II SA/Go 435/15

II SA/Go 435/15 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Marek Szumilas
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 70/16 - Wyrok NSA z 2017-09-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 31 ust. 5, art. 48 ust. 1, art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi W.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2014r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2014 r., W.F. prowadzący we [...] działalność gospodarczą pod nazwą V, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie przez Klub [...] pomostu na działce nr [...] (Jezioro [...]) na wprost działki nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] PINB odmówił na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, bowiem wedle ustaleń poczynionych przez ten organ (rozmowa telefoniczna z przedstawicielem Klubu [...] oraz oględziny pomostu w dniu [...] października 2014 r.) na podstawie decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nakazującej remont pomostu z wody usunięto słupy pomostu i nie prowadzi się żadnych innych robót przy jego remoncie i odbudowie. Usunięcia słupów nie traktuje się zaś jako samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skoro nie prowadzi się żadnych robót związanych z budową, wniosek zdaniem organu jest bezprzedmiotowy.
Po złożeniu przez wnioskodawcę zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W omawianym przypadku zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, co przeczy intencji ustawodawcy w kontekście stosowania art. 61a k.p.a. Podobnie organ nie może w trybie art. 61a k.p.a. dokonywać ustaleń odnośnie tego czy podmiot wnoszący podanie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczność ta może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postepowania tylko w sytuacji, gdy wynika z treści wniosku. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie dowodów, należy wszcząć postępowanie w sprawie.
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. PINB zawiadomił strony, m.in. pełnomocnika wnioskodawcy, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zawiadamiając jednocześnie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych materiałów i dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] PINB umorzył w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w opisywanej sprawie. Według ustaleń organu decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] PINB nakazał Klubowi [...] – właścicielowi pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających o długości 72,5 m z odnogą długości 15,0 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] (Jez. [...]) na wprost działki nr [...] – usunąć w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu przez wykonanie remontu jego istniejących części, np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych, już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek. W ramach wykonania tej decyzji jej adresat był uprawniony do usunięcia słupów pomostu. Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tkwiące pod wodą a przez to niewidoczne słupy stanowiły zagrożenie dla przepływających osób i jednostek pływających. Fakt niezaistnienia samowoli budowlanej czyni postępowanie bezprzedmiotowym.
Po wniesieniu przez W.F. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Zdaniem organu odwoławczego w omawianym przypadku zaistniała zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego, tzn. po pierwsze, wniosek o wszczęcie postępowania zgłosił podmiot nieuprawniony, nie mający legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz po drugie, brak było któregoś z materialnoprawnych elementów stosunku administracyjnego, co jest równoznaczne z brakiem podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Pomost stanowi przedmiot pozwolenia na budowę. Mianowicie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Klubowi [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową pomostu żeglarskiego w [...] na działkach nr ewid. [...]. Z jej treści wynika, iż pomost żeglarski miał zostać wybudowany w miejscu wcześniej istniejącego, obecnie zrujnowanego pomostu, przy czym pozostałości ruin pomostu zostały przewidziane w całości do rozbiórki. Nie przewidziano wykorzystania istniejących zabudowanych elementów starego pomostu dla nowo projektowanego. Ewentualne wykorzystanie starych elementów przewidziano wyłącznie po określeniu ich stanu technicznego przydatności do powtórnego użycia.
W ocenie organu odwoławczego tak określony zakres robót nadał inwestorowi uprawnienie do realizacji przedsięwzięcia, związanego przedmiotowo z obiektem wymienionym we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Co więcej, wcześniej PINB wydał w odniesieniu do przedmiotowego pomostu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nakazującą usunięcie określonych nieprawidłowości poprzez wykonanie remontu jego istniejących części – słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących legarów i poszycia z desek. Zatem już w momencie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej właściciel pomostu (Klub [...]) dysponował wynikającym z decyzji administracyjnej uprawnieniem do prowadzenia robót budowlanych na obiekcie.
Wykonane na podstawie art. 66 prawa budowlanego roboty budowlane nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, mają charakter naprawczy. Celem tego przepisu jest bowiem zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa, przy czym nie może jednak nakazywać wykonania innej jakościowo budowli. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy w proces inwestycyjny.
W omawianym przypadku właściciel pomostu był uprawniony do przeprowadzenia robót polegających na usunięciu słupów pomostu stosownie do art. 31 ust. 5 prawa budowlane jako robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem (w omawianym przypadku roboty rozbiórkowe stanowią część robót, na które udzielono pozwolenia na budowę), bowiem miały one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w związku z istniejącym wówczas stanem pomostu.
Niezależnie od powyższych okoliczności WINB nie dostrzegł również podstaw do uznania, iż wnioskodawca posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących pomostu na działce nr ewid. [...] na wprost działki nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] (Jezioro [...]). Jakkolwiek nieruchomość gruntowa wnioskodawcy graniczy z działką nr [...], której dotyczy udzielone pozwolenie na odbudowę i rozbudowę pomostu, to jednak okoliczność ta nie powoduje, iż posiada on interes prawny w związku z tym przedsięwzięciem. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, czoło projektowanego pomostu skierowane w stronę lądu jest oddalone od działki nr [...] o ok. 3,50 m. W ustawodawstwie brak jest natomiast przepisów techniczno-budowlanych zawierających wymagania odnośnie sytuowania pomostów od granicy z innymi działkami. W szczególności wymagań takich nie określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86 poz. 579). Przy czym przedmiotowego pomostu nie można zaliczyć do budowli, o których mowa w w/w rozporządzeniu, a tym bardziej do obiektu, na budowę którego pozwolenie władny jest wydać wojewoda, jak wskazano w odwołaniu.
WINB nie dostrzegł też innych ograniczeń wynikających z przepisów techniczno-budowlanych w kontekście lokalizacji przedmiotowego pomostu względem działki należącej do wnioskodawcy. Dostęp do pomostu z lądu przewidziany jest do realizacji poprzez działkę nr [...], przy czym zważywszy na żeglarski charakter pomostu, jego użytkowanie nie wpływa na sposób użytkowania działki nr [...]. Co więcej, wnioskodawca nie wskazał żadnych okoliczności prawnych w tym zakresie. Nie był on stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na odbudowę i rozbudowę pomostu, co również przemawia za brakiem jego interesu prawnego w tej sprawie.
W sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego interes prawny może mieć właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, jeżeli obiekt ten ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości, wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego. Z tego względu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych oraz do żądania wszczęcia postepowań, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości i sposób korzystania z niej, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Natomiast przedmiotowy pomost w żaden sposób nie ogranicza i nie wpływa na sposób korzystania z terenu należącej do wnioskodawcy działki nr [...], biorąc pod uwagę przepisy techniczno-budowlane, co powoduje brak jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w opisywanej sprawie.
Od powyższej decyzji WINB W.F., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego:
a) art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77, 79 § 1, 81, 105 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sprawie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, gdyż działania organów zmierzały w sposób jednoznaczny do ochrony wyłącznie interesów inwestora z jednoczesnym pomijaniem interesu prawnego wnioskodawcy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wniosków dowodowych zaoferowanych przez wnioskodawcę, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej i nie znajdującej uzasadnienia podstawie prawnej;
b) art. 28 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez organ drugiej instancji, iż skarżący posiada w sprawie interes prawny, przy jednoczesnym merytorycznym rozpatrzeniu odwołania skarżącego przez organ drugiej instancji;
c) art. 139 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zakazu reformationis in peius i uznanie przez organ drugiej instancji, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego pomimo, iż organ pierwszej instancji uznał skarżącego za stronę postępowania oraz pomimo własnego wcześniejszego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którym WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 48 i art. 31 ust. 5 prawa budowlanego poprzez odmowę zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie pomimo jednoznacznego ustalenia, że inwestor rozpoczął roboty przy rozbiórce a następnie odbudowie pomostu w sposób samowolny, tj. bez pozwolenia na rozbiórkę (czy budowę), w związku z czym niezbędna jest władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego;
b) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez błędne
przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, czego nie dowiedziono, to nie będzie ona oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, ponieważ inwestor realizuje budowę znacznych rozmiarów pomostu żeglarskiego przeznaczonego do cumowania znacznej ilości jednostek pływających korzystających z silników spalinowych oraz dużej ilości turystów;
c) art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w związku z art. 140 i 144 k.c. poprzez uznanie, że realizowana inwestycja nie naruszy sposobu korzystania z własności przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy inwestycja ze względu na znaczne rozmiary, generować będzie ograniczenia w korzystaniu z własności, bezpośrednie oraz pośrednie w postaci immisji (hałas, spaliny, nieczystości, itp.);
d) art. 20, art. 21 oraz art. 64 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy co do istoty, nie odniósł się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu. Klub [...] rozpoczął realizację samowoli budowlanej polegającej na rozebraniu istniejącego pomostu, a także samowolną odbudowę pomostu bez legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zostało faktycznie rozpoczęte pismem PINB z dnia [...] lutego 2015 r., na którym organ pierwszej instancji w istocie zakończył czynności procesowe, po czym wydał decyzję umarzającą postępowanie. Organ nie tylko naruszył zasady ogólne k.p.a., ale przede wszystkim zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Roboty przy rozbiórce i budowie pomostu zostały rozpoczęte we wrześniu 2014 r., podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dopiero w styczniu 2015 r.
Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na rzekomych ustaleniach w postaci oględzin i rozmowy telefonicznej z przedstawicielem inwestora, co odbyło się poza tokiem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie i bez poinformowania o planowanej czynności dowodowej stron postępowania. Tym samym wnioskodawca został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Tych czynności dowodowych organ pierwszej instancji nie powtórzył w trakcie postępowania z udziałem stron. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym zakresie. Dodatkowo organy obydwu instancji pominęły dowody zaoferowane przez skarżącego w postaci oględzin nieruchomości oraz przesłuchania strony.
WINB zakwestionował posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, rozpatrując jednocześnie odwołanie pod względem merytorycznym oraz pomimo, iż wcześniej organ pierwszej instancji uznał skarżącego za stronę postępowania oraz pomimo własnego wcześniejszego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., którym uchylił postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do jednej z działek objętych samowolną inwestycją, posiada przymiot strony postępowania z uwagi na fakt, że inwestycja znacząco wpływa na sposób korzystania z posiadanej nieruchomości, zatem interes prawny wywodzony jest z art. 140 i następnych k.c. Do postępowania w niniejszej sprawie powinno się stosować art. 28 k.p.a., a nie art. 28 prawa budowlanego. Przepis art. 28 k.p.a., zasadniczo o szerszym zakresie niż przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie wyłącza z kręgu stron właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, ponieważ sposób ich zagospodarowania uzależniony jest od powstałego na działce sąsiedniej obiektu budowlanego, bez względu na to, czy planowany obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi. Stwierdzenie, że obiekt budowlany zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie powoduje automatycznie uznania, że nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią.
Zdaniem wnioskodawcy przymiot strony w sprawach z zakresu prawa budowlanego nie jest uzależniony od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W niniejszej sprawie, oceniając interes prawny wnioskodawcy, należało więc ustalić, czy przedsięwzięcie związane z budową pomostu oddziaływuje na teren nieruchomości stanowiącej jego własność niezależnie od tego, czy oddziaływanie to jest sprzeczne z prawem czy też nie. Uprawnienie do bycia stroną nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Właściciel działki sąsiedniej powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową konkretnej działki zostaną zachowane, oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone. Dodatkowo przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego wprowadza obowiązek projektowania i budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Inwestycja polegająca na samowolnej rozbiórce a następnie samowolnej odbudowie i rozbudowie pomostu żeglarskiego jest inwestycją znacznych rozmiarów - projektowany pomost ma długość 131 m z odnogą o długości 15 m. Biorąc pod uwagę, że tak znacznych rozmiarów pomost będzie pełnił głównie funkcje turystyczne - marina dla dużej ilości jednostek pływających, w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskodawcy podniesie się znacznie poziom hałasu generowany przez dużą ilość turystów oraz silniki jednostek pływających, podniesie się również poziom zanieczyszczeń wywoływany przez spaliny silników, itp.
Niezależnie od wskazanych immisji, z uwagi na fakt, iż najkrótsza i najbardziej naturalna trasa prowadząca od pomostu do najbliższej drogi publicznej przy Jeziorze [...] wiedzie przez działkę wnioskodawcy, obawia się on również znacznego nasilenia ruchu przez własną nieruchomość, gdyż inwestor nie przewidział bezpośredniego połączenia pomostu z własną nieruchomością. Inwestor nie zadbał również w związku z tym o usytuowanie bezpośrednio przy pomoście miejsc gromadzenia odpadów oraz toalet, w związku z czym istnieje uzasadniona obawa zanieczyszczania nieruchomości wnioskodawcy przez trudną do przewidzenia ilość turystów korzystających z pomostu w czasie sezonu żeglarskiego. Inwestycja narusza zatem uzasadnione, chronione prawem interesy wnioskodawcy.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że inwestor w ramach realizacji zarzucanej przez wnioskodawcę samowoli budowlanej wykonał w pierwszej kolejności roboty rozbiórkowe, rozbierając – w sposób całkowicie samowolny, dotychczasowy pomost na przedmiotowej działce. Tymczasem powyższe roboty budowlane objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor ten mógł rozpocząć roboty przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ pominął jednak, że rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.
Inwestor nigdy nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wskazanego pomostu, jednocześnie organy obu instancji zignorowały fakt, iż do rozbiórki doszło we wrześniu 2014 r., wtedy też rozpoczęto prace przy odbudowie pomostu, natomiast pozwolenie na budowę wydano dopiero w styczniu 2015 r. Organy obu instancji nie dość, że zignorowały brak po stronie inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórce istniejącego pomostu i fakt rozpoczęcia odbudowy bez pozwolenia na budowę, to nadto nie podjęły nawet próby wykazania, czy w sprawie istotnie zachodził przypadek uprawniający inwestora do rozpoczęcia robót rozbiórkowych jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia. Brak bowiem jakiegokolwiek dowodu na okoliczność istnienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pomost znajdował się w niezmienionym stanie technicznym od długiego czasu, a wskazywane zarówno przez organy rzekome zagrożenie dla ludzi czy jednostek pływających, nie dość że nie udowodnione, to budzi istotne wątpliwości z uwagi na fakt, że samowolną rozbiórkę pomostu inwestor rozpoczął już po zakończeniu sezonu żeglarskiego.
Organy obu instancji nie odniosły się przy tym do dalszych nielegalnych robót budowlanych związanych z odbudową pomostu po samowolnej rozbiórce, również objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Niezależnie bowiem od faktu, że inwestor uzyskał w styczniu 2015r. decyzję o pozwoleniu na budowę, to żaden z organów nie ustalił zakresu robót wykonanych przez inwestora w okresie od września 2014r. do stycznia 2015r., w warunkach bezsprzecznej samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak jakichkolwiek podstaw prawnych oraz faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarżący W.F. domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej mającej polegać na nielegalnej rozbiórce, a następnie odbudowie i rozbudowie przez Klub [...] pomostu usytuowanego na działce nr [...] (stanowiącej Jezioro [...]) na wprost działki nr [...], która z kolei sąsiaduje z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącego.
Instytucja samowoli budowlanej została uregulowana w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W niniejszej sprawie, w odniesieniu do pomostu na Jeziorze [...], którego dotyczy sprawa, zostały wydane dwie decyzje administracyjne. Po pierwsze, była to decyzja PIB z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą organ ten działając w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nakazał Klubowi [...] – właścicielowi pomostu – usunąć w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu przez wykonanie remontu jego istniejących części, np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych, już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek. Na mocy powyższej decyzji podmiot ten był uprawniony do wyeliminowania wszelkich nieprawidłowości w stanie technicznym opisywanego pomostu.
Z akt administracyjnych sprawy, do których włączono protokół oględzin dokonanych dnia [...] listopada 2014 r. przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego wynika, że do tego dnia wchodzące w skład opisywanego pomostu pale drewniane zostały zdemontowane i złożone na brzegu. Obecny w trakcie oględzin przedstawiciel Klubu [...] wyjaśnił, iż uczyniono to w celu oceny ich jakości oraz powtórnego wykorzystania tych pali, które nadadzą się do odbudowy pomostu. Skarżący zarzuca, że było to równoznaczne z faktyczną i nielegalną rozbiórką obiektu budowlanego. Jednak gdy weźmie się pod uwagę charakter obiektu budowlanego, znajdującego się częściowo pod wodą i umocowanego w dnie jeziora, jego wiek (w skierowanym do PINB piśmie z dnia [...] października 2014 r. skarżący podnosił, że powstał on przed 1945 r.) a także fakt, że stan czystości polskich jezior powoduje, że woda w nich jest nieprzejrzysta (co jest okolicznością powszechnie znaną), takie działanie inwestora należy uznać za uzasadnione w kontekście konieczności oceny stanu technicznego całości obiektu. W konsekwencji w tym konkretnym przypadku działanie to należało uznać za uprawnione i niewykraczające poza zakres obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.
Dodatkowo organy orzekające w sprawie uznały, że faktyczna rozbiórka obiektu była uzasadniona treścią art. 31 ust. 5 prawa budowlanego, tzn. miała na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skarżący zarzucił natomiast, że brak było jakiegokolwiek dowodu na okoliczność istnienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a ponadto rozbiórka pomostu rozpoczęła się już po zakończeniu sezonu żeglarskiego. Jednakże odnosząc się do tego zarzutu, trudno po pierwsze stwierdzić, jakie dowody miałby organ przeprowadzić na okoliczność tego, że wystające z jeziora tuż nad powierzchnię wody drewniane pale stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a po drugie, o ile sezon żeglarski czy turystyczny istotnie trwa do końca lata, o tyle przykładowo sezon wędkarski trwa całą jesień, do końca roku kalendarzowego, co powoduje, że istnienie ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze strony pozostałości tego typu obiektów w zbiornikach wodnych nie jest uzależnione od pory roku. Zarzut nieuzasadnionego powołania się przez organy orzekające w sprawie na treść art. 31 ust. 5 prawa budowlanego należy zatem uznać za pozbawiony podstaw.
Drugą decyzją jaka została wydana w odniesieniu do przedmiotowego pomostu, była ostateczna decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą Klubowi [...] pozwolenia na inwestycję obejmującą roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową pomostu żeglarskiego na działkach nr ewid. [...]. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał m.in., że pozostałości ruiny poprzedniego pomostu przeznaczone są do rozbiórki oraz że wykorzystanie starych elementów nastąpi wyłącznie po określeniu ich stanu technicznego przydatności do powtórnego użycia.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż istota unormowania zawartego w art. 48 prawa budowlanego, w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten więc nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, LEX nr 1138052).
Powyższe okoliczności w jednoznaczny sposób wykluczają możliwość uznania, że zarówno rozbiórka pozostałości poprzedniego pomostu, jak i budowa nowego obiektu miały miejsce w warunkach samowoli budowlanej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać się z poglądem, w myśl którego bezzasadność żądania strony powinna zostać wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty poprzez odmowę uwzględnienia jej żądania, a nie poprzez umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy żądanie strony jest bezzasadne wobec zgromadzonych przez organ dowodów m.in. w postaci istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 6 maja 1988 r., IV SA 251/88 ONSA 1989 Nr 1 poz. 8, wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 121/06).
Jednakże w rozpatrywanej sprawie o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zdecydowały przede wszystkim nie przesłanki przedmiotowe, lecz fakt braku po stronie skarżącego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia w odniesieniu do opisywanego obiektu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.
Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja jest usytuowana na działce nr ewid. [...] (stanowiącej Jezioro [...]), którą od nieruchomości skarżącego (nr ewid. [...]) oddziela inna działka o numerze ewid. [...], przy czym obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie wspomniane wyżej działki nr [...]. Dodatkowo dostęp do pomostu z lądu został przewidziany przez działkę nr [...].
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (wyroki NSA z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r. II OSK 650/07, LEX nr 483242). Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wywodził wprawdzie w skardze swój interes prawny z treści art. 140 i następnych k.c., powołując się na fakt przewidywanego nasilenia ruchu turystycznego i związanych z tym emisji zanieczyszczeń, spalin z silników motorowych czy hałasu, jednakże nie wskazał, w jaki sposób i w jakim zakresie wystąpienie przewidywanych przez niego okoliczności miałoby wpływać na wykonywanie przez prawa własności w stosunku do nieruchomości położonej w pobliżu jeziora. Innymi słowy w jaki sposób przedmiotowa inwestycja będzie zakłócać wykonywanie przez niego uprawnień właścicielskich w odniesieniu do jego nieruchomości.
W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż o ile właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości i sposób korzystania z niej, co będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, o tyle przedmiotowy pomost w żaden sposób nie ogranicza i nie wpływa na sposób korzystania z terenu działki nr [...] należącej do skarżącego. Powoduje to brak jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się wszczęcia postepowania w przedmiocie robót budowlanych dotyczących pomostu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].
Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nielegitymowanego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II GSK 640/11, LEX nr 1223948).
Wadą postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było to, że materiał dowodowy sprawy zgromadzono przed jego formalnym wszczęciem, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r., jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści. Natomiast skarżący mógł wszelkie dowody oraz okoliczności, które uważał za istotne dla jej rozstrzygnięcia, podnieść zarówno we wniosku o wszczęcie postepowania jak i w odwołaniu. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w sprawie, w tym naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., okazał się niezasadny.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić.