II SA/Go 440/23

II SA/Go 440/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 13 b ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach gminnych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz w soboty od 900 do 1400", II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w dniu 26 października 2022 r. podjęła uchwałę nr XLV/67/22 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach gminnych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 dalej jako: u.s.g.) oraz art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej jako: u.d.p.).
W § 1 ust. 4 Rada uchwaliła, że wnoszenie opłat za parkowanie obowiązuje w pl. [...] – w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 800 do 900 i od 1000 do 1700 oraz w soboty od 900 do 1400, w ul. [...] – w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 800 do 1700 oraz w soboty od 900 do 1400.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 ust. 4 w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie w soboty od godziny 900 do godziny 1400. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.p., poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania na drogach gminnych na terenie miasta w soboty, od godziny 900 do godziny 1400, w sytuacji gdy art. 13b ust. 1a ww. ustawy uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustanowienia poboru opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania tylko w dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, a na obszarze Gminy Miejskiej nie utworzono śródmiejskiej strefy parkowania, co dawałoby możliwość pobierania opłaty za postój pojazdów również w dni wolne od pracy.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na treść art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. podał, iż na każdego kierującego (właściciela pojazdu) nałożono obowiązek wniesienia stosownej opłaty za pozostawienie swego samochodu w jednej ze stref płatnego parkowania. Strefa płatnego parkowania lub śródmiejska strefa płatnego parkowania jest ustalana przez radę gminy w drodze uchwały, co wynika z art. 13b ust. 3 u.d.p. Skarżący zwrócił uwagę, że ww. przepis określa również sposób ustalenia wysokości opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Prokurator wyjaśnił, że uwzględniając treść art. 13 ust. 2 i ust. 2b u.d.p. sposób ustalenia strefy płatnego parkowania różni się od ustalenia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Śródmiejska strefa płatnego parkowania wymaga bowiem ustalenia intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, a przede wszystkim ustalenia, że miasto na obszarze którym jest tworzona liczy powyżej 100 000 mieszkańców. Tych przesłanek nie spełnia miasto. Tym samym na jego obszarze może zostać jedynie ustalona strefa płatnego parkowania. Skarżący zauważył, że taka strefa też została ustalona, co wprost wynika z §1 ust. 1 zaskarżonego uchwały. Strefa ta obejmuje swoim zasięgiem: plac [...] (obręb 2, dz. nr [...]), ul. [...] (obręb 2, dz. nr [...]) oraz pl. [...] (obręb 2, dz. nr [...]). Rada Miejska ustaliła, że na powyższym obszarze, stanowiącym strefę płatnego parkowania będzie pobierana opłata za parkowanie pojazdów samochodowych (§2 zaskarżonej uchwały). Wskazała też dni i godziny w jakich ta opłata będzie pobierana (§ 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały). Jednocześnie skarżący wskazał, że ustalenie, że opłata będzie wnoszona w soboty w godzinach od 9 do 14 w istotny sposób narusza art. 13b ust. 1 u.d.p. W myśl bowiem powołanego przepisu opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Powyższy przepis zabrania zatem pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w soboty, która nie jest dniem roboczym, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych i wyjaśnił, że strefa płatnego parkowania na terenie miasta powstała w oparciu o konieczność zwiększenia rotacji pojazdów w miejscach ich postoju, w tych obszarach miasta, w których liczba dostępnych miejsc parkingowych jest znacznie mniejsza od zapotrzebowania, a w szczególności w godzinach pracy placówek usługowych, czy handlowych. Organ zaznaczył, że ustawodawca od czasu wprowadzenia ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1920 ze zm.) nie wprowadził legalnej definicji dnia roboczego. Brak jest zatem jednoznacznego określenia, czy dany dzień tygodnia należy, bądź nie należy traktować jako dzień roboczy. Zauważył przy tym, że inne podejście do powyższej kwestii znajduje się w art. 128 i 129 Kodeksu pracy, które określają pojęcie czasu pracy i wymiaru czasu pracy. W przepisach tych wyraźnie wskazano, że czasem pracy jest czas, w którym pracownik pozostaje w dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub w innym miejscu wyznaczonym do wykonywania pracy, a czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. Dodatkowo, ustawodawca określił, że pracownikowi przysługuje w każdej dobie prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku (art. 132 kp). Organ uznał, iż w świetle powyższego oba akty normatywne nie wskazują na ścisłą korelację pomiędzy czasem i wymiarem czasu pracy z dniami tygodnia, powszechnie liczonymi od poniedziałku do niedzieli. Dlatego inaczej będzie traktowany przeciętny pięciodniowy tydzień pracy w placówkach usługowych czy handlowych, inaczej w urzędach i instytucjach administracji państwowej czy samorządowej, a jeszcze inaczej w zakładach pracy ciągłej.
Organ podniósł, iż podejmując zaskarżoną uchwałę i określając dni robocze, w których opłata będzie wnoszona, uwzględniono zarówno czas funkcjonowania placów administracyjnych, jak i czas pracy punktów usługowo-handlowych zlokalizowanych w bliskim otoczeniu ustalonych Stref Płatnego Parkowania, dla których wszystkie soboty (z wyjątkiem sytuacji, gdy sobota wypada jako dzień ustawowo wolny od pracy) są dniami roboczymi. Określone przez Radę Miejską w § 1 ust. 4 zaskarżanej uchwały miejsca i czasy obowiązywania wnoszenia opłat za parkowanie w Strefach Płatnego Parkowania, mają na celu uszczegółowienie zarówno dni, jak i czasu wnoszenia opłat. Wynika to zarówno z odmiennego czasu postoju w obrębie pl. [...] oraz w pozostałych miejscach (pl. [...] i pl. [...]), jak również z odmiennego czasu pracy punktów usługowo-handlowych. Na pl. [...] w godzinach 9-10 nie ma obowiązku wnoszenia opłat za postój samochodu w strefie, natomiast na pl. [...] i pl. [...] nie ma takiego zwolnienia. Organ podał, że wymienione w uchwale dni tygodnia z obowiązkiem wniesienia opłaty, zostały przez uchwałodawcę rozdzielone na dni, w których placówki usługowo - handlowe pracują pomiędzy 9 a 18 (czyli dni od poniedziałku do piątku) oraz na sobotę, kiedy czas pracy ograniczony jest do godzin 9—14. Zdaniem organu taki podział czasów obowiązywania wnoszenia opłat w uchwale ma wzbudzić rotację pojazdów w okresie otwarcie sklepów, a tym samym ustrzec przez zarzutem względem gminy o nadmierne wykorzystanie prawa poboru opłat od kierujących pojazdami w Strefach Płatnego Parkowania w okresie zdecydowanego wyciszenia natężenia ruchu samochodowego, po zamknięciu placówek usługowo-handlowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zasadą jest, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarga na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 października 2022 r., nr XLV/67/22 została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sprawa na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego są istotne wady prawne. Zalicza się do nich w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej jako: u.d.p.), zgodnie z którymi rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalenia wysokości opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 1 u.o.d.p. powyższą opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.
W §1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła Strefę Płatnego Parkowania na drogach gminnych na terenie miasta obejmującą swym zasięgiem: pl. [...] (obręb 2, dz. nr [...]), ul. [...] (obręb 2, dz. Nr [...]), pl. [...] (obręb 2, dz. nr [...]). W § 1 ust. 4 wskazano natomiast, że wnoszenie opłat za parkowanie obowiązuje w pl. [...] – w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 9.00 i od 10.00 do 17.00 oraz w soboty od 9.00 do 14.00, w ul. [...] i pl. [...] – w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 17.00 oraz w soboty od 9.00 do 14.00. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem w ramach zakreślonych cytowanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dostrzegł uchybienie zawarte w § 1 ust. 4 zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie słów "oraz w soboty od 9.00 do 14.00".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono bowiem, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17, CBOSA). Przy czym kwestia ta nie jest wprost uregulowana w powołanej ustawie. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że w systemie prawa polskiego funkcjonuje pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy. Są one wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1920, ze zm.). Przepis ten nie wymienia sobót jako dni wolnych od pracy. Od razu trzeba podkreślić, że definiowanie dni wolnych od pracy jest unormowaniem dopełniającym przepisy prawa pracy w zakresie czasu pracy. Jak stanowi art. 1519 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1465 ze zm., dalej jako: k.p.), dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Nie jest kwestionowane stanowisko, że przepisami tymi są przepisy powołanej wyżej ustawy o dniach wolnych od pracy. Jednak nawet na tle unormowań z zakresu prawa pracy sytuacja nie jest oczywista. Niezależnie bowiem od przepisu art. 1519 § 1 k.p., w tym samym "Dziale VI. Czas pracy", zawarty jest przepis art. 129 § 1 k.p. W przepisie tym, określającym podstawowy czas pracy, jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Z unormowań Działu VI Kodeksu pracy, w tym także z przepisu art. 129 § 1 wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (zob. K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy, LEX/el 2017). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, ustalanym zgodnie z art. 129 § 1 k.p., uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku (art. 130 § 1 pkt 2 k.p.). Ponadto, w praktyce najczęściej wolnym dniem od pracy, wynikającym z zasady pięciodniowego tygodnia pracy, jest sobota, chociaż nie wynika to z przepisów ustawowych (zob. K. Stefański [w:] "Kodeks pracy. Komentarz, red. K.W. Baran, WK 2016, pkt 3). .
Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09, www.sn.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, CBOSA). W uchwale tej NSA stwierdził, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a.".
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższej uchwale. Skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna bowiem uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, oraz w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15). Taka wykładnia prezentowana jest też konsekwentnie w orzecznictwie Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyrokach z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16, z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 745/16, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 778/16, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 774/16, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 653/16, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 712/16, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 755/16, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 608/16, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 767/16, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 780/16, IV SA/Po 63/20, CBOSA).
Podkreślić przy tym należy, że uznanie soboty za dzień inny niż dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. nie narusza konstytucyjnej zasady podziału władzy. Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 1/11, wskazując, że traktowanie soboty na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy nie oznacza wprowadzenia do ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy nowej kategorii takich dni.
Mając powyższe na uwadze Sąd jako zasadny uznał zarzut dotyczący określenia, że opłaty pobierane są za parkowanie w soboty w godzinach od 900 do 1400. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę. Rada nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w sobotę, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" zawarta w odpowiedzi na skargę była nieprawidłowa.
Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie prawa należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz w soboty od 900 do 1400", o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.
W pozostałej części skarga okazała się niezasadna.
Nieuzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia prawa w § 1 ust. 4 uchwały w pozostałym zakresie. Delegacja ustawowa z art. 13b ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 u.d.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia opłaty za postój pojazdów samochodowych w określonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalenie zatem przez Radę Miejską obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie w ustalonej w § 1 ust. 1 Strefie Płatnego Parkowania, w dni robocze od poniedziałku do piątku wynika z powyższych przepisów i nie narusza prawa. W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.