II SA/GO 426/25

II SA/Go 426/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 609
art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr II/8/2010 w sprawie: ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Dnia [...] grudnia 2010 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr II/8/2010 w sprawie: ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miasta [...]. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie uchwalenia Dz.U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.).
W § 2 ust. 1 tej uchwały określono, że traci moc § 4 uchwały nr XX/121/2007 z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Miasta [...], zaś w ust. 2 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.
Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając jej istotne naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: u.o.a.n.) oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., przez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający publikacji.
Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] ocenę zasadności wywiedzionej skargi pozostawił Sądowi. Burmistrz wskazał, że w jego ocenie działanie skarżącego, tj. złożenie skargi do Sądu jest przedwczesne, skarżący skorzystał bowiem z najdalej idącego (fakultatywnego) środka zaskarżenia, przewidzianego mocą art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze. Nadto skarżący skupił się na formalnoprawnych okolicznościach związanych z faktem nieopublikowania zaskarżonej uchwały we właściwym dzienniku urzędowym i jednoczesnym stwierdzeniu, że uchwała ta nie przewidywała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (co nie polega na prawdzie, gdyż mocą § 2 ust. 2 tejże uchwały przewidziano jej wejście w życie z dniem podjęcia i ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy.
Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych i nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2678/17 oraz z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl,dalej: CBOSA).
Dla kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter jej norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Do takich zalicza się uchwały w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych. Powyższe stanowisko jest od prawie dekady ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2353/16; z dnia 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22 oraz z dnia 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21; CBOSA).
Akt prawa miejscowego powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n).
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r., III OSK 1522/22, z dnia 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi.
Wskazać również trzeba, że nawet uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały(lub jej zmiana), co nastąpiło uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2025 r., nr X/106/2025 w sprawie ustalenia zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z dnia24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, CBOSA).
Z tych względów Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.