II SA/Go 437/21

II SA/Go 437/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 275/22 - Wyrok NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, 145, 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 63 § 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 § 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Wójt Gminy działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, na działce o numerze ewid. [...], województwo [...], odmówił uchylenia w/w decyzji.
W powyższym rozstrzygnięciu organ I instancji podał, że po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2014 r. P.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. (dalej jako: inwestor) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego, Wójt Gminy decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastruktura techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji na działce o numerze ewid. [...].
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. inwestor wniósł o zmianę powyższej decyzji, w części dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Do przedmiotowego wniosku dołączono oświadczenia pozostałych stron o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Wójt Gminy zmienił swoją decyzję z [...] lipca 2014 r., nr [...] w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z 5,5 m na 7,0 m. Nadto decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], organ przeniósł na rzecz C. Sp. z o.o. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycję oraz decyzję o zmianie warunków zabudowy.
A.W. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Urzędu Gminy o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kserokopii decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla obiektu handlowo-usługowego "D.", którą to kserokopię doręczono wnioskodawcy. Następnie A.W. pismem z dnia [...] marca 2016 r. zwrócił się do organu o sprawdzenie zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności z zapisami ustawy Prawo budowlane jak i innymi aktami prawa miejscowego. Wójt Gminy w odpowiedzi z [...] marca 2016 r. wskazał, że dla działki o nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wyjaśnił, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczania do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, brak było zatem podstaw do żądania uzyskania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. A.W. zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy w sprawie wybudowania marketu "D." w sprzeczności z przepisami prawa w tym zakresie oraz poinformowania o podjętych działaniach w sprawie, w terminie zapisanym w kodeksie postępowania administracyjnego które po doprecyzowaniu i przekazaniu sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], zostało rozpoznane jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazane Wójtowi Gminy zgodnie z właściwością. Wójt Gminy decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] lipca 2014 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji.
Dalej organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], wznowił na żądanie strony – A.W. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji na działce o nr ewid. [...]. W przedmiotowym rozstrzygnięciu organ podał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wójt Gminy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy nieruchomość A.W. (działka nr ewid. [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz związane z tym ustalenie, czy wnioskodawca posiadał status strony postępowania.
Następnie Wójt Gminy w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. podał, że podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. prawidłowego ustalenia stron postępowania. W wyniku przeprowadzonych działań wyjaśniających organ I instancji sporządził skrócone wypisy ze skorowidza działek oraz poglądowe wydruki map obrazujących poszczególne nieruchomości sąsiednie. W oparciu o materiały pozostające w dyspozycji organu wyznaczone zostały właściwe strony przedmiotowego postępowania, w szczególności w aspekcie przewidywanego oddziaływania inwestycji, bowiem zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na środowisko, przez co uznać należy, iż nie będzie oddziaływała na tereny sąsiednie. Zdaniem organu powyższe wraz z charakterem inwestycji pozwala stwierdzić, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania, a przez to określenie stron postępowania w postaci właścicieli działek objętych wnioskiem i działek bezpośrednio graniczących z terem inwestycji, było wystarczające dla przedmiotowego postępowania. Wójt Gminy w zaskarżonej decyzji wskazał, że stronami postępowania są więc co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości przyległej do nieruchomości, której postępowania dotyczy i jednocześnie wyjaśnił, że o przymiocie strony decyduje nie tylko położenie działek poszczególnych właścicieli wobec działek objętych wnioskiem, ale także okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie szczegółowe wykazanie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości planowanej inwestycji jest na etapie ustalania warunków zabudowy praktycznie niemożliwe, jednakże na uwadze można mieć ewentualne oddziaływanie domniemane bądź potencjalne, które dotyczyć będzie wyłącznie działek objętych wnioskiem i działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.
Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że działkami bezpośrednio graniczącymi z działką o nr ewid. [...] jest działka [...] (własność osoby prywatnej), [...] (działka drogowa), [...] (działka drogowa), obręb [...], natomiast działka skarżącego [...] nie leży w bezpośrednim jej sąsiedztwie, a pozostałe działki będące we współwłasności skarżącego stanowią: nr ewid. [...], zgodnie z aktualny wpisem w aktach sprawy.
Wójt Gminy odniósł się także do powołanej we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż przedmiotowa inwestycja nie wpłynie znacząco na środowisko. Stwierdzono również brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), bowiem inwestycja (obiekt handlowo-usługowy) o zaproponowanych we wniosku parametrach nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Tym samym nie znaleziono przesłanki do przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Organ I instancji po ponownej analizie sprawy podał, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 55 w/w rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazana była zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 54 (tj. centra handlowe), w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: b)nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
-2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.
Organ wskazał, że w omawianym przypadku działka nie jest położona na jakimkolwiek obszarze objętym ochroną przyrody. Powierzchnia terenu wynosi 0,3037 ha natomiast wniosek obejmował budowę obiektu do 484 m2. W ocenie organu I instancji badanie emisji hałasu, czy szkodliwych związków lotnych nie dotyczy etapu ustalenia warunków zabudowy. Wójt Gminy wskazał także, że granice obszaru oddziaływania przyszłej inwestycji na tereny sąsiednie nie są na etapie decyzji o ustalenie warunków zabudowy w ogóle analizowane. To na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę organ kwestie te bada, ustalając krąg stron tego postępowania. Na tym też etapie organ bada, czy zamierzenie inwestycyjne respektuje poszanowanie słusznych interesów osób trzecich. Zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wójt Gminy podał, że wniosek inwestora z [...] maja 2020 r. zawiera stosowną informację o braku negatywnego wpływu na środowisko i przedstawił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 15 stycznia 2020 r. w sprawie II OSK 2356/17, że organ jest związany zakresem wniosku i nie jest uprawniony do jego modyfikacji.
Organ I instancji następnie odniósł się do powołanego przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z [...] kwietnia 2016 r. art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), obejmującego zadania własne gminy. Organ wyjaśnił, że m.in. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, wobec czego nie jest to przesłanka kształtująca interes prawny wnioskodawcy. Wójt Gminy podkreślił, że w/w ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując również wspomniany w piśmie skarżącego ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Jednocześnie Wójt Gminy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie znalazł konkretnej normy prawnej mającej związek z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która mogłaby być źródłem interesu prawnego skarżącego. Zaznaczył przy tym, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i na rozstrzygnięcie na tym etapie nie mają i nie mogą mieć wpływu takie okoliczności podnoszone przez skarżącego jak pogorszenie warunków życia. Organ podał, że na podstawie art. 63 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Ustalenie warunków zabudowy musi być zgodne z przepisami odrębnymi, niemniej jednak ta zgodność dotyczy tylko takich przepisów odrębnych, które mają wpływ na kształtowanie warunków zabudowy. Istotą decyzji jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przeprowadzonej analizy. W ocenie organu skarżący wykazał jedynie naruszenie prawa materialnego.
Dalej organ I instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie ma statusu strony i wyjaśnił, iż za stronę postępowania administracyjnego należy zatem tylko taki podmiot, który wykaże, że dane postępowanie wpływa na sferę jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Wójt Gminy podkreślił również, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie a nie odwrotnie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W treści powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a., jest nadzwyczajną instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 lub zachodzą podstawy wznowienia określone w art. 145a § 1, art. 145aa §1 bądź art. 145 b k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania.
SKO wyjaśniło także, że na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ zaznaczył, że zachowanie miesięcznego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie powinno być udowodnione przez stronę, przy czym dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania rozpoczyna bieg terminu złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko sądów administracyjnych wskazał, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (czego dana informacja dotyczy). Nadto zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 sierpnia 2019 r., II OSK 2341/17, przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. NSA w wyroku z 26 listopada 2019 r., II OSK 191/18 orzekł, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga ustalenia, czy żądający wznowienia postępowania spełnia przesłanki przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w razie stwierdzenia, że przysługuje mu status strony, stwierdzenia czy w sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Organ II instancji podkreślił także, że co do zasady wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia wiąże organ i wyznacza granice nadzwyczajnego postępowania. Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w piśmie z [...] maja 2017 r. wyjaśnił, że o ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z [...] lipca 2014 r. o warunkach zabudowy dowiedział się w dniu 21 marca 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wznowione postępowanie nie umożliwia ponownego rozpoznania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją, a jedynie powoduje konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania tylko w zakresie, w jakim postępowanie instancyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą.
Kolegium dalej podniosło, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ II instancji zaznaczył, że powyższe oznacza, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej przesłanki dla nadania konkretnej osobie statusu strony, jest to odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Następnie organ winien ustalić podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, bowiem stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Organ odwoławczy podał, że istnieje również możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie), przy czym takie uznanie zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. Kolegium zauważyło, że oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości uzależnione jest od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretna inwestycja oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił brak przesłanki skutkującej wznowieniem postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy z [...] lipca 2014 r., nr [...]. Jak zauważył organ z załączników graficznych oraz z informacji o działce z dnia [...] grudnia 2019 r. znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno działka nr ewid. [...], jaki nr ewid. [...] stanowiące współwłasność skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] (nie graniczą z nim i nie przylegają do niego fizycznie). SKO podkreśliło, że z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, w tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku wynika, iż obszar objęty wnioskiem pokrywa się z obszarem oddziaływania inwestycji, zatem inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomości których współwłaścicielem jest skarżący tj. działkę nr ewid. [...], czy działkę nr ewid. [...].
Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, iż brak jest w przedmiotowej sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ inwestycja (obiekt handlowo-usługowy) o zaproponowanych we wniosku parametrach (ok. 400 m2) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Nadto SKO rozpoznając sprawę zauważyło również, że art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ odwoławczy wskazał, że art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne wskazane w § 1 i § 2, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza jednak dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia istoty sprawy we wznowionym postępowaniu. Organ zatem będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § l, art. I45a, art. 145 aa lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Organ podkreślił przy tym, że jak słusznie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 496/19, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Organ wskazał, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. A.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając w/w decyzji naruszenie art. 28 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niesłuszne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, pomimo iż nieruchomość stanowiąca jego własność położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której miała być i finalnie została zrealizowana inwestycja, a inwestycja objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy w bezpośredni i negatywny sposób oddziaływać miała na nieruchomość skarżącego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W treści skargi strona wskazała na brak konsekwencji organu w wykazaniu przez skarżącego interesu prawnego, bowiem organ I instancji w treści decyzji uznał, że skarżący nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niewykazanie interesu prawnego, natomiast w dalszej części tej decyzji organ stwierdził, że skarżący jedynie wykazał naruszenie prawa materialnego, przy czym organ nie przedstawił dalszego uzasadnienia w tym zakresie.
W ocenie skarżącego odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], podyktowana jest wyłącznie okolicznościami formalnymi, jako że organ sam przyznał, iż skarżący wykazał naruszenie prawa materialnego przy wydawaniu tejże decyzji. Skarżący wskazał, że sztuczne wyodrębnienie pasa gruntu o szerokości 1 (jednego) metra, oddzielającego formalnie nieruchomość strony od nieruchomości, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, pozbawiło go uprawnień do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Strona podniosła, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane mianem obszaru oddziaływania obiektu określa się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Skarżący podkreślił, że w niektórych przypadkach obszar oddziaływania obiektu będzie ograniczać się do działki, na której realizowana jest inwestycja, w innych natomiast może on obejmować działki sąsiednie, a nawet i dalej położone nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją o warunkach zabudowy wykracza poza działkę, na której inwestycja miała być zrealizowana i poza działkę sąsiednią (pas o szerokości 1 m.).
Zdaniem skarżącego brak formalnego wyznaczenia obszaru oddziaływania przesądza o konieczności uznania go za stronę postępowania i tym samym uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu że organ I instancji sam uznał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Skarżący podkreślił, że oddziaływanie obiektu handlowego na jego nieruchomość zarówno w zakresie potencjalnych immisji jak i wpływ na możliwość zagospodarowania należącej do niego działki jest oczywiste, natomiast organ pominął procesie ustalania warunków zabudowy pominął te kwestie. Jednocześnie strona za trafne uznała twierdzenie organu I instancji, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie, a nie odwrotnie, przy czym w przedmiotowej sprawie kwestia wpływu inwestycji na działkę stanowiącą współwłasność skarżącego nie została w istocie wyjaśniona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, na działce o numerze ewid. [...], odmówił uchylenia w/w decyzji.
Wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przy czym, instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W związku z tym, w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 § 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny.
Należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97; z dnia 7 marca 2000 r., z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Wskazane podmioty mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie z załączników graficznych oraz z informacji o działce z dnia [...] grudnia 2019 r. znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno działka nr ewid. [...], jaki nr ewid. [...] stanowiące współwłasność skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] (nie graniczą z nim i nie przylegają do niego fizycznie). Inwestycja (obiekt handlowo-usługowy) o zaproponowanych we wniosku parametrach (ok. 400 m2) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. SKO zasadnie wskazało, choć oczywiście nie jest to rozstrzygający argument, że z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, w tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku wynika, iż obszar objęty wnioskiem pokrywa się z obszarem oddziaływania inwestycji, a zatem inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomości których współwłaścicielem jest skarżący (działki o nr ewid. [...]). Wskazać trzeba, że eksponowany przez skarżącego fakt położenia jego nieruchomości w bardzo bliskiej odległości od terenu inwestycji nie przesądza o tym, że posiada on interes prawny. Należy mieć na uwadze, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy wykracza poza teren inwestycji i oddziałowywuje na sferę jego praw i obowiązków jest nieuzasadnione. Wymaga bowiem podkreślenia, że A.W. nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez niego z nieruchomości (działki o nr ewid. [...]). W orzecznictwie wskazuje się, że niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na projektowaną zabudowę. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela czy też użytkownika nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 403/21, CBOSA). Nadto charakter inwestycji (obiekt handlowo-usługowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu), jej gabaryty (ok. 400 m2) przemawia za tym, że oddziaływanie obiektu mieści się w granicach działki inwestycyjnej.
W ocenie Sądu źródła interesu prawnego nie stanowi podnoszona przez skarżącego kwestia immisji. Wskazać trzeba, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c. dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Jak się przyjmie w orzecznictwie, ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., II OSK 1830/14, CBOSA). Z art. 144 k.c. nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2818/17, CBOSA). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 818/17, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1048/15, CBOSA). Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06; z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2266/14, CBOSA). Interes prawny charakteryzować musi się realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Samo twierdzenie skarżącego, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy u.p.z.p., czy przepisy prawa miejscowego nie oznacza, że przysługuje mu interes prawny. Twierdzenia takie nie stanowią bowiem wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Również subiektywne odczucie skarżącego dotyczące obniżenia standardu życia jego rodziny nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie statusu strony.
Odnosząc się natomiast do złożonego przez pełnomocnika skarżącego wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., wyjaśnić należy, że dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał Sądowi dokonanie pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organów, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistością stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., II OSK 1406/10, wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2509/10, CBOSA).
W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.