II SA/Go 448/11

II SA/Go 448/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Marek Szumilas /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 17 pkt 6 ppkt b tiret 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art. 30 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XLVIII/335/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwale nr XLVIII/335/2010 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...].
Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisu art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 ze zm.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo braku uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgodnienia projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia
z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
Część obszaru mieszczącego się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...] uchwalonego uchwałą nr XLVIII/335/2010 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 r. znajduje się w części Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Puszczy [...]. Tym samym organ RDOŚ był organem odpowiedzialnym za uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. Skarżący wskazał, iż podstawą odmowy uzgodnienia, były zbyt ogólnikowe zapisy dotyczące ochrony gatunków ptaków będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000, jak również zwierząt podlegających ochronie gatunkowej: ptaków, gadów, płazów i zwierząt wodnych i ich siedlisk na całym obszarze planu. Organ uzgadniający wskazał, iż zapisy planu mogą być przyczyną nieprawidłowej interpretacji i tym samym przyczynić się do dezorganizacji struktury funkcjonowania nowopowstałej przestrzeni, jak również stworzenia zagrożenia dla środowiska przyrodniczego, w tym dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków i siedlisk. Zarzucił, że w przedłożonej prognozie oddziaływania na środowisko znalazły sie jedynie stwierdzenia ogólne. Nie oceniono stopnia potencjalnych negatywnych wpływów, jak również oddziaływań bezpośrednich, jak
i pośrednich, planowanego zagospodarowania terenów dotychczas użytkowanych rolniczo, na cele ochrony Natura 2000. ponadto RDOŚ wskazał, iż planowane zagospodarowanie może naruszyć łączność z innymi obszarami, tzw. Spójność sieci, jak również osłabić lub zaburzyć ekologiczne funkcje obszaru Natura 2000 poprzez utratę jego integralności. Organ ten stwierdził nadto, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia znaczących oddziaływań na sieć Natura 2000, a ponadto nie wykluczono jednoznacznie znaczącego negatywnego wpływu na przedmiot ochrony tego obszaru. Podkreślił, iż w tym przypadku nie znajdzie zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody z dnia 26 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. nr 151 poz. 1220 ze zm.).
Wojewoda wskazał, iż Burmistrz będący organem właściwym do sporządzenia planu miejscowego powinien zastosować się do wytycznych RDOŚ oraz ponownie wystąpić z wnioskiem o uzgodnienie projektu, bowiem jedynie pozytywne uzgodnienie projektu planu oznacza umożliwia uchwalenie aktu planistycznego. Odmowa uzgodnienia projektu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w projektowanym kształcie. Uchwalenie planu, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, uchwała taka staje się nieważna.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu – rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Pełnomocnik Rady uznał, iż stanowisko strony skarżącej jest nieprawidłowe.
W pierwszej kolejności podkreślił, iż chybiony jest zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten obowiązywał dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. nr 130 poz. 871), tj. dnia 21 października 2010 r. Organ wystąpił o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] marca 2010 r. , doręczonym organowi dnia 24 marca 2010 r. Organ wyznaczył termin 30 dni od otrzymania projektu do zajęcia stanowiska. Termin ten upłynął z dniem 23 kwietnia 2011 r. Tymczasem postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. RDOŚ wpłynęło do Urzędu Miejskiego dopiero 26 kwietnia 2010 r. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 upzp nieprzedstawienie stanowiska lub warunków w wyznaczonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż uwzględnił uwagi dotyczące niespójności
w oznaczeniach terenów. Uwagi do prognozy dotyczące jej zbyt małej szczegółowości
w stosunku do ustaleń planu stanowiły subiektywne poględy nie mające podstaw prawnych. Do zgłoszonych uwag RDOŚ odniesiono sie w dokumencie końcowym (podumowanie – załączone do dokumentacji planu). Poprawiono również prognozę oddziaływania na środowisko. . Natomiast nie wystąpiono o uzgodnienie ponieważ RDOŚ nie dotrzymał terminu, ze skutkami o których mowa w art. 25 ust. 2 upzp.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano, że dokonano poprawy prognozy oddziaływania na środowisko, a intencją organu było wskazanie, iż ustalenia zawarte w prognozie, zostały uwzględnione w projekcie planu (pismo z dnia 26 sierpnia 2011 r. ).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przywoływaną dalej jako ppsa - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia temu organowi. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do regulacji art. 93 ust. 1 tej ustawy niedopuszczalne. Zgodnie jednak ze zdaniem drugim przytoczonego powyżej przepisu organ nadzoru może, odstępując od powyższej procedury, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego to nie będąc związany jakimkolwiek terminem.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. będącą aktem prawa miejscowego uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 roku nr XLVIII/335/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. Wojewoda, nie skorzystał ze sposobu rozstrzygnięcia nadzorczego przewidzianej art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie Sądu skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi bowiem do wniosku, iż podjęta ona została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nazywana dalej jako – pzp, poprzez obrazę przepisu art. 17 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy
w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów
w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumie się jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (określa je np. art. 15 i art. 16 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast tryb sporządzania planu dotyczy szczegółowej procedury jego sporządzania, a podstawowym przepisem określającym tryb postępowania organów w zakresie jego sporządzenia jest art. 17 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym miejscu powtórzyć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy zatem radę gminy. Oznacza to, że postanowieniom planu przyznano moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na każdym spoczywa zatem obowiązek stosowania się do jego postanowień. Konsekwencją przyjęcia takiego modelu planów miejscowych przez ustawodawcę jest ograniczenie różnych uprawnień podmiotów pozostających na terenie jego obowiązywania.
Takiemu celowi służy żmudna procedura sporządzania takich planów, przewidziana w art. 17 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie kształtowanie postanowień planów miejscowych należy do organów gmin, jednak nie odbywa się to samodzielnie, z pominięciem innych podmiotów.
Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno dokonuje określonych czynności. Wyrażenie "kolejno" oznacza, iż organ nie może podejmować tych czynności w dowolnej kolejności, lecz obowiązany jest przestrzegać ustalonego przepisem porządku. Czynności te, poprzez ich szczegółową systematykę, mają bowiem zapewnić uczestnictwo w procedurze sporządzania planu miejscowego zarówno organom administracji publicznej zainteresowanym ze względu na zakres spoczywających na nich obowiązków, jak i osobom, których interes prawny lub faktyczny mógłby być naruszony nowymi ustaleniami tego planu.
W tym miejscu należy odnieść się do zaistniałej w czasie procedury planistycznej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W szczególności stwierdzić należy, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130 poz. 871), gdyż zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 tej ustawy : do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W odniesieniu do sprawy, z uwagi na brak regulacji intertemporalnej, zastosowanie znalazły przepisy ustawy zmieniającej - z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ) wprowadzające w jej przepisie art. 147 ust. 2 obok obowiązku uzgodnienia projektu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, także konieczność jego zaopiniowania. Zgodnie
z postanowieniem art. 174 tej noweli rzeczona ustawa weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 roku. Tak zatem przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Powyższe prowadzi do wniosku, iż istotnie, tak jak wskazał trafnie organ ( choć z innych przyczyn niż to wynika z jego wyjaśnień), podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugie pzp nie miał zastosowania
w niniejszej sprawie.
Jak powiedziano procedura dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w powołanej już ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym kolejność czynności wykonywanych przez wójta gminy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, zawarta została w przepisie art. 17. Jedną z takich czynności jest obowiązek uzyskania opinii o projektu planu ze szczegółowo wskazanymi organami (art. 17 ust.6 pzp ), przy jednoczesnym upoważnieniu burmistrza do zakreślenia terminu, nie krótszego niż 21 dni, do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez te organy (art. 25 ust 1 pzp ). W rozpoznawanej przez Sad sprawie, znaczenie ma również przepis art. 24 pzp. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 tegoż artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.
Ustawodawca uregulował tryb wydawania opinii oraz dokonywania uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ) nazywanym dalej – kpa - dlatego, że postępowanie planistyczne mające na celu sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym występują strony postępowania w rozumieniu przepisów kpa. Ze względu na brak podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu związanym ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także regulacje zawarte w pzp, które modyfikują rozwiązania kodeksowe, uzgodnienie projektu planu miejscowego w trybie art. 106 kpa ogranicza się do formy uzgodnienia oraz możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu uzgadniającego. Tak więc organ uzgadniający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraża swe stanowisko w formie postanowienia, które powinno zawierać: oznaczenie organu uzgadniającego projekt planu miejscowego, datę wydania, oznaczenie organu sporządzającego projekt planu miejscowego, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia.
Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać doręczone wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) na piśmie. Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może bowiem złożyć zażalenie na wskazane powyżej postanowienie, przy czym uprawnienie to nie przysługuje mu, jeżeli postanowienie zostało wydane przez ministra. Prawa do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie posiadają natomiast inne podmioty, w tym również właściciele nieruchomości objętych projektem planu miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy złożenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia zawierającego negatywną opinię projektu planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w terminie czy po jego upływie. Wynik tego sporu sprowadza ustawą przewidziane skutki w następstwie tego wskazuje na zasadność skargi albo jej bezpodstawność.
Zgodnie z nakazem zawartym w przepisie art. 17 ust 6 pkt c ( w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ), burmistrz miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
W rozpatrywanej sprawie Burmistrz uczynił zadość takiemu obowiązkowi i pismem z dnia [...] marca 2010 roku zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. Działając w granicach upoważnienia ustawowego, na zajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska, Burmistrz wyznaczył termin 30 dni. Pomiędzy stronami niesporne jest, że pismo Burmistrza wpłynęło do siedziby adresata w dniu 24 marca 2010 roku, który to fakt wynika z potwierdzenia odbioru załączonego do akt administracyjnych (str. 52 ).
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 roku, powiadomił Burmistrza iż, opiniuje negatywnie przedstawiony projekt zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. Dokument ten wpłynął do Urzędu Miejskiego w dniu 26 kwietnia 2010 roku, który to fakt jest także pomiędzy stronami niesporny.
Rady Miejskiej w dniu [...] października 2010 roku podjęła uchwałę nr XLVIII/335/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że opinia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wpłynęła po upływie zakreślonego terminu, który upłynął w dniu 23 kwietnia 2010 roku. Zgodnie z zatem z art. 25 ust. 2 pzp nieprzedstawienie stanowiska lub warunków w wyznaczonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.
Przepis art. 25 ust 1 pzp upoważnia burmistrza do zakreślenia terminu organowi na wyrażenie opinii odnośnie projektu uchwały o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś art. 24 że do postępowania takiego stosuje się przepis art. 106 kpa. W ocenie Sadu, skoro przepisy ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają sposobu doręczeń jak również sposobu obliczania biegu terminów, zatem w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Sposób doręczania pism przez organ administracji publicznej został określony
w art. 39 kpa. Zgodnie z jego treścią organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dokonał wyboru sposobu doręczenia przekazując opinię, o jaką zwrócił sę do niego Burmistrz w trybie art. 106 kpa, przez pocztę. Zasady obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym zostały zawarte w art. 57 kpa. Stosownie do art. 57 § 5 termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej.
Jak wyżej powiedziano Burmistrz pismem z dnia [...] marca 2010 roku zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...], wyznaczając termin 30 dni na zajęcie stanowiska. Pismo Burmistrza wpłynęło do siedziby adresata w dniu 24 marca 2010 roku, zatem zakreślony termin upływał z dniem 23 kwietnia 2010 roku. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska swoją opinię zawarł
w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 roku.
Stosując powyższe dotyczące doręczeń i obliczania terminów stwierdzić należy dochowanie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska 30 dniowego terminu zakreślonego Przez Burmistrza. Pomimo wyrażenia negatywnej opinii przez tamten organ Rady Miejskiej w dniu [...] października 2010 roku podjęła uchwałę nr XLVIII/335/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...].
Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pzp naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 roku w spr II OSK 1778/08, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 roku w spr. 375/08).
Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Zdaniem Sądu ponowienie uzgodnień projektu planu z właściwymi organami ma na celu zagwarantowanie ochrony interesu publicznego (posobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2010 roku w spr. II SA/Lu 223/10).
Przede wszystkim stwierdzić należy, że z istoty obowiązku uzyskania opinii
o projekcie planu miejscowego wynika, iż organ występujący o opinię jest związany jej treścią. Zatem tylko pozytywna opinia, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 pzp nałożył na burmistrza obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych opinii. W przestawionym stanie faktycznym organ uzgadniający stanowczo
i jednoznacznie wyraził negatywną opinię przedstawionego projektu planu, uniemożliwiając tym samym kontynuowanie prac planistycznych w szczególności podjęcie uchwały o uchwaleniu plany miejscowego W rozpatrywanej sprawie zwraca uwagę fakt wpłynięcia do Urzędu Miejskiego negatywnej opinii ([...] kwietnia 2010 roku) przed podjęciem zaskarżonej uchwały ([...] października 2010 roku). W ocenie Sądu, negatywna opinia doręczona organowi po upływie zakreślonego terminu lecz przed datą uchwalenia planu miejscowego nie stwarza podstaw do przyjęcia fikcji prawnej wynikającej z art. 25ust 2 pzp ( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 roku w spr. II SA/Gd 788/09).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 roku nr XLVIII/335/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojezierza [...]. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wyraził negatywną opinię wobec całego planu, który następnie stał się przedmiotem zaskarżonej uchwały.
Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, zatem okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej w postaci pominięcia uzyskania obligatoryjnej pozytywnej opinii dyrekcji ochrony środowiska ( art. 17 ust 6 pkt c pzp ) , należało - na podstawie art. 28 ust. 1 pzp w związku z art. 147 § 1 ppsa stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały. W przedmiocie wstrzymania wykonalności uchwały Sąd orzekł
z powołaniem się na przepis art. 152 ppsa.