II SA/Go 422/24

II SA/Go 422/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] gmina [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 pkt 11 i § 15 pkt 2.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu [...]r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] gmina [...]. Uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie [...] w dniu [...] r.
Przedmiotowa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie przez Wojewodę [...] w części dotyczącej jej zapisów zawartych w § 9 pkt 11 oraz § 15 pkt 2. Wojewoda [...] wnosił o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień planu miejscowego.
Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Podniosła, że przyznane gminę przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – dalej "u.p.z.p." uprawnienie do kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego. Przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w planie miejscowym. Ustawodawca bowiem szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też ustalił zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale w przedmiocie planu miejscowego. Znalazło to wyraz w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wskazanie zakresu obowiązkowej materii podlegającej regulacji w planie miejscowym, którym rada gminy jest zasadniczo związana. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje organowi stanowiącemu gminy przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wspomniane zasady powinny zawierać a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Skarżący wskazał, że Rada Miejska w [...] w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustaliła m.in., cyt.: "§ 15 pkt 2. Ustala się nakaz przebudowy skrzyżowania." W ocenie skarżącego ww. zapis wykracza poza przyznane radzie gminy władztwo planistyczne, nie mieści się bowiem w materii podlegającej regulacji w planie miejscowym. To zaś stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, skutkującym koniecznością eliminacji z planu miejscowego kwestionowanego zapisu. Z przytoczonych wyżej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia nie wynika bowiem norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie planu miejscowego zapisów nakazujących przebudowę/budowę skrzyżowania, tj. zapisów uzależniających przeznaczenia terenu lub realizacji takiego przeznaczenia od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych, w tym związanych z działaniami innych podmiotów. Skarżący zaznaczył, że z przeanalizowanej dokumentacji prac planistycznych i wyjaśnień przedstawicieli gminy wynika, że zapisy dotyczące nakazu przebudowy skrzyżowania zostały wprowadzone do planu miejscowego w związku z "warunkowym" uzgodnieniem projektu planu miejscowego przez zarządcę drogi - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. W uzgodnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] wskazał, że planowane przeznaczenie terenu będzie miało wpływ na generowanie ruchu drogowego na istniejącym skrzyżowaniu, które obecnie nie posiada odpowiednich parametrów technicznych stąd konieczna jest jego przebudowa. Wprowadzenie do planu miejscowego zapisów niejako "narzuconych" przez organ uzgadniający projekt planu miejscowego nie stanowi automatycznie o legalności tych ustaleń. Nadto ustalony § 15 pkt 2 nakaz przebudowy skrzyżowania, w bliżej nieokreślonym terminie, został skierowany do bliżej nieokreślonego adresata. Tymczasem plan miejscowy (będący aktem prawa miejscowego) musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny możliwe było określenie sposobu wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r. II OSK 3083/13). Zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie poprzez w/w zapis łamie tę zasadę wprowadzając przepis otwarty, uzależniających sposób zagospodarowania terenów od zdarzeń przyszłych, niepewnych i działań różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 559/07).
Dalej w skardze podkreślono, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych klasyfikuje drogi publiczne, a art. 19 ust. 2 określa zarządców drogi w stosunku do poszczególnych kategorii dróg. Wedle art. 25 ust. 1 ww. ustawy "budowa przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tego skrzyżowania należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Koszty budowy lub przebudowy skrzyżowania ponosi zarządca drogi (art. 25 ust. 2). Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach. Kwestia przebudowy i rozbudowy skrzyżowania z drogą publiczną rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarządca drogi - w tym przypadku GDDKiA Oddział [...], stawiając warunek wprowadzenia do planu inkryminowanego zapisu, doprowadzić może do sytuacji, w której realizacja ustaleń planu nigdy nie będzie możliwa. GDDKiA jako zarządca drogi może nigdy nie zrealizować przebudowy skrzyżowania dróg i właściciele nieruchomości objętych planem nie będą mieli możliwości zagospodarowania terenów będących ich własnością zgodnie z przeznaczeniem określonym w przedmiotowym planie. Jest to, w opinii skarżącego, działanie mające na celu niejako wymuszenie na inwestorze/inwestorach obowiązku przebudowy skrzyżowania na jego/ich koszt. Ustawa o drogach publicznych przewiduje finansowanie inwestycji drogowych przez inwestora przedsięwzięcia niedrogowego. "Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia" (art. 16 ust. 1). Niemniej jednak nie są to kwestie rozstrzygane na gruncie uchwały w sprawie planu miejscowego. W myśl ust. 2 art. 16 ustawy o drogach publicznych szczegółowe warunki budowy i przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1 określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej, a zatem w drodze czynności cywilnoprawnej.
Do przekroczenia upoważnienia do uregulowania w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) doszło, zdaniem skarżącego, również na skutek wprowadzenia ustalenia - § 9 pkt 11. Zgodnie z brzmieniem tego ustalenia: dla obsługi komunikacyjnej terenów dopuszcza się wyznaczenie zjazdu z ulicy [...] w miejscu możliwie najbardziej oddalonym od skrzyżowania z drogą krajową. Rada gminy nie posiada kompetencji do decydowania w planie miejscowym o lokalizacji zjazdów. O lokalizacji zjazdów decydować powinien właściwy organ - zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast plan miejscowy powinien zapewniać obsługę komunikacyjną objętych tym planem terenów wskazując np. z której drogi publicznej nieruchomości mają być obsługiwane (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 70/13). Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tej kwestii. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Rada Miejska przyjmując powyższe regulacje naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 218/15).
W złożonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) - dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.
Przedmiotem sądowej kontroli są przepisy § 9 pkt 11 i § 15 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 - CBOSA).
Sąd podkreśla, że Wojewoda [...] w skardze zawarł zarzuty dotyczące postanowień zawartych w § 9 pkt 11, zgodnie z którym na terenie produkcji lub usług znaczonych na rysunku planu symbolem P-U dopuszczono lokalizację dla obsługi komunikacji terenów wyznaczenie zjazdu z ulicy [...] w miejscu możliwie najbardziej oddalonym od skrzyżowania z drogą krajową oraz § 15 pkt 2, w którym w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji nakazano przebudowę drogi krajowej nr [...] z ul. [...].
Przystępując do oceny skargi Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 - CBOSA). Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Sąd zaznacza, że strona skarżąca nie kwestionowała trybu sporządzania zaskarżonej uchwały.
Unormowanie zawarte w § 9 pkt 11 stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2024 poz. 320), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09).
W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5). Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, co w konsekwencji przekłada się na zakaz lokalizowania zjazdów na tę drogę, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne.
Trafnie zwraca uwagę skarżący na przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, jak i na przepis § 4 pkt 9 powołanego rozporządzenia, który uściśla owe ustalenia. Określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Tym samym treść przepisu § 9 pkt 11 uchwały należało uznać za naruszający ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.
Wobec powyższego należy powiedzieć, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można by jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Ingerencja rady gminy w kompetencje zarządcy drogi byłaby nieuprawniona nawet gdyby przyjąć, że problem zjazdów dotyczy tylko dróg gminnych (w omawianym przypadku dotyczy także dróg krajowych). Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.
Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii.
Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej i to poprzez określenie jego położenia w stosunku do występującego na tej drodze skrzyżowania z drogą krajową przy użyciu zwrotu nieprecyzyjnego jakim jest niewątpliwie zwrot "w miejscu możliwie najbardziej oddalonym od skrzyżowania", skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. II SA/Wr 859/12, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela).
Powyższe rozważania prowadzą także do wniosku, że z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych wprowadzono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapis zawarty w § 15 pkt 2 zgodnie z którym w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wprowadzono nakaz przeprowadzenia przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicą [...]. Z przytoczonego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jak i regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych nie wynika norma pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w planie miejscowym zapisów nakazujących przebudowę określonego skrzyżowania dróg.
Stwierdzić należy, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Zatem zarówno § 9 pkt 11 jak i § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie mają podstawy prawnej i nie mogą ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowią przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zostały one podjęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z powyższych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyroku stwierdził nieważność § 9 pkt 11 i § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały.