II SA/Go 45/24

II SA/Go 45/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 1741/24 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 120, art. 130, art. 135
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozporządzenie Wojewody [...} z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej jako P.w.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm., dalej jako ustawa o wojewodzie) wydał rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] (Dz.Urz.Woj.[...]). W treści § 1 rozporządzenia ustanowiono strefę ochronną komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...], składającą się z terenu ochrony bezpośredniej o pow. [...] i terenu ochrony pośredniej obejmującego pow. [...]. Zgodnie zaś z § 2 w/w rozporządzenie na terenie ochrony pośredniej zakazuje się: 1) lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; 2) wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; 3) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; 4) rolniczego wykorzystania ścieków; 5) stosowania nawozów oraz środków ochrony roślin, które według zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu zaklasyfikowano jako stwarzające zagrożenie dla zdrowia człowieka, organizmów wodnych lub środowiska; 6) lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć, dla których raport o oddziaływaniu środowisko wykaże brak negatywnego oddziaływania na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych; 7) lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt; 8) lokalizowania składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych; 9) przechowywania lub składowania odpadów promieniotwórczych; 10) lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu; 11) mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami usługowymi; 12) lokalizowania cmentarzy oraz grzebania martwych zwierząt; 13) wydobywania kopalin; 14) wykonywania odwodnień budowlanych, z wyjątkiem odwodnień wykonywanych w systemie zamkniętym; 15) lokalizowania nowych ujęć wody, z wyjątkiem: a) wykonywania studni służących rozbudowie i modernizacji na komunalnym ujęciu wód podziemnych, b) wykonywania studni awaryjnych i zastępczych, c) wykonywania ujęć, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, służących zwykłemu korzystaniu z wód; 16) urządzania pryzm kiszonkowych; 17) urządzania parkingów, z wyjątkiem parkingów posiadających utwardzoną nawierzchnię, uniemożliwiającą przedostawanie się wód opadowych lub roztopowych do poziomu wodonośnego zasilającego ujęcie oraz wyposażonych w systemy odprowadzające wody opadowe i roztopowe; 18) używania statków powietrznych do przeprowadzania zabiegów rolniczych z wyłączeniem używania nawozów i środków ochrony roślin, które według zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu nie zostały zaklasyfikowane jako na stwarzające zagrożenie dla zdrowia człowieka, organizmów wodnych lub środowiska.
Pismem z dnia [...] r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w rozporządzenie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. Zaskarżonemu rozporządzeniu zarzucono naruszenie:
1) art.130, art.135 ust. 1 pkt 2 i art.137 ust.1 pkt 2 P.w. poprzez: 1. wydanie przez Wojewodę rozporządzenia bez dokonania samodzielnej weryfikacji przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż zbadał on ich przydatność jako podstawy do wprowadzenia ustanowionych w strefie ochrony pośredniej zakazów, wyważając przy tym interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów, 2. ustanowienie na terenie objętym ochroną zakazów i nakazów, które nie znajdują uzasadnienia dla prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych, jednocześnie organ sam nie uzasadnił zasadności w/w zakazów w tym w szczególności zakazu określonego w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 15 rozporządzenia, co w stopniu znacznym narusza prawo własności,
2) art. 64 ust. 3 i art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 120 ustawy P.w. poprzez wydanie rozporządzenia, które w swojej treści narusza granice prawa własności, bez należytego uzasadnienia i rozpoznania rzeczywistych potrzeb lub koniecznych działań w celu wystarczającego dla osiągnięcia celów związanych z ochroną ujęć wody,
3) art.31 ust.3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż jest właścicielem szeregu nieruchomości znajdujących się na terenie objętym ochroną zgodnie z zaskarżonym rozporządzeniem - działek położonych w obrębie [...] nr [...] oraz obręb [...] nr działek [...]. Skarżąca podkreśliła, iż nie brała udziału w procesie ustalania w/w strefy ochronnej i nie miała żadnego wpływu na kształt zaskarżonego rozporządzenia, albowiem ustawa nie przewiduje takiego udziału jednostki samorządu terytorialnego, ani też społeczeństwa. Skarżąca wskazała, iż jej prawo własności zostało, poprzez wydanie zaskarżonego rozporządzenia i zawartych w nim zakazów oraz nakazów, bezpodstawnie ograniczone i w tym zakresie, mając na uwadze art.140 Kodeksu cywilnego, posiada ona interes prawny w złożeniu niniejszej skargi. Na marginesie wskazała też że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową, natomiast przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W związku z powyższym niniejsza skarga składana jest przez Gminę również w celu ochrony interesów jej mieszkańców.
Zdaniem skarżącej Wojewoda nie dokonał szczegółowej analizy przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów i ograniczył się do powielenia zakazów i nakazów zgodnie z wnioskiem, co narusza przepisy P.w. Dodała, iż ustanowienie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; hodowli zwierząt; lokalizowania nowych ujęć wody ogranicza możliwości wykorzystania przedmiotowych gruntów w stopniu ekstremalnym, w szczególności mając uwadze rozwój budownictwa mieszkalnego (w tym głównie jednorodzinnego) na terenie gminy. Zdaniem Gminy organ nie wyważył interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami, co stanowi jego obowiązek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie podstaw do odrzucenia Wojewoda wskazał, iż skarżąca nie wykazała, aby rozporządzenie naruszyło jej interes prawny lub uprawnienie i aby ustanowione zakazy rzeczywiście doprowadziły do jakiejkolwiek niedogodności w korzystaniu z jej prawa własności. Wymienione w skardze działki Gminne położne w strefie ochronnej stanowią drogi, za wyjątkiem tej o numerze [...] o wymiarach około [...]. Ustanowione w §2 zaskarżonego rozporządzenia zakazy, w ocenie organu nie sprawiają niedogodności w korzystaniu z prawa własności nieruchomości Gminnych położnych w strefie. Natomiast w kontekście obowiązku wykazania interesu prawnego, powoływanie się przez skarżącą na interes mieszkańców, czy też innych podmiotów z terenu wspólnoty samorządowej, jest bezzasadne. Niespełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej, winno skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie.
Zdaniem organu wszystkie wprowadzone zakazy mają pełne umocowanie w przepisie art. 130 P.w., organ wydał zaskarżony akt na podstawie wniosku uprawnianego podmiotu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], realizując w pełni wskazaną w delegacji ustawowej procedurę.
Organ zwrócił dalej uwagę, iż skarżąca żądając uchylenia rozporządzenia w całości, nie formułuje jednocześnie zarzutów ukierunkowanych na strefę ochrony bezpośredniej i dodał, że brak jest podstaw do jej kwestionowania.
Wojewoda zauważył, iż ustanowienie stref ochronnych musi być uzasadnione wiedzą specjalistyczną, dlatego też jej ustanowienie wymaga specjalistycznych środków dowodowych i udziału wyspecjalizowanych organów w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego - Wód Polskich (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], dalej jako RZGW).
W ocenie organu w sprawie dokonano gruntownego zbadania czy przedłożona dokumentacja wnioskodawcy uzasadnia, ustanowienie strefy ochronnej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, oraz czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ustalonymi zakazami lub ograniczeniami. W szczególności organ ustanawiając w strefie ochronnej zakazy wziął pod uwagę interesy nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Zdaniem organu ujęcie wód podziemnych w miejscowości [...] wymagało ustanowienia strefy ochrony pośredniej wraz z wybranymi zakazami z następujących powodów: a) płytkie umiejscowienie studni i samej warstwy wodonośnej (głębokość studni nr 1 - 17,7 m poniżej poziomu terenu, studni nr 2 - 18,5 m poniżej poziomu terenu, studni nr 3 - 20,3 m poniżej poziomu terenu); b) niekorzystna budowa geologiczna terenu; utwory czwartorzędowe reprezentowane przez pyły i powyżej leżące pospółki przechodzące w piaski drobno i średnioziarniste są wysokoprzepuszczalne, co oznacza to, iż zanieczyszczenie z powierzchni terenu w krótkim odcinku czasu przejdzie do warstwy wodonośnej ujęcia; c) brak izolacji poziomu wodonośnego od zanieczyszczeń przenikających z gruntu; d) czas migracji zanieczyszczeń z powierzchni wynosi pomiędzy 5-25 lat, w niektórych miejscach poniżej 5 lat, co oznacza dużą podatność na skażenie warstwy wodonośnej ujęcia; szybka wymiana wody wewnątrz warstwy wodonośnej - oznaczająca tym samym szybką migrację zanieczyszczeń; e) antropopresja - zagrożenia związane z działalnością człowieka (rolnictwo, zwiększenie zagęszczenia osiedli mieszkalnych); f) w analizie ryzyka wskazano, iż skład wody pitnej ze studni ujęcia wód podziemnych w [...] nie odpowiada warunkom obowiązującym dla wody pitnej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294), co wiąże się z koniecznością uzdatniania wody przed skierowaniem do sieci wodociągowej.
Następnie organ przytoczył szczegółowe uzasadnienie poszczególnych zakazów, wynikające z akt administracyjnych sprawy.
Wojewoda zaznaczył, iż w sprawie zachowana została procedura wydania zaskarżonego rozporządzenia, która okazała się czasochłonna, właśnie z uwagi na potrzebę analizy zasadności ustanowenia strefy i poszczególnych zakazów, przedstawiając szczegółowy przebieg postępowania i podejmowane czynności.
Wojewoda dodał, iż w trybie art. 61 ustawy o wojewodzie przekazał zaskarżone rozporządzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Ministra Infrastruktury celem dokonania kontroli zgodności wydanego aktu prawa miejscowego z przepisami powszechnie obowiązującymi. W odpowiedzi przekazane zostały uwagi Ministra Infrastruktury o charakterze technicznym.
Ponadto organ poinformował, że [...]r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...]. (dalej jako PWiK) złożyło do Wojewody [...] wniosek o zmianę zaskarżonego rozporządzenia w zakresie zakazu wymienionego w § 2 pkt 1: "lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką". Wnioskowana zmiana miała zawężać zakaz do "lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych". Organ uzgadniający Dyrektor RZGW zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia opinii uprawnionego specjalisty hydrogeologa, który w opracowaniu naukowym potwierdziłby, iż zmiana zakazu jest dopuszczalna i nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne oraz na jakość i ilość ujmowanej wody z ujęcia w [...]. Na wezwanie Wojewody w tym zakresie PWiK Sp. z o.o. 8 grudnia 2023 r. złożyła ostateczną wersję wniosku wraz z opinią uprawnionego hydrogeologa, w której stwierdzono, iż proponowana zmiana zakazu jest bezpieczna zarówno dla środowiska, jak i odbiorców ujmowanej wody. Następnie Dyrektor RZGW uzgodnił rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie zmieniające wydane zostało przez Wojewodę w dniu [...]r. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] - Dz. Urz. [...] (przyp. Sądu - weszło w życie [...]po wniesieniu skargi). Organ zauważył, iż według opracowania geologa J.A.W. złożonego przez wnioskodawcę dotyczącego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką, na terenie całej strefy ochrony pośredniej możliwe jest lokalizowanie nowych obiektów budownictwa mieszkaniowego, po uprzednim podłączeniu do zbiorczego systemu wodno-kanalizacyjnego. Wojewoda wyjaśnił, iż w związku z koniecznością weryfikacji powyższych zagadnień, wojewoda wezwał pisemnie wnioskodawcę do przedłożenia opracowania naukowego, które by jasno omówiło problem dopuszczalności budownictwa. Specjalista odniósł się do zagrożeń: zanieczyszczenia warstwy wodonośnej oraz możliwego zapadnięcia się terenu na skutek działania leja depresyjnego. Na podstawie przedstawionych wyliczeń hydrogeologicznych oraz informacji z poprzedniej dokumentacji hydrogeologicznej specjalista stwierdził, iż granicą dopuszczalnej zmiany zakazu jest lokalizowanie budynków na terenach skanalizowanych. Podkreślił jednocześnie, że niedopuszczalna jest budowa obiektów bez podłączenia do zbiorczego systemu kanalizacji, ponieważ spowodowałoby to degradację ujmowanej warstwy wodonośnej i wyłączenie ujęcia z eksploatacji z uwagi na niedostateczną jakość wody dostarczanej do konsumentów. Wobec powyższej opinii, Wojewoda uwzględnił wniosek o zmianę rozporządzenia.
Na rozprawie w dniu [...] r. strony podtrzymały stanowiska wyrażone w skardze i odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak określonej właściwości sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uprawniony został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności.
Przedmiot tak rozumianej kontroli, na skutek skargi Gminy [...] z dnia [...] r., stanowiło w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Wojewody[...] z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] (opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., Nr [...]). Rozporządzenie zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 P.w. i w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W/w rozporządzenie, w tym kształcie, zaskarżone zostało do tutejszego Sądu przez Gminę [...] w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Skarga taka, zgodnie z brzemieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej (a ustawa o wojewodzie nie przewiduje od 1 czerwca 2017 r. takich środków), może być wniesiona w każdym czasie.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak spełnienia wymaganej ustawowo przesłanki tj. naruszenia interesu prawnego skarżącej. Należy wyjaśnić, iż w przypadku rozpoznawanej skargi wniesionej w opisanym trybie art. 63 ustawy o wojewodzie przesłanką konieczną umożliwiająca merytoryczne rozpoznanie skargi rzeczywiście jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej lub jej uprawnienia, a zatem ustalenie czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem w przypadku stwierdzenia braku takiego naruszenia skarga, stosownie to treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, podlega odrzuceniu.
Analizując powyższe zagadnienie niewątpliwe można odwołać się do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego brzmienie i konstrukcja są istotnie zbliżone z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. W świetle orzecznictwa w tym zakresie przyjmuje się, że strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżony akt wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżącą winna była zatem wykazać, że w wyniku wydania zaskarżonego rozporządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącej (realnego przyszłe lub obecnego), polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym rozporządzeniu unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
Sąd stwierdził, iż skarżąca Gmina posiada interes prawny przede wszystkim wynikający z przysługującego jej prawa własności do nieruchomościach znajdujących się w obrębie objętej zaskarżonym rozporządzeniem strefie ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych (wypisy z rejestru gruntów – k. 55-62 akt sądowych). Zgodnie z art. 140 kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przy czym, wbrew uwadze organu, w/w nieruchomości stanowiące własność skarżącej to nie tylko drogi, ale także grunty orne (k. 56, 58 akt sadowych), grunty rolne zabudowane (k. 61 i 62 akt sądowych). Należy uwzględnić, iż treść zaskarżonego rozporządzenia przewiduje wprowadzenie na terenie ochrony pośredniej (wchodzącej w skład strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych) szeregu zakazów i ograniczeń, w tym m.in. lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką, wykonywania urządzeń melioracji wodnych i wykopów ziemnych, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierzą, a także lokalizowania nowych ujęć z pewnymi wyjątkami. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają stanowisko skarżącej, że wprowadzone ww. zakazy wpływają na jej sytuację prawną. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżąca wykazała przesłanki do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotowy akt prawa miejscowego tj. wykazała naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżonym rozporządzeniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
Należy jedynie dodać, iż w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie uprawnienia strony skarżąca do wniesienia skargi nie można upatrywać w tym, iż jako gmina działa w interesie mieszkańców i reprezentuje ich interesy jako wspólnoty samorządowej, gdyż skarga wnoszona w trybie art. 63 ustawy o wojewodzie nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Oznacza to, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). Dodać należy, iż w wyroku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 NSA orzekł, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi.
Wobec stwierdzenia dopuszczalności skargi Sąd uprawniony był zatem do poddania jej ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu prawa miejscowego interesu prawnego strony skarżącej, nie uzasadnia uwzględnienia skargi i przyjęcia, że kwestionowane skargą postanowienia rozporządzenia są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17, publ. CBOSA). Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień zaskarżonego aktu tj. do oceny, czy określone naruszenie przez organ administracji rządowej interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego.
Obowiązek uwzględnienia skargi na rozporządzenie Wojewody jako akt prawa miejscowego organu administracji rządowej powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. odnośnie pobodnie art. 101 ust. 1 u.s.g. - wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, iż sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, ograniczają się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu. Kontrola legalności musi zatem ograniczyć się do tego czy zaskarżone rozporządzenie, jako akt prawa miejscowego, jest zgodne z normami obowiązującego systemu prawa (por wyroki NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1497/2004 i 30 maja 2005 r., OSK 1497/04, z dnia 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, CBOSA). W tym zakresie ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawy o wojewodzie, nie precyzują bliżej, jakiego rodzaju naruszenie prawa powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Przyjąć należy zatem, że sprzeczność aktu prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej z prawem, zwłaszcza mająca wymiar istotny, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości lub części (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 894/22).
Zaskarżony akt dotyczy ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w [...], a podstawą prawną jego wydania stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne – dział III Ochrona wód, rozdział 6 Ochrona ujęć wody oraz zbiorników wód śródlądowych. Zgodnie z art. 120 pkt 1 P.w. ustanowienie strefy ochrony ujęcia wody służy zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych. Cele te zapewniają obowiązujące na terenie strefy ochronnej nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (art. 121 ust. 1 P.w). Strefa ochronna obejmuje wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (art. 121 ust. 2 P.w). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody (art. 122 P.w.). Teren ochrony pośredniej wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia (art. 123 ust. 1 P.w.). Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji (art. 135 ust. 1 pkt 1 P.w), natomiast strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (at. 135 ust. 1 pkt 2 P.w). Stosownie do art. 133 P.w strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się z urzędu (ust. 1), natomiast strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia się: 1) na wniosek właściciela ujęcia wody; 2) z urzędu, jeżeli właściciel ujęcia wody nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1, a z przeprowadzonej analizy ryzyka, o której mowa w ust. 3, wynika potrzeba jej ustanowienia (ust. 2). Przepis ust. 3 stanowi zaś, że strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody. W kontekście przytoczonych przepisów należy również wskazać, że właściciel ujęcia wody realizujący zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest obowiązany przeprowadzić analizę ryzyka, o której mowa w ust. 3, i przekazać ją do właściwego wojewody (art. 133 ust. 4 P.w). Strefę ochronną ustanawia się na koszt właściciela ujęcia wody (art. 134 ust. 1 P.w.). W przypadku nieprzekazania analizy ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, wojewoda, wzywa właściciela ujęcia wody do jej przekazania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 134 ust. 2 P.w) oraz, że jeżeli z przekazanej analizy ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, wynika potrzeba ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda, wzywa właściciela ujęcia wody do przekazania dokumentacji hydrogeologicznej lub hydrologicznej w terminie, o którym mowa w ust. 2 (art. 134 ust. 3 P.w).
Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (art. 135 ust. 1 pkt 2). Projekt w/w aktu prawa miejscowego podlega uzgodnieniu z Wodami Polskimi (art. 135 ust. 4 P.w.). W myśl art. 137 ust. 1 P.w. ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej, a także: 1) wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128; 2) na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130. Zgodnie z art. 130 ust. 1 P.w. na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących: 1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 2) rolnicze wykorzystanie ścieków; 3) przechowywanie lub składowanie odpadów promieniotwórczych; 4) stosowanie nawozów oraz środków ochrony roślin; 5) budowę nowych dróg, linii kolejowych, lotnisk lub lądowisk; 6) wykonywanie urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; 7) lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt; 8) lokalizowanie magazynów produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu; 9) lokalizowanie składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych; 10) mycie pojazdów mechanicznych; 11) urządzanie parkingów, obozowisk oraz kąpielisk i miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli; 12) lokalizowanie nowych ujęć wody; 13) lokalizowanie cmentarzy oraz grzebanie martwych zwierząt; 14) wydobywanie kopalin; 15) wykonywanie odwodnień budowlanych lub górniczych; 16) lokalizowanie budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; 17) używanie statków powietrznych do przeprowadzania zabiegów rolniczych; 18) urządzanie pryzm kiszonkowych; 19) chów lub hodowlę ryb, ich dokarmianie lub zanęcanie; 20) pojenie oraz wypasanie zwierząt; 21) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu; 22) uprawianie sportów wodnych; 23) użytkowanie statków o napędzie spalinowym; 24) lokalizowanie nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 25) składowanie opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin; 26) stosowanie i składowanie chemicznych środków zimowego utrzymania dróg. Przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana (art. 131 P.w.).
Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej zawiera: 1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej uwzględniające analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz propozycje granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym; 2) charakterystykę techniczną ujęcia wody; 3) propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, wraz z uzasadnieniem (art. 138 ust. 1). Do wniosku tego dołącza się analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz kopię decyzji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1, jeżeli została wydana (art. 138 ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dotyczącego ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 123 ust. 1 (art. 138 ust. 3).
Odnosząc przytoczone regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż strefa ochronna komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] ustanowiona została zaskarżonym rozporządzeniem na wniosek podmiotu uprawnionego tj. właściciela tego ujęcia wody znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], którym jest PWiK sp. z o.o. z siedziba w [...] (k.4 akt administracyjnych). Powyższe nie było kwestionowane w sprawie. Wielkość obszaru strefy ochronnej, która także nie była kwestionowana, jest spójna z obszarem określonym w dokumentacji hydrogeologicznej (k.6 akt administracyjnych).
Szczegółowa analiza akt sprawy, w tym obszernych akt administracyjnych zdaniem Sądu wykazała, iż zaskarżone rozporządzenie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa, w tym cytowanymi powyżej i brak jest istotnych istotnego naruszenia prawa. Przede wszystkim prawidłowo określona została w akcie prawa miejscowego podstawa prawna jego wydania, nie przekroczono też granic regulacji określonych przez przepisy stanowiące podstawę prawną wydania tego aktu, a jego treść jest zgodna z przepisami P.w. Ponadto przy podejmowaniu tego aktu zachowane zostały ustawowo określone wymogi proceduralne, a organ wydający rozporządzenie dochował przy jego podejmowaniu należytej staranności, podejmując wymagane czynności, co czyni zaskarżony akt zgodnym z prawem.
Zastrzeżeń nie budzi wniosek o ustanowienie strefy ochronnej zarówno w zakresie treści, jak i kompletności. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż postępowanie w sprawie ustanowienia przedmiotowej strefy ochronnej było długotrwałe (trwało od czerwca 2019 r. do grudnia 2021 r.) i zaowocowało na skutek podejmowanych przez skarżony organ szeregu działań, zgromadzeniem obszernych akt administracyjnych w sprawie. Pierwotnie wniosek złożony został dnia [...] r., potem był uzupełniany, w tym ostatecznie [...] r. Wniosek w oparciu, o który ustanowiona została strefa ochronna ujęcia wód podziemnych zawierał niezbędne elementy zgodnie z treścią cyt. art. 133 ust. 3 P.w. i art. 138 P.w. tj. uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej, propozycję granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym, charakterystykę techniczną ujęcia wody, propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej wraz z uzasadnieniem oraz analizę ryzyka, dokumentację hydrogeologicznej, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu i wyniki badania jakości ujmowanej wody. Ponadto zgodnie z wymogami art. 135 ust. 4 P.w. wydanie zaskarżonego rozporządzenia poprzedzone zostało wydanym przez Wody Polskie tj. Dyrektora RZGW, uzgodnieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. (choć jego wydanie poprzedzone było kilkukrotnym zgłaszaniem uwag, za każdym razem usuwanych przez wnioskodawcę na wezwanie organu).
Niewątpliwie, jak wskazują przepisy P.w., istotną rolę w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody odgrywa dokumentacja hydrogeologiczna, gdyż nie są to jakiekolwiek dokumenty dotyczące lokalnych warunków geologicznych i wodnych, chociażby zostały sporządzone przez kompetentne, posiadające odpowiednią wiedzę osoby. Dokumentacja hydrogeologiczna stanowi konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentacji, określony w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm., dalej jako P.g.g.). Zgodnie z art. 88 P.g.g. wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej (ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi m.in. dokumentacja hydrogeologiczna (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 90 w ust. 1 przewiduje, że dokumentację hydrogeologiczną sporządza się m.in. w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych (pkt 1); określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zakres dokumentacji hydrogeologicznej (w tym dotyczący ochrony ujęcia wód podziemnych) określa art. 90 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 tej ustawy dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 P.g.g. została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Wymagania takie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż załączona do akt sprawy dokumentacja hydrogeologiczna, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone rozporządzenie, nie budzi zastrzeżeń. Załączony do wniosku dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej z [...]r., spełnia wymogi formalne i został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. (odpis decyzji k. 118 akt administracyjnych).
Natomiast co do treści zaskarżonego aktu, oprócz ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] składającej się z terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej (§ 1 rozporządzenia), stanowiących załączniki od 1 do 4 do rozporządzenia, Wojewoda w § 2 wprowadził na terenie ochrony pośredniej określone w pkt 1-18 zakazy.
Mimo zaskarżenia rozporządzenia Wojewody z dnia [...]r. w całości w istocie zarzuty skargi koncentrują się na kwestii wprowadzonych zdaniem strony skarżącej w sposób niedostatecznie uzasadniony i nieadekwatny do potrzeb, zakazów i ograniczeń na terenie ochrony pośredniej. W szczególności skarżąca wymieniła tu zakazy: lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt; lokalizowania nowych ujęć wody (z wyjątkami), które jej zdaniem wprowadzone zostały bez dostatecznego rozważenia takiej zasadności przez Wojewodę.
W istocie, jak wynika z cyt. przepisów P.w. to wojewoda określa teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej i to on jako organ uprawniony może, jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej, wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 P.w. Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera w tym zakresie jedynie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń. Powyższe jednak nie oznacza dla wojewody dowolności i arbitralności w zakresie wprowadzanych zakazów, nakazów czy ograniczeń, gdyż po pierwsze muszą one odpowiadać tym określonym w katalogu z art. 130 ust. 1 P.w., a po drugie ich ewentualne ustanowienie musi znajdować odpowiednie uzasadnienie i potwierdzenie w załączonej do sprawy dokumentacji. Przy czym należy zauważyć, iż wprowadzane nakazy, zakazy i ograniczenia nie muszą być dosłownym powtórzeniem treści punktów 1 – 26 artykułu 130 ust. 1 P.w. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1011/19). Na powyższe wskazuje możliwość doboru formy: zakazu lub ograniczenia wykonywania określonych robót lub czynności. Wyliczenie z art. 130 ust. 1 P.w. ma charakter określenia granic, w jakich muszą mieścić się ograniczenia i zakazy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2017 r. sygn. II SA/Ol 692/17). Przy czym ustawodawca w art. 131 P.w. zastrzegł, iż przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodnonośnego, z którego woda jest ujmowana.
Zgodnie z art. 138 P.w. zakazy i ograniczenia, o których mowa są proponowane przez wnioskodawcę ustanowienia takiej strefy ochrony, który przy tym zobowiązany jest do uzasadnienia ich wprowadzenia. Ostatecznie jednak kształt i zakres zakazów i ograniczeń jest określany, w uzgodnieniu z Wodami Polskimi, przez Wojewodę w rozporządzeniu.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zwraca uwagę, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego rozporządzenia zostało przeprowadzone bardzo skrupulatnie i wnikliwie, Wojewoda wielokrotnie wzywał wnioskodawcę PWiK do uzupełniania wniosku zarówno co do dokumentacji, w tym analizy ryzyka, ale przede wszystkim co do uzasadnienia każdego z wnioskowanych zakazów (wezwania z lipca 2019 r., grudnia 2019 r., maja 2020 r., września 2020 r. i kwietnia 2021 r.). Podobnie Dyrektor RZGW, będący organem uzgadniającym, zobowiązywał wnioskodawcę do takiego szczegółowego uzasadnienia. Dlatego zdaniem Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaproponowane przez organ zakazy zostały bezrefleksyjnie, bez wymaganego rozważenia, zaakceptowane przez Wojewodę. To właśnie na skutek dogłębnej analizy wniosku PWiK wraz z załącznikami, Wojewoda wzywał wnioskodawcę do uzupełniania wniosku, który był na skutek tego modyfikowany, uszczegółowiany i uzasadniany.
Zwrócić należy uwagę, iż uzasadnienie poszczególnych zakazów ujętych w rozporządzeniu znajduje odzwierciedlenie w załączonych do akt dokumentach, przede wszystkim w dokumentacji hydrogeologicznej i sporządzanej na jej podstawie analizie ryzyka. Jak wynika z akt administracyjnych na wprowadzenie zakazów wpływ miały niewątpliwie ustalone w toku postępowania istniejące uwarunkowania przemawiające za takimi rozwiązaniami jak: a) brak izolacji warstwy wodonośnej od powierzchni terenu, swobodne zwierciadło wody położone na niewielkiej głębokości narażone jest bezpośrednio na wpływy zanieczyszczeń, b) na kierunku przepływu wody podziemnej znajdują się osiedla domów, drogi i miejsca parkingowe które mogą wpływać negatywnie na jakość wód podziemnych, c) w dużej części projektowaną strefę stanowią pola uprawne gdzie stosowne środki ochrony roślin oraz nawozy mogą wpływać negatywnie na jakość wody podziemnej, d) naturalna odporność na części obszaru zasilania ujęcia nie zabezpiecza w pełni wód przed potencjalnymi zanieczyszczeniami z powierzchni terenu, e) przyjęte założenia ochronne pozwolą zachować dobrą jakość wód w przyszłości (zob. analiza ryzyka k. 488 akt administracyjnych sprawy). Podobnie organ w odpowiedzi na skargę wskazał na wynikające z akt sprawy czynniki: a) płytkie umiejscowienie studni i samej warstwy wodonośnej (głębokość studni nr 1 - 17,7 m poniżej poziomu terenu, studni nr 2 - 18,5 m poniżej poziomu terenu, studni nr 3 - 20,3 m poniżej poziomu terenu); b) niekorzystną budowę geologiczna terenu; utwory czwartorzędowe reprezentowane przez pyły i powyżej leżące pospółki przechodzące w piaski drobno i średnioziarniste są wysokoprzepuszczalne. Oznacza to, iż zanieczyszczenie z powierzchni terenu w krótkim odcinku czasu przejdzie do warstwy wodonośnej ujęcia; c) brak izolacji poziomu wodonośnego od zanieczyszczeń przenikających z gruntu; d) czas migracji zanieczyszczeń z powierzchni wynosi pomiędzy 5-25 lat, w niektórych miejscach poniżej 5 lat, co oznacza dużą podatność na skażenie warstwy wodonośnej ujęcia; szybka wymiana wody wewnątrz warstwy wodonośnej - oznaczająca tym samym szybką migrację zanieczyszczeń; e) antropopresję - zagrożenia związane z działalnością człowieka (rolnictwo, zwiększenie zagęszczenia osiedli mieszkalnych); f) w analizie ryzyka wskazano, iż skład wody pitnej ze studni ujęcia wód podziemnych w [...] nie odpowiada warunkom obowiązującym dla wody pitnej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294), co wiąże się z koniecznością uzdatniania wody przed skierowaniem do sieci wodociągowej.
Z kolei odnośnie poszczególnych zakazów, w tym przywołanych w skardze, sporządzone zostało przez wnioskodawcę uzasadnienie zawarte w ostatecznej wersji wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody ([...] r.). Przy kwestionowanym szczególnie przez stronę skarżącą zakazie lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką podano, że powstawanie nowych obiektów mieszkalnych może stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia przecieków różnych substancji, które mogą zanieczyścić wody podziemne, podobnie jest podczas eksploatacji. Z uwagi na niedostateczną izolację głownie pierwszej warstwy wodonośnej zanieczyszczenia mogą szybko przenikać do wód podziemnych. To spowodować może pogorszenie jakości dostarczanej wody, czasowe ograniczenia w dostawie, a nawet długotrwałe zagrożenie zdrowotne dla konsumentów.
W zakresie zakazu wykonywania urządzeń melioracji oraz wykopów ziemnych podano, że prace związane z wykonaniem urządzeń melioracyjnych, jak również wykopy ziemne mogą stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia wprowadzenia np. substancji różnego pochodzenia jak również metali ciężkich. Substancje niebezpieczne mogą zanieczyścić wody podziemne wskutek wystąpienia np. awarii. W wyniku niedostatecznej izolacji, głównie pierwszej użytkowej warstwy wodonośnej, zanieczyszczenia te stosunkowo szybko przenikają do ujmowanych wód podziemnych. Skutkiem zanieczyszczenia wody może być ograniczenie możliwości dostarczania wymaganej ilości wody o akceptowalnej jakości. Zanieczyszczenie wód podziemnych może spowodować, że do licznej grupy konsumentów dostarczana będzie woda o pogorszonej jakości. Pojawienie się ww. zanieczyszczeń w wodach ujmowanych na ujęciu komunalnym skutkować może zmianą procesu uzdatniania wody, co wiąże się ze zwiększeniem kosztów uzdatniania wody, a w skrajnym przypadku z brakiem możliwości wykorzystania wody z ujęcia.
Odnośnie zakazu lokalizowania nowych ujęć wody z wyjątkiem: a) wykonywania studni służących rozbudowie i modernizacji na komunalnym ujęciu wód podziemnych, b) wykonywania studni awaryjnych i zastępczych, c) wykonywania ujęć, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, służącego zwykłemu korzystaniu z wód, wskazano, iż teren ochrony pośredniej ujęcia powinien zapewnić nie tylko ochronę jakościową ujmowanych wód, ale również ochronę ilościową zasobów wodnych w jednostce bilansowej, w której znajdują się przedmiotowe ujęcia. Lokalizacja nowych studni, czy dużego ujęcia innego użytkownika w zasięgu oddziaływania ujęcia komunalnego w [...] spowodowałaby wzajemne nakładanie się lejów depresyjnych, co mogłoby skutkować spadkiem wydajności w studniach ujęcia komunalnego. Spadek wydajności ujęcia wody spowodowałby brak możliwości dostarczania konsumentom wody w odpowiedniej ilości, wynikającej z zapotrzebowania lokalnej społeczności.
Co do zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu i hodowli zwierząt wskazano, że jest on konieczny z uwagi na generalnie niedostateczną izolację pierwszej użytkowej warstwy wodonośnej, a zakłady mogą stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia przecieków substancji szkodliwych , których usunięcie nie jest proste. Z kolei fermy są źródłem obornika i gnojowicy co może powodować zanieczyszczenie wód podziemnych.
Mając na uwadze opisane okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu organ nie dopuścił się naruszenia przepisów P.w. Określone w § 2 zaskarżonego rozporządzenia zakazy nie przekraczają tych objętych wnioskiem, jednocześnie każdy z zakazów mieści się w ustalonym w art. 130 ust. 1 P.w. katalogu dopuszczalnych zakazów. Do tego brzmienie tych zakazów stanowi efekt długotrwałego postępowania, w toku którego były one kształtowane m.in. właśnie z uwagi na dokonywaną przez Wojewodę wnikliwą weryfikację złożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Ostatecznie zakazy stanowią wynik współdziałania skarżonego organ, organu uzgadniającego i wnioskodawcy. Podkreślić także należy, iż mimo przysługującej Wojewodzie kompetencji na podstawie art. 135 P.w. to jednak granice dokonania przez Wojewodę samodzielnej weryfikacji i oceny złożonej dokumentacji są ograniczone, a mianowicie nie może dokonywać jej wbrew treści zgromadzonej dokumentacji i wbrew stanowisku organu profesjonalnego jakim jest organ uzgadniający, bez jednoznacznych ku temu przesłanek wynikających z akt sprawy.
Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż pierwotnie propozycje zakazów zostały określone w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej. Z tym, że wówczas zakazy te podzielone były w istocie na trzy grupy tj. odnośnie terenu ochrony bezpośredniej (gdzie zakazy i nakazy wynikają wprost z treści art. 127 i 128 P.w.) oraz dwóch terenów ochrony pośredniej (bliższej i dalszej), gdzie proponowane zakazy są nieco bardziej restrykcyjne w strefie bliższej i mniej restrykcyjne w strefie dalszej (k.13-15 akt administracyjnych). Jednak należy zauważyć, iż ustawa P.w. nie przewiduje wprowadzenia dwóch terenów ochrony pośredniej, stąd zdaniem Sądu propozycje tak określone nie mogły w tym zakresie całkowicie odpowiadać tym wskazanym w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej. Poza tym zakres tych zakazów kształtował się w toku postępowania w sprawie ustanowienia strefy ochronnej, w oparciu nie tylko o dokumentację hydrogeologiczną a także inne dokumenty, które powstały po niej jak np. analizę ryzyka.
Ostatecznie treść i charakter zakazów zostały określone w sposób, który nie tylko nie stanowi naruszenia katalogu ustalonego przez ustawodawcę w treści art. 130 P.w., ale został też zaakceptowany przez organ uzgadniający i to po kilkukrotnym uzupełnieniu przez wnioskodawcę na wezwanie organu, po dogłębnej analizie, na podstawie szczególnego uzasadnienia odnośnie każdego z poszczególnych zakazów, z odwołaniem się do treści dokumentacji w aktach.
Przy czym jak wynika z akt sprawy, niewątpliwie zasadniczy wpływ na określenie zakazów miały ogólnie ujmując czynniki związane z charakterem i właściwościami terenu wokół ujęcia wód podziemnych, warunkami infiltracji zanieczyszczeń, o której mowa w art. 131 P.w., przy jednoczesnym dążeniu do zapewnienia w tych warunkach odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną dla spożycia przez ludzi. Dodać jedynie należy, iż część mieszkańców skarżącej Gminy korzysta w zakresie dostawy wody właśnie z przedmiotowego ujęcia wód podziemnych: [...],[...], cześć [...],[...], [...],[...], [...], część [...],[...],[...], [...], [...] i cześć [...] (str. 4 dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej z [...] r.).
W tym zakresie, na tle opisanych okoliczności i treści akt administracyjnych, zdaniem Sądu nie można Wojewodzie zarzucić nie tylko naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale także dowolności czy braku staranności w działaniu.
Sąd podkreśla końcowo, iż uprawnienia kontrolne w jakie jest wyposażony sąd administracyjny ograniczają się do badania zgodności z prawem, nie mogą natomiast odnosić się do kwestii celowości czy słuszności wprowadzanych rozwiązań. Wprowadzenie określonych zakazów i ograniczeń z uwagi na czynniki wskazane w oparciu o wiedzę specjalistyczną, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentach: dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej i analizie ryzyka, której to wiedzy Sąd nie posiada i nie może się nią posługiwać. Z uwagi na niezbędność zaangażowania wiedzy specjalistycznej przy określaniu stref ochronnych ujęć wody i przewidywanych zakazów, tryb przewidziany przepisem art. 135 ust. 4 P.w. przewiduje udział wyspecjalizowanych organów w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego zawierającego zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 130 P.w. jakim są Wody Polskie jako organ uzgadniający. Na gruncie zaś rozpoznawanej sprawy organ uzgadniający dokonał w sprawie pozytywnego uzgodnienia.
W ocenie Sądu bez wpływu natomiast na opisaną powyżej ocenę co do zgodności zaskarżonego aktu z prawem pozostaje fakt wprowadzonej rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] r. (wejście w życie po wniesieniu skargi – 17 stycznia 2024 r.) zmiany zaskarżonego rozporządzenia.
Na powyższe nie wskazuje bowiem analiza akt administracyjnych sprawy dotyczącej zmiany rozporządzenia. Zmiana ta wprowadzona została po ponad dwóch latach od wejścia w życie zaskarżonego aktu, a jej wprowadzenie było obłożone istotnymi wątpliwościami organów z powodu, których za niezbędne uznano przedstawienie opinii specjalisty z dziedziny hydrogeologii. Oznacza to, że zmiana nie była oczywista, a wcześniejsze rozwiązanie nie było nieuzasadnione. Sąd zwraca uwagę, iż pozytywne uzgodnienie przez Dyrektora RZGW co do zmiany brzmienia zakazu odnoszącego się do lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów związanych z turystyką, na zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych, nastąpiło dopiero po przedstawieniu opinii specjalisty geologa, w której na podstawie przeprowadzonej przez specjalistę analizy potwierdzono taką możliwość. W tym zakresie należy mieć przy tym niewątpliwie na względzie i co przyświecało skarżonemu organowi, bardzo istotne dobro z jakim mamy do czynienia, którym jest dostęp do odpowiedniej jakości wody przeznaczonej m.in. do spożycia przez ludzi (art. 120 ust. 1 P.w.) i zagrożenie jakie wiązać może się z niekorzystnymi zmianami w jakości lub dostępności tej wody.
Analiza akt sprawy i treści zaskarżonego aktu na tle przepisów P.w. stanowiących podstawę do wydanie zaskarżonego aktu, nie potwierdza - wbrew zarzutom skargi - aby doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, zarówno tych dotyczących ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 21), które to prawo, jak stanowi sama Konstytucja nie jest nieograniczone, w szczególności zaś gdy prawo do wprowadzenia ograniczenia wynika z przepisów ustawy, w tym przypadku przewiduje je P.w. Nie sposób także uznać, aby na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia konstytucyjnie określonej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3), gdyż brak przesłanek wskazujących na niewyważenie przez Wojewodę interesu publicznego i prywatnego (w tym przypadku dotyczy to interesu Gminy, która wskazała w treści skargi przede wszystkim na wprowadzone przez skarżony zakaz ograniczenie w postaci rozwoju budownictwa mieszkalnego). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy do ograniczenia prawa własności doszło na podstawie przepisów ustawy, przy czym dotyczą nie tylko skarżącej, ale też innych podmiotów i były to uzasadnione koniecznością ochrony przede wszystkim zdrowia publicznego mające na celu zapewnienie dostępu ludziom do odpowiedniej jakości wody do spożycia, a ich wprowadzenie poprzedzone zostało szczegółową analizą znajdującą oparcie w załączonej do akt sprawy obszernej dokumentacji.
Dodać należy także, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, iż Gmina [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem, gdyż udziału takiego nie przewiduje P.w. nie tylko jako właściciela nieruchomości objętych zaskarżonym aktem, ale też jako jednostki samorządu terytorialnego.
Dodać należy, że za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozporządzenia nie mogą przemawiać wątpliwości interpretacyjne jakie posiadać może skarżąca co do poszczególnych zakazów, tym bardziej gdy treść zakazów stanowi odzwierciedlenie treści określonej przez ustawodawcę w art. 130 ust. 1 P.w. i opierają się one na terminologii stosowanej przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu nie można uznać ich za nieprecyzyjne. Według Sądu wprowadzone w § 2 skarżonego rozporządzenia zakazy spełniają też wynikający z art. 2 Konstytucji RP wymóg przyzwoitej legislacji nie tylko odpowiadający zapisom z art. 130 P.w., ale też pozwalający na ich prawidłowe odczytanie i skuteczne egzekwowanie (por. pkt 6.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2015 r., sygn. K 25/12, publ. OTK-A 2015, nr 6, poz. 82).
Na marginesie wskazać należy, iż w art. 471 P.w. ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia odszkodowania przez właściciela nieruchomości w sytuacji wystąpienia szkody na skutek wejścia w życia aktu prawa miejscowego.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.