II SA/Go 46/10

II SA/Go 46/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2010-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
art.102, art.103, art. 104, art.108, art.115 ust.1 pkt 3, art.115g-115k, art. 124b ust.3 i 3a
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.6, art.7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
art.5 pkt 5
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 217 poz 1834
§ 5 ust.1 pkt 1, ust.2, § 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez  kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 104 ust. 2 pkt 1,2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.) w związku z art. 71 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095 z późn.zm.), orzekł o zakazie prowadzenia przez K.Ś. ośrodka szkolenia kierowców oraz o skreśleniu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej - rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców prowadzonego przez Prezydenta Miasta.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta w Ośrodku Szkolenia Kierowców K K.Ś. stwierdzono: brak uchybień w zakresie wyposażenia ośrodka, w dwóch przypadkach w kartach zajęć pomyłki w dacie przeprowadzenia zajęć praktycznych (w tym jedną w oznaczeniu roku), które właściciel OSK wyjaśnił pisemnie w toku kontroli oraz w jednym przypadku (karta zajęć nr [...]) brak zajęć praktycznych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu. Z protokołu kontroli (str. 5 protokołu, k. 72 akt adm.) oraz z pisma zatytułowanego jako "notatka" z dnia [...] lutego 2010r. (k. 70 akt adm.) sporządzonego przez K.Ś. wynika, że oświadczył on, iż ww. zajęcia nie odbyły się z uwagi na to, iż kursantce przydarzył się przypadek losowy, tj. zachorowało jej dziecko, kursantka wykazywała bardzo dobre umiejętności kierowania pojazdem, zdała egzamin państwowy za pierwszym podejściem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.Ś., który wniósł o jej uchylenie w całości jako wyjątkowo krzywdzącej i restrykcyjnej. Zdaniem strony incydentalny brak przeprowadzonych jazd od zmierzchu do świtu jest zwykłym, a nie rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ nie wyznaczył terminu do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej. Przedsiębiorca podkreślił, iż nałożona na niego przez organ kara jest nieadekwatna do zarzucanego mu czynu i zamyka działalność gospodarczą w czasie kryzysu gospodarczego, mimo możliwości zastosowania innych sankcji.
Decyzją z dnia [...] października 2009r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), § 3 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało jako nie budzący wątpliwości fakt, że w toku przeprowadzonego w OSK K K.Ś. szkolenia kursantki A.J., doszło do naruszenia przepisów obowiązujących w zakresie szkolenia, polegającego na nieprzeprowadzeniu obowiązkowej jazdy w okresie od zmierzchu do świtu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień (...), zajęcia praktyczne obejmują zajęcia prowadzone na placu manewrowym i w ruchu drogowym, przy czym powinny one uwzględniać co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu dla wszystkich kategorii prawa jazdy - wymóg ten nie dotyczy osób w stosunku do których lekarz wprowadził ograniczenie możliwości prowadzenia pojazdu w okresie od zmierzchu do świtu. Kolegium podało, że w dokumentacji prowadzonej przez OSK brak jest dokumentu lekarskiego potwierdzającego istnienie ograniczeń w zakresie możliwości prowadzenia przez ww. kursantkę pojazdu w porze od zmierzchu do świtu. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, właściciel OSK nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, z jakich powodów kursantka nie odbyła jazdy w okresie późniejszym - przed przystąpieniem do egzaminu na prawo jazdy.
Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uregulowany w art. 104 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co czyni zaskarżoną decyzję organu I instancji odpowiadającą prawu. Organ przytoczył przepis art. 104 ust. 2 pkt 3 i ust. 2 cyt. ustawy i wskazał, że ustawodawca w ust. 2 ww. przepisu przesądził, co należy rozumieć przez rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Naruszeniem takim jest: 1) szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia; 2) wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. W ocenie organu odwoławczego wskazane przepisy w żaden sposób nie określają, jakiego rodzaju niezgodności w realizacji szkolenia w stosunku do obowiązującego programu stanowić mogą podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i w tej sytuacji należy uznać, że takim naruszeniem jest każde, nawet incydentalne odstąpienie od obowiązującego programu szkolenia.
Zdaniem Kolegium szkolenie, którego nie przeprowadzono w danym dniu
z przyczyn losowych, mogło zostać zrealizowane w innym terminie, bowiem
z obowiązku wykonania jady nocnej nie zwalniał instruktora wysoki poziom umiejętności kursantki Z kolei fakt odbycia zaległego szkolenia już po zdaniu egzaminu pozostaje bez znaczenia dla oceny zaistniałego naruszenia.
K.Ś. złożył do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchyleniu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż zastąpienie 2 godzin zajęć w okresie od zmierzchu do świtu - 2 godzinami w porze dziennej, podyktowane było wyjątkowym przypadkiem losowym kursantki, która posiadała bardzo dobre umiejętności kierowania pojazdem. W pozostałych kontrolowanych przypadkach, żadnych uchybień nie stwierdzono. W ocenie skarżącego, incydentalny przypadek braku przeprowadzenia jazd w okresie od zmierzchu do świtu jest zwykłym naruszeniem prawa, które z pewnością nie ma charakteru rażącego naruszenia programu szkolenia, w rozumieniu art. 104 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego organ nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy, a nadto zaskarżona decyzja narusza wynikającą z art. 7 Kpa zasadę załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący zarzucił, iż nie może doszukać się celu, któremu naruszony przepis ma służyć, bowiem zamyka się dobrze prosperującą działalność gospodarczą w czasie kryzysu gospodarczego w kraju, mając możliwość innych sankcji. Ponadto skarżący podniósł, iż prowadzony przez niego ośrodek szkolenia kierowców osiągał bardzo dobre wyniki zdawalności szkolonych kursantów, był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany za dobre efekty szkolenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn.zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uchylenie decyzji administracyjnych następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, z jednoczesnym orzeczeniem
o skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, z uwagi na rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.), określenie działalność regulowana - oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 ww. ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności (art. 70). Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 ww. ustawy organ ten wydaje decyzją o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodnie ze stanem faktycznym, 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie, 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W przypadku wydania takiej decyzji organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej (ust. 3).
Kwestię szkoleń kandydatów na kierowców, czyli osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "P.r.d.". Zgodnie z przepisem art. 102 ust. 1 pkt 1 szkolenie osoby ubiegającej się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem jest prowadzone w formie kursu – w ośrodku szkolenia kierowców. Ośrodek taki może być prowadzony m.in. przez przedsiębiorcę (ust. 2 pkt 1). W myśl art. 103 ust. 1 P.r.d., działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca spełniający warunki określone w ust. 2 .
Organem właściwym do prowadzenia rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców jest starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem (art. 103 ust. 3 P.r.d.). Starosta sprawuje także nadzór nad szkoleniem prowadzonym przez przedsiębiorców, w ramach którego może
w szczególności: 1) kontrolować dokumentację i działalność związaną ze szkoleniem, 2) wyznaczyć termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności (art. 108 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.r.d.).
Zgodnie z przepisem art. 104 ust. 1 P.r.d., starosta wydaje decyzję
o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca:
1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 103 ust. 6, niezgodne ze stanem faktycznym;
2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;
3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z ust. 2 art. 104 jest: 1) szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, 2) wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia.
W przypadku wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, ponowny wpis do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 72 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 104 ust. 3 P.r.d.).
Wykładnia cytowanych wyżej przepisów prowadzi do stwierdzenia, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie regulującym warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w szczególności art. 104, stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Przechodząc na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy zważyć przyjdzie, iż ustalony przez orzekające organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Nie budzi wątpliwości, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia do [...] lutego 2009 r. w Ośrodku Szkolenia Kierowców "K" nr [...] prowadzonym przez K.Ś., w zakresie wskazanym w art. 108 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, kontrolujący inspektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta, na podstawie wyrywkowej analizy kart w których zakończono prowadzenie kursu stwierdził, że w przypadku jednej z kursantek (rozpoczęcie kursu [...].04.08 zakończenie i egzamin wewnętrzny w dniu [...].07.08, wydane zaświadczenie nr [...] w dniu [...].07.08) nie przeprowadzono zajęć praktycznych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu (protokół kontroli k. 71-76 i zał. karta zajęć nr 21). Okoliczność tę K.Ś. (jako instruktor) potwierdził podczas kontroli i wyjaśnił, że odstąpienie na prośbę kursantki od planowanego przebiegu zajęć praktycznych spowodowane było chorobą jej dziecka
i brakiem możliwości zapewnienia mu opieki w czasie szkolenia w godzinach wieczornych.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy opisane wyżej, a zdaniem skarżącego incydentalne, naruszenie planu nauczania określonego w programie szkolenia kandydatki na kierowcę, skutkować winno zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o zakazie prowadzenia przez K.Ś. ośrodka szkolenia kierowców oraz skreśleniu ww. przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Powyższe uchybienie stanowiło bowiem podstawę do wszczęcia z urzędu przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie wydania zakazu prowadzenia przez K.Ś. ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta zakazał K.Ś. prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślił przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały obydwie przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców, zarówno określona w art. 104 ust. 2 pkt 1, jak i w pkt 2. W ocenie organu, popartej orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, niewykonanie nawet tak nieznacznego elementu programu szkolenia (określonego w § 3 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia) jak w niniejszej sprawie jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w myśl definicji ustawowej. Każde naruszenie programu szkolenia obliguje organ prowadzący ewidencję przedsiębiorców do wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie i nie daje prawa organowi do swobodnej oceny stwierdzonego naruszenia programu szkolenia. Z kolei wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia następuje wówczas, gdy zostanie ono wydane mimo, że osoba nie odbyła wymaganego programem szkolenia.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko i stwierdził, że z woli ustawodawcy, rażącym naruszeniem warunków wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej jest każde, nawet incydentalne odstąpienie od obowiązującego programu szkolenia.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności - art. 6 K.p.a.). Oznacza to, działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli.
Przenosząc treść powyżej zacytowanych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz cytowanymi wyżej przepisami prawa materialnego orzekły, iż stwierdzone w trakcie kontroli ośrodka naruszenie programu szkolenia kandydatów na kierowców, ujawnione w protokole kontroli, w zakresie braku przeprowadzenia obowiązkowych 2 godzin zajęć praktycznych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, odpowiada zawartej w art. 104 ust. 2 P.r.d., definicji rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 115 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834 z późn.zm.), które określa m.in. program szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, tramwajami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów i warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi i tramwajami, szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o te uprawnienia lub podlegających sprawdzeniu kwalifikacji oraz wzory dokumentów z tym związanych. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca jako wyznaczniki regulacji przekazanych do uszczegółowienia w drodze aktu wykonawczego wskazał uwzględnienie konieczności właściwego przygotowania osób ubiegających się o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami oraz zapewnienie obiektywnego sprawdzenia ich kwalifikacji.
W rozdziale 3 rozporządzenia uregulowano zasady szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia szkolenie podstawowe – przed przystąpieniem po raz pierwszy do egzaminu państwowego, z zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia oraz szkolenie dodatkowe przeprowadza się zgodnie z programem szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia.
Po ukończeniu szkolenia podstawowego lub dodatkowego kierownik ośrodka szkolenia kierowców wydaje zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się
o prawo jazdy odpowiedniej kategorii, zwane dalej "zaświadczeniem", osobom, które:
1) posiadają wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu; 2) uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego. W zaświadczeniu umieszcza się imię, nazwisko i numer instruktora prowadzącego. Wzór zaświadczenia określa załącznik nr 4 do rozporządzenia (§ 10 ust. 1-3).
Zgodnie z przepisem § 1 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia, program szkolenia kandydatów na kierowców i motorniczych określa: 1) charakterystykę absolwenta kursu, 2) plan nauczania, 3) zasady przeprowadzania egzaminu wewnętrznego na kursie dla kandydatów na kierowców. Celem szkolenia jest przygotowanie osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi lub tramwajami, do kierowania odpowiednim rodzajem pojazdów lub zespołami pojazdów, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu i porządkowi ruchu drogowego. Szkolenie obejmuje zajęcia teoretyczne i praktyczne.
W charakterystyce absolwenta kursu przewidziano między innymi, iż absolwent powinien posiadać wiadomości, umiejętności i zachowania umożliwiające bezpieczne kierowanie pojazdem, w tym co najmniej dawać dowód znajomości i dobrego zrozumienia między innymi zasad zachowania bezpiecznych odległości pomiędzy pojazdami, przy uwzględnieniu jazdy w różnych warunkach atmosferycznych, porach dnia i nocy i po różnych nawierzchniach jezdni oraz zagrożeń związanych z ruchem drogowym i prowadzeniem różnego rodzaju pojazdów w różnorodnych warunkach widoczności (§ 2 pkt 1 lit. b, e);
Uregulowany w § 3 ww. rozporządzenia plan nauczania przewiduje, iż liczbę godzin zajęć teoretycznych i praktycznych dla każdej osoby podlegającej szkoleniu podstawowemu ustala indywidualnie instruktor, przy czym przepis powszechnie obowiązujący określa obligatoryjną minimalną liczbę godzin zajęć teoretycznych oraz praktycznych dla określonych kategorii uprawnień. Dla kategorii B liczba godzin zajęć teoretycznych nie może być zasadniczo mniejsza niż 30 (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika nr 3 do rozporządzenia - programu szkolenia), liczba godzin dla zajęć praktycznych również nie może być mniejsza niż 30 (§ 3 ust. 1 pkt 2 lit. d). Zakres zajęć praktycznych uregulowany w § 3 ust. 4 programu szkolenia obejmuje zajęcia prowadzone na placu manewrowym i w ruchu drogowym, przy czym, zgodnie z pkt 4 powinny one uwzględniać co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu dla wszystkich kategorii prawa jazdy, co nie dotyczy osób w stosunku do których lekarz wprowadził ograniczenie możliwości prowadzenia pojazdu w okresie od zmierzchu do świtu.
W rozpoznawanej sprawie, w wyniku kontroli organ kontrolujący ustalił
i zakwestionował jako naruszenie programu szkolenia, brak przeprowadzenia
w przypadku jednej z kursantek obowiązkowej jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu. Osobie tej po zakończeniu szkolenia wydane zostało zaświadczenie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o ukończeniu kursu. W zaświadczeniu tym potwierdzono ukończenie kursu podstawowego dla osoby ubiegającej się o prawo jazdy kategorii B, datę rozpoczęcia szkolenia – [...] kwietnia 2008 r., datę jego zakończenia [...] lipca 2008 r., liczbę godzin zajęć teoretycznych- 30 oraz praktycznych – 30 oraz nr, imię i nazwisko instruktora "[...] K.Ś.". Karta przeprowadzonych w przedmiotowym ośrodku szkolenia kierowców zajęć potwierdza przeprowadzenie wskazanej wyżej liczby godzin zajęć zarówno teoretycznych, jak i praktycznych - poświadczone podpisami instruktora oraz osoby szkolonej. Nadto należy stwierdzić, iż analiza zapisów godzin rozpoczęcia i zakończenia zajęć praktycznych, które A.J. odbywała w okresie od [...] maja do [...] lipca 2008 r., potwierdza prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń, iż instruktor nie przeprowadził z osobą szkoloną zajęć praktycznych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu. Zajęcia te kończyły się bowiem najpóźniej o godz. 17 (w jednym przypadku – [...] lipca 2008 r.). Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości i pozostaje bezsporne, że w tym przypadku żadnych zajęć praktycznych nie można uznać za przeprowadzone w okresie "od zmierzchu do świtu". Kopie wymienionych dokumentów znajdują się w aktach administracyjnych sprawy (k. 53 i 54 akt administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze zważyć przyjdzie, iż szkolenie A.J. w zakresie zajęć praktycznych przeprowadzone zostało z naruszeniem § 3 ust. 4 pkt 4 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. h programu szkolenia kandydatów na kierowców. W ramach przeprowadzonych w wymiarze minimalnym 30 godzin zajęć praktycznych instruktor nie uwzględnił obowiązku przeprowadzenia co najmniej 2 godzin jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu. Wobec braku przeprowadzenia zajęć praktycznych w tej porze w jakimkolwiek wymiarze instruktor nie mógł jednocześnie ocenić czy osoba szkolona posiada umiejętności i zachowania umożliwiające bezpieczne i zgodne z charakterystyką absolwenta kursu kierowanie pojazdem w szczególnych warunkach panujących w porze od zmierzchu do świtu. Tryb przeprowadzania szkolenia na przyszłych kierowców jest ściśle sformalizowany. Oznacza to, iż szkolenia w omawianym przypadku przeprowadzone zostało niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.
Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze zarzuca, iż stwierdzone naruszenie programu szkolenia jest przypadkiem incydentalnym, jednorazowym, w pozostałym zakresie kontrola nie wykazała wszakże żadnych nieprawidłowości. Podnosi również, że odstąpienie od przeprowadzenia jazdy w porze od zmierzchu do świtu spowodowane było sytuacją losową – chorobą dziecka kursantki, a nadto po zdanym egzaminie państwowym odbył z kursantką jazdę od zmierzchu do świtu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 Kpa, bowiem przedmiotowego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Organ nie wyczerpał również możliwości określonej w art. 104 § 1 pkt 2 P.r.d. tj. wyznaczenia terminu usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, mimo, iż skarżący zaproponował wykonanie zajęć z kursantką i prosił o wyznaczenie terminu.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarżący zdaje się błędnie utożsamiać pojęcie "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców", zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisie art. 104 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z pojęciem "rażącego naruszenia prawa" jako swoistej klauzuli generalnej odnoszonej do szczególnie istotnego naruszenia powszechnie obowiązujących norm prawnych (jako jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), której treść wymaga konkretyzacji w określonym stanie faktycznym. Zważyć jednak przyjdzie, iż zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna powyższych pojęć prowadzi do wniosku, iż nie można ich utożsamiać. Przesłanką wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia go z rejestru działalności regulowanej, nie jest bowiem naruszenie przepisów prawa w zakresie szkolenia, lecz rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Pojęcie to zostało przez ustawodawcę sprecyzowane przez określenie rodzaju uchybień, bez odniesienia się do oceny ich skutków, bądź natężenia. W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz P.r.d. nie budzi wątpliwości, iż podejmując działalność gospodarczą takiego rodzaju, że ustawodawca zdecydował się poddać ją szczegółowej regulacji i nadzorowi (działalność regulowaną), przedsiębiorca podejmuje ryzyko i musi dawać gwarancję wykonywania jej zgodnie z warunkami określonymi dla tego rodzaju działalności. Podejmując i prowadząc zarobkową działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu ośrodka szkolenia kierowców (art. 103 P.r.d.) każdy przedsiębiorca winien zatem spełniać warunki formalne, lokalowe, ale przede wszystkim znać i dawać gwarancje szkolenia kandydatów na kierowców zgodnie ze szczegółowymi warunkami, w taki sposób aby przygotować ich do kierowania odpowiednimi rodzajami pojazdów lub zespołami pojazdów w sposób niezagrażający bezpieczeństwu i porządkowi ruchu drogowego.
Faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba zdarzeń w ruchu drogowym, wywołanych często nieprzestrzeganiem podstawowych zasad i przepisów obowiązujących osoby kierujące pojazdami, skutkujących śmiercią lub trwałym kalectwem uczestników ruchu drogowego. Znane też są liczne przypadki szkolenia przez ośrodki szkolenia kierowców, które odbywało się z rażącym naruszeniem elementarnych podstaw obowiązujących programów szkolenia bądź wydawania zaświadczeń o ukończeniu kursów niezgodnie ze stanem faktycznym osobom, które obiektywnie nie były dostatecznie przygotowane do kierowania pojazdami. Zapewne te przyczyny, w szczególności dążenie do zapewnienia wyższego poziomu szkolenia przyszłych kierowców, a w ten sposób pośrednio zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym zadecydowały, iż ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808) ustawodawca uszczegółowił i radykalnie zaostrzył konsekwencje prawne naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności gospodarczej zarówno w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jak i prowadzenia ośrodków doskonalenia techniki jazdy (art. 115 g- 115k P.r.d.) oraz prowadzenia pracowni psychologicznej (art. 124b ust. 3 i 3a P.r.d.).
Systematyka oraz wykładnia przepisów art. 103, 104 i 108 P.r.d. w obecnym brzmieniu wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a takim naruszeniem jest zarówno każdy przypadek szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, jak i wydania niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, organ nadzorujący zobligowany jest do zastosowania sankcji ściśle określonej przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 P.r.d. W takiej sytuacji starosta nie może zastosować wezwania do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 108 ust. 2 pkt 2, i ewentualnie dopiero w przypadku ich nieusunięcia, orzec o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej (art. 104 ust. 1 pkt 2 P.r.d.). Taka procedura naprawcza wobec przedsiębiorcy możliwa jest jedynie w sytuacji stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej innych niż zakwalifikowane przez ustawodawcę jako rażące, w rozumieniu art. 104 ust. 2 P.r.d.
Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wystarczające jest stwierdzenie jednorazowego faktu szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia lub jednorazowego wydania niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu kursu, przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2314/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 89/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 115/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 264/2008, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 920/09 http:/ orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie.
W konsekwencji należy zaaprobować stwierdzenie organów administracji publicznej, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w rozumieniu przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. To z kolei, jak zasadnie podkreślają organy administracji, obligowało organ rejestracyjny do orzeczenia o zakazie prowadzenia przez skarżącego jako przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców. Nie może zatem znaleźć uznania Sądu argumentacja skarżącego, że wskazane przez organ naruszenie miało charakter incydentalny i zostało po jego stwierdzeniu uzupełnione. Nie budzi także wątpliwości, że stwierdzona w trakcie kontroli w dniach [...] stycznia – [...] lutego 2009 r. przesłanka rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, polegającego na przeprowadzeniu szkolenia A.J. (zakończonego wydaniem zaświadczenia nr [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego w dniu [...] lipca 2008 r.) niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia (bez przeprowadzenia zajęć praktycznych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu), nie mogła zostać skutecznie konwalidowana przez przedsiębiorcę poprzez przeprowadzenie w późniejszym terminie dodatkowej jazdy. Jazda odbyta przez skarżącego jako instruktora w dniu [...] marca 2009 r. z uprzednio szkoloną osobą, już po zdaniu przez kursantkę egzaminu państwowego i zdobyciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B ([...].07.2008 r.) i po kontroli, z pewnością nie mogła konwalidować stwierdzonego braku przeprowadzenia wymaganych zajęć praktycznych w ramach szkolenia podstawowego osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w cytowanym wcześniej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ prawidłowo i wnikliwie ustalony na podstawie oceny całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie programu szkolenia kierowców, w szczególności w zakresie szkolenia praktycznego, nie służy interesowi publicznemu, a wręcz go narusza stwarzając niebezpieczeństwo poruszania się po drogach publicznych pojazdów kierowanych przez osoby, których niedostateczne wyszkolenie stwarzać może niebezpieczeństwo zagrożenia dla ruchu drogowego, zdrowia a nawet życia jego uczestników. Realizowanie szkolenia kierowców powinno więc bezwzględnie przebiegać zgodnie z obowiązującymi przepisami i warunkami w zakresie programu szkolenia, który winien być traktowany przez przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców jako program minimum, a zasady ustalone tym programem przestrzegane musza być skrupulatnie i rygorystycznie – zarówno przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność regulowaną w tym zakresie, jak tez organ uprawniony i zobowiązany do kontroli (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2314/05). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje zatem na ochronę prawną przeciwstawianie przez skarżącego, tak rozumianemu interesowi społecznemu, jego indywidualnego interesu jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą regulowaną, w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz Prawo o ruchu drogowym i znającego szczególne wymogi i warunki prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w ocenie sądu, brak jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw faktycznych dla stwierdzenia, iż skarżący K.Ś. jako przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców, wydał niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, w rozumieniu art. 104 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. Jak przewidują cytowane wyżej przepisy oraz wzór zaświadczenia uregulowany w rozporządzeniu, zaświadczenie wydaje się po ukończeniu szkolenia osobom które posiadają wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu oraz uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego. Z akt administracyjnych wynika, iż zaświadczenie nr [...] zostało wydane po ukończeniu przez osobę szkoloną kursu podstawowego w wymiarze po 30 godzin zajęć teoretycznych oraz praktycznych, po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego. Wzór zaświadczenia określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia nie przewiduje w nim odnotowania faktu przeprowadzenia zajęć praktycznych w porze od zmierzchu do świtu (kolumna 5 i 6 w zaświadczeniu należy podać liczbę godzin zajęć teoretycznych i praktycznych). Nadto organ nie wykazał, w jakim zakresie jego zdaniem, przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane niezgodnie ze stanem faktycznym. Powyższe pozostaje jednakże bez wpływu na wynik sprawy.
Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.