II SA/Go 430/25

II SA/Go 430/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 4pkt 16, art 98 a, 153,154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi M. B., R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]solidarnie na rzecz skarżących M. B. i R. C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., Nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U.2024.1145 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U.2025. poz.111 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] nr XLII/231 z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] nr 2017, poz. [...]) z urzędu: 1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 10 476,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 0,8477 ha, stanowiącej działki nr [...] obrębu [...], gmina [...], wskutek podziału działki nr [...] obręb [...], gmina [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2022 r., 2. Zobowiązał opłatę ustaloną w pkt 1 M. B.oraz R. C., wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Gminy.
Organ podał w uzasadnieniu, że strony — będące właścicielami nieruchomości - działki położonej w [...], nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], o powierzchni 0, 8477 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] , wnieśli o zatwierdzenie podziału na 9 działek: nr [...]
Organ podał, że podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2022 r., w wyniku którego wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 52 380 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Biuro Wyceny Nieruchomości D. M., uprawnienia nr [...] z dnia [...].10.2022 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Rada Gminy [...] uchwałą nr XLII/231 z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] nr 2017, poz. [...]) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 10 476,00 zł, tj. 20% wzrostu wartości nieruchomości. Organ dodał, że w myśl art. 148 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.
Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie domagając się jej uchylenia w całości. Po pierwsze odwołujący zwrócili uwagę na podanie w zaskarżonej decyzji błędnego numeru decyzji o podziale nieruchomości. Po drugie podnieśli zarzut niezgodnego z prawem wydania decyzji pomimo, ich zdaniem upływu ustawowego trzyletniego terminu na jej wydanie, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...][...] w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało na treść art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę, iż ustawodawca przewidział w tym przepisie, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o opłacie adiacenckiej nie może być wydane w dowolnym okresie, ale zakreślono tu wyraźnie 3 letni okres wskazując zarazem początkowy okres biegu tego terminu oraz czynność która w okresie 3 lat musi być dokonana przez organ orzekający w zakresie opłaty adiacenckiej. W przepisie tym prawodawca wskazał, że początkowym zdarzeniem, od którego rozpoczyna bieg 3 letni termin do wydania decyzji o opłacie adiaceńskiej jest dzień uzyskania prawomocności decyzji o podziale dokonanym na wniosek właściciela lub dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.
SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się decyzja podziałowa nieruchomości działki nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], którą strony odebrały w dniu [...] marca 2022 r., a zatem od dnia [...] marca 2022 r. rozpoczął bieg 14 dniowy termin do zaskarżenia przedmiotowej decyzji a jednocześnie uzyskania jej ostateczności. W dniu [...] marca 2022 r. upływał ten termin i z dniem [...] marca 2022 r. decyzja z dnia [...] marca 2022 r. stała się ostateczna. Od tego zatem dnia rozpoczął bieg trzyletniego terminu do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Termin trzyletni upływał w dniu [...] marca 2025 r. Wszczęcie natomiast postępowania o wydanie decyzji w zakresie opłaty adiacenckiej nastąpiło zawiadomieniem z dnia [...] marca 2025 r. które strony odebrały w dniu [...] marca 2025 r. Organ zatem I instancji zmieścił się w trzyletnim okresie na wszczęcie postępowania o wydanie decyzji w zakresie opłaty adiaceńskiej. Wobec powyższego SKO uznało zarzut odwołujących za nie zasadny, albowiem termin trzyletni nie liczy się do dnia wydania decyzji jak podnosi strona w odwołaniu ale do dnia wszczęcia postępowania bowiem wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 98a ust. 1 u.s.g. Ustawodawca bowiem jednoznacznie mówi o trzyletnim okresie do wszczęcia postępowania a nie do wydania decyzji. Samo zatem wydanie decyzji może nastąpić nawet po upływie 3 letniego okresu.
Dalej organ podał, że ustalona wysokość opłaty została określona w oparciu o operat osoby posiadającej profesjonalne przygotowanie zawodowe a stawka opłaty w wysokości 20% mieści się w granicach ustawowych określonych przepisami prawa -30% .
Również kwestia określenia numeru decyzji w przedmiocie podziału została poprawiona postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. W tym stanie sprawy SKO stwierdziło, że decyzja wydana przez organ I instancji, sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. odpowiada prawu i brak podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
Od powyższej decyzji strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący podnieśli, iż w sytuacji braku na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, co ich zdaniem miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powinien mieć zastosowanie do obliczenia wartości gruntu przed podziałem wzór, o którym mowa w § 36 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Według wyliczeń skarżących z zastosowaniem w/w wzoru, ich zdaniem opłata adiacencka byłaby istotnie niższa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odwołanie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2025 r. skarżący dodatkowo zwrócili uwagę, iż w operacie szacunkowym brak informacji o tym, czy porównywane działki powiatu [...] do działki przed podziałem posiadały w momencie sprzedaży wydane ważne, prawomocne warunki zabudowy umożliwiające zabudowę mieszkaniową. W tym zakresie brak informacji w operacie szacunkowym, a to miałoby istotne znaczenie dla kwestii przypisania im statusu działki podobnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna ze stron w terminie czternastu dni od dnia zawiadomienia od złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie decyzja [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2025r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2025 r. ustalającą wobec skarżących opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działki, które powstały wskutek podziału działki nr [...] mocą decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2022 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 98a u.g.n., zgodnie z którym:
1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było w ogóle naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że decyzją z [...] marca 2022 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził, na wniosek skarżących jako właścicieli nieruchomości, podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 0,8000 ha, na działki [...], czyli 10 działek. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2022 r. Powyższe nastąpiło w dacie obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2017r. nr XLII/231/17 w sprawie zmiany uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% wzrostu wartości.
Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zawiadomieniem z dnia [...] marca 2025 r., które doręczone zostało stronom w dniu [...] marca 2025 r. Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W tym zakresie SKO prawidłowo odniosło się do zarzutu skarżących w odwołaniu, dotyczącego przekroczenia trzyletniego terminu na wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Należy jedynie uzupełnić stanowisko SKO wyjaśniając, że twierdzenia skarżących i przywołana przez nich uchwała NSA odnosiły się do poprzedniego stanu prawnego, który uległ zmianie z dniem 23 sierpnia 2017 r., wówczas bowiem w treści art. 98a ust. 1 u.g.n. zmieniono, że już nie ,,ustalenie", ale ,,wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Poprzednie brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. w istocie budziło wątpliwości interpretacyjne, w efekcie których NSA podjęło 11 stycznia 2010r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, gdzie określił, że termin trzyletni dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zmiana brzmienia art. 98a u.g.n. usunęła w/w wątpliwości interpretacyjne wprost określając, że termin 3 lat dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a tej ustawy, a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832, dalej jako rozporządzenie).
Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to zatem podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.
Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Op 317/19).
Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego należy sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, niewątpliwie uwagę zwraca istotna lakoniczność decyzji organów I i II instancji. Przy czym, co najistotniejsze z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy to brak w tych decyzjach całkowicie, jakiejkolwiek oceny kluczowego w sprawie dowodu jakim jest operat szacunkowy w oparciu o, który ustalona została opłata adiacencka. Oceny takiej w żaden sposób nie dokonał organ I instancji, ograniczając się jedynie do podania wartości wzrostu nieruchomości w wyniku podziału i informując że została ona ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie majątkowym z dnia [...] lutego 2025 r.
Z kolei organ II instancji, który - co należy podkreślić - jako organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w całości, a nie działa jedynie jako organ kontrolny sprawdzający zgodność decyzji organu I instancji z prawem, rozpoznając odwołanie stron ograniczył się w istocie do odniesienia do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu. SKO rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie usunęło uchybienia jakiego dopuścił się organ I instancji, polegającego na braku poddania operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, należytej analizie i ocenie.
Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.
Nadto, w myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do wskazanych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.
Podkreślić trzeba, że to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę. Stąd ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ zobowiązany jest zatem do jego oceny, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.
Ocena zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać zatem oceniona przez organy, które zobowiązane są w tym zakresie przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy operat jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie zaniechał oceny materiału dowodowego w sprawie dotyczącego operatu szacunkowego, zarówno co do wymogów formalnych jak i jego treści (której to oceny nie dokonał też organ I instancji), czym naruszył też zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Powyższe stało się przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. W tym zakresie w istocie milczące zaakceptowanie przez organ odwoławczy (a wcześniej też przez organ I instancji) dowodu w postaci operatu szacunkowego, stoi w sprzeczności z wymogami określonymi przez art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie samo odniesienie się przez SKO w treści decyzji do zarzutów odwołujących uznać należało za niewystarczające, z punktu widzenia opisanych wymogów. Nawet jeżeli skarżący w odwołaniu nie podnieśli konkretnych zarzutów dotyczących treści samego operatu (przy czym zaznaczyć należy, iż występowali oni w postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika), to w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione w całości od decyzji organu I instancji, nie zwalniało to zdaniem Sądu, organu odwoławczego z obowiązku rozpoznania sprawy ponownie w całości, a zatem dokonania dogłębnej i szczegółowej analizy najważniejszego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Skarżący zarzuty odnoście operatu szacunkowego podnieśli dopiero w toku postępowania sądowo administracyjnego, co jedynie potwierdza, iż skarżący kwestionowali jego treść i tym bardziej istniała konieczność dokonania przez organ odwoławczy rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.
Z uwagi na opisane nieprawidłowości, sprowadzające się do braku dokonania przez skarżony organ wymaganych ustaleń i oceny, nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd stanowiska skarżonego organu, że sporządzony operat mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. To organy zobowiązane są do dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2021r., II SA/Op 335/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2023 r., II SA/Wr 878/22). W sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji brak jakiejkolwiek analizy i oceny materiału dowodowego, Sąd nie może takiej oceny dokonywać w pełni za organ.
W operacie szacunkowym na gruncie rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Przepis art. 154 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z
§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen . W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 7).
Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 8).
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19).
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy, nie zawierają wymaganej oceny w zakresie kryteriów jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, są nieruchomościami podobnymi. Organy nie dokonały sprawdzenia wszystkich danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Tymczasem, podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, a także ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest bowiem prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, zarówno przed jak i po podziale. Określenie wartości nieruchomości następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na ich uwzględnienie jako podobnych.
W tym zakresie organ powinien zwrócić uwagę w operacie szacunkowym na dobór działek do porównań np. odnośnie ich wielkości (działka przed podziałem to pow. 8477 m2, a przyjęte do porównania na str. 15 to działki o pow. 4200 m2 i 4458 m2). Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości bedące w obrocie na określonym obszarze, a ich podobieństwo nie powinno budzić wątpliwości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lutego 2023 r., II SA/Op 360/20). Podobnie odnośnie kwestii przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową porównywanych działek, gdyż nie wskazano w operacie szacunkowym podstawy z której okoliczność ta wynika, gdy tymczasem co do działki skarżących przed podziałem wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy.
Podsumowując, organ nie może ograniczyć się do przyjęcia jako niepodlegających weryfikacji ustaleń i konkluzji zawartych w operacie. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym m.in. co do przyjętej metody wyceny oraz oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, któremu to obowiązkowi w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są do siebie podobne i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca do porównania przyjął takie, a nie inne nieruchomości.
Dodatkowo Sąd jedynie tytułem wyjaśnienia zwraca uwagę, iż w przypadku wspólności ustawowej (wspólności małżeńskiej), która stanowi szczególny rodzaj współwłasności, jak ma to miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, obowiązki małżonków z tytułu nałożonej na nich opłaty adiacenckiej wchodzą do masy majątkowej, objętej wspólnością i określane muszą być w wysokości łącznej, bez wskazania wielkości udziałów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., II SA/Wr 584/22). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż samo sformułowanie co do obowiązku wobec skarżących w decyzji zostało zatem określone poprawnie.
Na marginesie Sąd zwraca także uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzja organu I instancji doręczona została nieprawidłowo w jednej przesyłce zaadresowanej na obu skarżących, podczas gdy prawidłowo w świetle przepisów k.p.a. powinna zostać doręczona każdemu z nich odrębnie. Jednak Sad uznał, iż powyższe uchybienie pozostało bez wpływu na wynik postępowania, gdyż pomimo nieprawidłowego doręczenia strony złożyły w terminie odwołanie, pod którym podpisali się oboje. Zatem w żaden sposób doręczenia im decyzji organu I instancji nie wpłynął negatywie na przysługujące im prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W zakresie zasądzenia na rzecz skarżących solidarnie kwoty 400 zł jako kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę SKO zastosuje się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpatrzy sprawę co do jej istoty zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 15 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy dokona oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, odniesie się przy tym do zarzutów, które zostały podniesione w postępowaniu sądowo administracyjnym. W razie konieczności w ramach art. 136 § 1 k.p.a. uzyska uzupełniające stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i ostatecznie rozstrzygnie sprawę co do zasadności i prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie nie tylko skontrolowanie decyzji organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, tj. dokonanie ustaleń faktycznych i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia, a przede ocena operatu szacunkowego, której wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.