II SA/Go 425/16

II SA/Go 425/16 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 332
art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P.M. i P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ), art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445), w zw. z art. 58, art. 105 § 1 art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) uchylił postanowienie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i umorzył postępowanie w sprawie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
W dniu 23 stycznia 2015 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek P.M. i P.M. zamieszkałych w [...], o przyjęcie na szkolenie kandydatów na opiekunów zastępczych. Wyżej wymienieni są kandydatami na rodzinę zastępczą zawodową.
W dniu 11 lutego 2015 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęło pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z prośbą o analizę sytuacji P.M. i P.M. na okoliczność wydania wstępnej akceptacji do odbycia przez nich szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przesłało pismo do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie informując w nim, że nie wydaje wstępnej akceptacji do odbycia przez P.M. i P.M. szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. P.M. i P.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 58 k.p.a., wystąpili o przywrócenie terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, załączając do pisma wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie poinformował strony o możliwości zaskarżenia jego rozstrzygnięcia w trybie art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Podkreślono, że mimo tego, iż brak jest przepisu, który formułowałby wprost obowiązek pouczania stron o możliwości złożenia od danego aktu lub czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to taki obowiązek należy wyprowadzić z art. 78 Konstytucji RP i z zasady procesowej wyrażonej w art. 9 k.p.a. W myśl natomiast stanowiska judykatury brak pouczenia strony o terminie i sposobie wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa może stanowić podstawę przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Podkreślono, że informację o możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uzyskano dopiero dnia 7 grudnia 2015 r., tj. po uzyskaniu porady prawnej u profesjonalnego pełnomocnika.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie odmówił przywrócenia terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżący na każdym etapie byli informowani o stanie sprawy, czego dowodem jest prowadzona korespondencja w sprawie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, nie doszło do spełnienia wszystkich wymienionych w art. 58 k.p.a. warunków. Strona nie wykazała bowiem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie wskazała ona na żadne obiektywne i niezależne od niej okoliczności, które uniemożliwiłyby dopełnienie wymienionej czynności w terminie. Organ podkreślił, że kryterium "braku winy" jest podstawową przesłanką do przywrócenia stronie uchybionego terminu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie, którego uprawdopodobnienie ciąży wyłącznie na stronie można mówić wtedy, gdy wywiązanie się z obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody do nieprzezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem istnieć niezależnie od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się więc z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, w tym przy dokonaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy.
W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że strony dochowały należytej staranności przy dokonaniu czynności procesowych. Dopuszczenie chociaż lekkiego niedbalstwa stanowi przesłankę wyłączającą przywrócenie terminu. Organ uznał, ze skarżący nie podjęli działań zmierzających do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z przepisem art. 52 § 3 p.p.s.a. Okoliczność nieznajomości prawa, na którą powołują się skarżący, nie może stanowić w ocenie organu okoliczności usprawiedliwiającą uchybienie terminu do dokonania czynności wezwania organu do usunięciu naruszenia prawa. Uchybienie terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w wyniku niezachowania przez stronę należytej staranności, a skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o przywrócenie terminu nie uwiarygodnili, iż uchybienie nastąpiło bez ich winy i z trudnej do przezwyciężenia przeszkody, od nich niezależnej. Jednocześnie organ podkreślił, że odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, iż wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło z uchybieniem terminu.
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. P.M. i P.M., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych, które przemawiały za przywróceniem terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. zachowania terminu
i wymogów formalnych do złożenia wniosku o przywrócenia terminu oraz przyczyn uchybienia, braku winy skarżących w jego uchybieniu;
2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający świadomość prawną obywateli i brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do argumentów skarżących przemawiających za przywróceniem terminu, a mianowicie braku stosowanego pouczenia o terminie i trybie wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
3) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o przysługujących jej prawach, a więc braku pouczenia o możliwości złożenia skargi po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, a także niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw, dla których organ odmówił przywrócenia terminu pomimo braku stosownego pouczenia i uprawdopodobnienia przez skarżących przyczyn uchybienia terminowi;
4) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i pominięcie milczeniem twierdzeń skarżących w zakresie braku pouczenia o możliwości złożenia skargi po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a wyłącznie analizowania kryterium "braku winy" w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz lakonicznym odniesieniu się do okoliczności nieznajomości prawa;
5) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez
a) nieprzywrócenie terminu pomimo uprawdopodobnienia, że opóźnienie nastąpiło bez winy strony, tj. z uwagi na brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, podczas gdy strona ma jedynie uprawdopodobnić brak winy, a nie udowodnić;
b) pominięcie rzeczywistego zaistnienia przeszkody oraz długości jej trwania, uniemożliwiającej złożenie środka zaskarżenia w terminie, tj. brak stosownego poinformowania stron o przysługujących jej prawach;
6) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pominięcie twierdzeń stron w zakresie daty poinformowania o przysługującym środku zaskarżenia, braku inicjatywy organu we wnikliwym przeanalizowaniu całokształtu okoliczności faktycznych oraz oceny charakteru wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który jest "nadzwyczajnym" środkiem zaskarżenia;
7) art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenie terminu;
8) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a wynikających ze stanu faktycznego dotyczącego skarżących, a mianowicie przyczyn uchybienia terminowi, do których organ w żadnym miejscu uzasadnienia postanowienia się nie odniósł, nie analizując dokładnie sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o: 1) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do zażalenia dokumentów, mających wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w postaci informacji z dnia [...] listopada 2015 r., jakie skarżący uzyskali od Stowarzyszenia Interwencji Prawnej na temat braku środków ochrony prawnej w niniejszej sprawie (co miało wpływ na termin złożenia wezwania) oraz pisma PCPR z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającego wskazanie podstawy odmowy skierowania na szkolenie (co wskazuje na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Dyrektora PCPR i uchylanie się od wyjaśnienia sprawy) ; 2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiającego przywrócenia terminu i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 9 czerwca
2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 332 – określanej dalej jako u.w.r.) podał, że z treści art. 43 u.w.r. nie wynika, aby wstępna akceptacja organizatora rodzinnej pieczy zastępczej i ewentualne skierowanie na szkolenie kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej przybrać miały formę aktu administracyjnego. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wskazuje środków ochrony prawnej służących osobom, którym odmówiono wydania wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Brak jest również w tym zakresie orzecznictwa sądowego. Jest to zapewne tak zwana czynność faktyczna z zakresu administracji, ale nie jest to rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej przez organ administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym. Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego decyzja administracyjną jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Brzmienie cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego - u.w.r. wyklucza zastosowanie tego aktu prawnego w przedmiotowej sprawie jako materialnoprawnej podstawy wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem organu nie może więc mieć tu zastosowania jakikolwiek przepis proceduralny, na jaki powołują się skarżący, ponieważ w przedmiotowej sprawie k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Z punktu widzenia materialnego i procesowego prawa administracyjnego sprawa niewydania wstępnej akceptacji do odbycia przez P.M. i P.M. szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej jest bezprzedmiotowa. Art.105 § 1 i 2 k.p.a. stanowią, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W wypadku kiedy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania.
Dalej organ zauważył, że skarżący powołują się na znaną k.p.a. instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1), ale ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani w zażaleniu na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie przytoczono przepisu prawa ani argumentacji na rzecz jego zastosowania. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dostrzegło żadnej czynności, do dokonania której zasadnym byłoby przywrócenie terminu do jej dokonania. Wobec powyższego, skoro Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydał bezzasadnie postanowienie w sprawie, to Kolegium jako organ wyższego stopnia winien usunąć je z obrotu prawnego, a postępowanie umorzyć.
Na powyższe postanowienie P.M. i P.M., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W złożonej skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych, które przemawiały za merytorycznym rozpoznaniem sprawy, tj.:
a) zasadności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc rozpoznania zarzutów proceduralnych zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] stycznia 2016 r.,
b) charakteru czynności niewydania wstępnej akceptacji do skierowania na szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, jako czynności z zakresu administracji publicznej.
2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający świadomość prawną obywateli, brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do argumentów jednoznacznie przemawiających za bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością jego umorzenia z uwagi na brak zastosowania przepisów procedury administracyjnej;
3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz powodów dla których nie można zastosować w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w konsekwencji zaskarżyć czynności Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do sądu administracyjnego;
4) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez:
a) nieprzywrócenie terminu pomimo uprawdopodobnienia, że opóźnienie nastąpiło bez winy strony tj. z uwagi na brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, podczas gdy strona ma jedynie uprawdopodobnić brak winy, a nie udowodnić,
b) brak merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu pomimo zaistnienia czynności, do której zasadne jest przywrócenie terminu do jej dokonania.
5) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy brak wstępnej akceptacji do odbycia przez skarżących szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej jest aktem woli organu, którego treścią jest odmowa realizacji uprawnienia w postaci odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej pomimo spełnienia wymogów ustawowych;
6) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a) pominięcie w uzasadnieniu postanowienia ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia,
a wynikających ze stanu faktycznego dotyczącego skarżących w postaci braku możliwości zakwestionowania aktu organu z wykorzystaniem zwykłych środków zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia, a także charakteru wydanej w sprawie czynności organu I instancji jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, zawartego w aktach sprawy stanowiska Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dot. braku podstaw do odmowy wydania wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia,
b) brak wskazania podstaw prawnych i dokonania wyczerpującej analizy przemawiającej za umorzeniem postępowania w sprawie i przesłanek dla których nie można uznać braku wstępnej akceptacji jest zapewne czynnością faktyczną z zakresu administracji publicznej, a z drugiej strony uznało, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania jakikolwiek przepis k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, iż czynność wstępnej akceptacji, o której mowa w art. 43 u.w.r. ma charakter władczy i jednostronny, jest również skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 u.w.r. kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej obowiązani są posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny. Organ zatem zupełnie pominął istotność wstępnej akceptacji, która w przypadku jej braku automatycznie uniemożliwia pełnienie skarżącym funkcji rodziny zastępczej. Stąd też zdaniem skarżących wspomniana czynność jest czynnością , o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i 144 k.p.a. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie o odmowie przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniesionego w związku z pismem tegoż Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2015 r., jako organizatora rodzinnej pieczy zastępczej stwierdzającym brak wstępnej akceptacji spełnienia warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2 u.w.r. i umorzeniu postępowania. Przy czym zaznaczyć należy, że analiza treści postanowienia, zarówno części wstępnej, jak i jego uzasadnienia, jednoznacznie wskazuje, iż powyższe umorzenie dotyczy jedynie postępowania w zakresie kwestii poddanej rozstrzygnięciu Kolegium, a mianowicie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do naruszenia postepowania.
W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć jaki charakter ma wspomniane pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] sierpnia 2015 r., jako organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, stwierdzające brak wstępnej akceptacji spełnienia warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2 u.w.r. Dopiero bowiem powyższa konstatacja pozwala dokonać oceny zastosowania właściwej procedury zaskarżania tego aktu, a w dalszej konsekwencji, jaki organ uprawniony jest do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wspominane pismo z dnia [...] października 2015 r. zostało wydane na podstawie art. 43 u.w.r., zgodnie z którym kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2.
Wykładnia literalna powyższego przepisu, jak również wykładnia systemowa unormowań u.w.r. – jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie - pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że odbycie powyższego szkolenia ma charakter obligatoryjny. Występujące w tym przepisie słowo "może" odnosi się do szczególnej sytuacji, ponieważ dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby uprawnione jest podejmowanie dalszych działań, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia. Przemawia za tym treść art. 44 ust. 1 u.w.r., w myśl którego kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny ( por. S. Nitecki, A. Wilk, U.w.r. Komentarz, WK 2016, t. 2 do art. 43 ). Również analiza art. 1125 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U z 2015 r., poz. 583 ) potwierdza powyższy pogląd. Przepis ten bowiem wskazuje, iż jedynie tymczasowo na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy sąd może powierzyć pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, niespełniającym warunku niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach u.w.r., jeśli uzasadnione jest to dobrem dziecka. Oznacza to, iż wstępna akceptacja spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 u.w.r. stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej na rodzinę zastępczą i ma szczególne doniosłe znaczenie dla dalszego postępowania. W świetle bowiem powołanych przepisów brak akceptacji w istocie blokuje ewentualnym kandydatom możliwość pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Nie sposób uznać, iż skoro u.w.r. nie wskazuje formy w jakiej następuje akceptacja lub brak akceptacji spełnienia warunków z art. 41 ust.1 i 2 u.w.r., to akt ten winien przybrać formę decyzji, której wydanie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zgodnie z k.p.a. Następuje to - w ocenie Sądu - w formie czynności, która nie jest wydawana w postępowaniu, uregulowanym w k.p.a., ale podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak trafnie zauważyli skarżący w uzasadnieniu skargi. Brak bowiem akceptacji - jak wskazano powyżej – uniemożliwia skarżącym pełnienia funkcji rodziny zastępczej wobec niemożności wywiązania się z obowiązku posiadania szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 u.w.r. , a tym samym czynność ta ma charakter władczy i jednostronny, a ponadto jest skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a tym samym posiada cechy jakie przypisuje się w orzecznictwie czynnościom określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ( por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 3/07 ). W związku z tym, iż ustawa nie przewiduje środków zaskarżania w sprawie, w której podjęta została wspomniana czynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] sierpnia 2015r. - zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. – warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym z dniem 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art.1 pkt 15 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2015 r., poz. 658) powyższemu przepisowi nadano nowe brzmienie, a mianowicie dodano zdanie drugie, w którym wskazano, iż sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Nowa konstrukcja jest odpowiedzią prawodawcy na pojawiające się przed nowelizacją wątpliwości, co do kwestii dopuszczalności przywracania terminu do wniesienia wezwania do naruszenia prawa. Przykładem może być uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10, w której stwierdzono, iż : 1. Czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego; 2. Art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP przemawiają za dopuszczeniem stosowania w drodze analogii przepisów rozdziału 7 działu IV Ordynacji podatkowej - art. 162 i art. 163 - do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 par. 3 p.p.s.a., w razie jego uchybienia w przedmiocie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Pogląd ten jednak był wynikiem prokonstytucyjnej wykładni, dokonanej przez skład orzekający, a nie brzmienia przepisów ustawy. Nowe brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. rozstrzyga te wątpliwości, aktualnie to sąd jest wyłącznie właściwy do oceny, czy istnieją przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do naruszenia prawa. Przy czym Sąd nie wydaje w tej materii odrębnego rozstrzygnięcia, a uznanie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego będzie skutkowało merytorycznym rozstrzygnięciem, natomiast odmienna ocena w tym zakresie znajdzie wyraz w postanowieniu o odrzuceniu skargi (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), P.p.s.a., Komentarz, C.H.Beck 2015, t. 14 do art. 52 , T. Woś (red), P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 15 do art. 52, uzasadnienie do projektu ustawy o zmienianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja). Powyższa konstrukcja koreluje ze stanowiskiem uznającym, iż wezwanie do naruszenia prawa, jak i ewentualna odpowiedź na nie, należą do postępowania sądowoadministracyjnego i nie można uznawać ich za element jakiegokolwiek postępowania administracyjnego ( por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r., II FSK 1874, Z. Kmieciak, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., PPP 2014/6/29 ). Mając na uwadze aktualne brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ulega zatem żadnych wątpliwości, iż organ do którego zostało skierowane wezwanie do naruszenia prawa w związku z aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wezwania do naruszenia prawa. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy do rozstrzygnięcia danej sprawy - ukształtowania określonego stosunku nie jest uprawniony organ administracji ( por. R. Kedziora, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2008, s. 535 i nast. ). Wobec powyższego - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., które opierały na podstawowym założeniu, iż to organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania o przywróceniu terminu do złożenia wezwania do naruszenia prawa. Stąd Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.