II SA/Go 421/25

II SA/Go 421/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów utrzymania czasowo odebranych zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej – M. B. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M.B. (skarżąca), uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości kosztów utrzymania odebranych zwierząt gatunku owce rasy wrzosówka w okresie 10 luty 2020 r. - 2 marzec 2023 r., jednocześnie ustalając te koszty na kwotę 122.566,17 zł oraz utrzymało objętą odwołaniem decyzję w pozostałej części.
W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 1-2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 1580 ze zm.).
2. Stan sprawy był następujący: decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz [...] odebrał stado zwierząt gatunku owce rasy wrzosówka, w którym 47 sztuk stanowiło własność skarżącej. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za opiekę nad odebranymi zwierzętami. Decyzja ta uchylona została decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2024 r.
W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, wobec dyspozycji art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, na mocy którego - w przypadku odebrania zwierząt - kosztami ich transportu, utrzymania i koniecznego leczenia obciąża się dotychczasowego właściciela lub opiekuna, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. ustalił i obciążył M.B. kosztami utrzymania odebranych jej zwierząt w wysokości 114.566,51 zł., wskazując, że przedstawione w załączniku do decyzji w formie tabelarycznej koszty związane z transportem, utrzymaniem oraz koniecznym leczeniem stanowią faktyczne i rzeczywiste, podparte dowodami koszty, jakie organ musiał ponieść, aby zaopiekować się odebranym stadem.
3. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. (k. 15 akt administracyjnych) organ I instancji sprostował określone w decyzji koszty utrzymania zwierząt na kwotę 122.566,17 zł (i dwie składające się na te wielkość kwoty cząstkowe) uznając, że są to oczywiste pomyłki rachunkowe. Postanowienie to na skutek wniesionego przez pełnomocnika skarżącej zażalenia został uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2025 r. w części dotyczącej zmiany zapisu w pkt I decyzji (czyli sprostowania kosztów utrzymania zwierząt na kwotę 122.566,17 zł zamiast jak to określono w decyzji organu I instancji - kwoty 114.566,51 zł - k. 20 akt administracyjnych). Zdaniem Kolegium określenie w decyzji kwoty 114.566,51 zł stanowiło jej rozstrzygnięcie i nie mogło podlegać sprostowaniu jako "oczywista omyłka".
4. Od decyzji z dnia [...] listopada 2024 r. M.B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając w nim m.in. błędne uznanie, że koszty poniesione przez gminę były celowe i niezbędne do zapewnienia prawidłowej i adekwatnej do stanu owiec opieki, błędne ustalenie, że nakład pracy R.S. był wystarczający, a koszty zawarte w zestawieniu w załącznikach do decyzji odpowiadają kosztom rzeczywiście poniesionym, podczas gdy nakład pracy i opieka nie była wystarczająca, a godziny w notach nie zgadzały się z zapisem z monitoringu. Zarzucono również błędne uznanie, że czynności inspekcji weterynaryjnej określone w zestawieniu nr 2 wchodzą w skład kosztów, o których stanowi art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.
5. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium przyjęło ustalenia poczynione przez organ I instancji. W rozważaniach organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie wysokości kosztów zastępczego utrzymania odebranych zwierząt wraz z ich weryfikacją. W przekonaniu Kolegium zawarte przez organ I instancji umowy (wymienione i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji), jak również rozliczenia miesięczne opieki nad zwierzętami obrazują rzeczywisty koszt wyłożony przez gminę.
W przeważającej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do uchylonego przez Kolegium postanowienia Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki, którym organ I instancji w sposób niedopuszczalny dokonał, zdaniem Kolegium, merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia (kwoty ustalonych kosztów).
Jak podkreśliło Kolegium przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym analiza załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej decyzji potwierdza okoliczność błędnego podsumowania zestawienia kosztów utrzymania zwierząt (zestawienie kosztów opieki nad zwierzętami - zał. nr 1 oraz zestawienie kosztów usług weterynaryjnych, transportowych i utylizacyjnych - zał. nr 2), co w konsekwencji spowodowało orzeczenie w decyzji o ustaleniu kosztów utrzymania przedmiotowych zwierząt w łącznej wysokości 114.566,51 zł zamiast 122.566,17 zł. W tym zatem zakresie zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Błędne podsumowanie zestawienia kosztów nie stanowi jednakże podstawy do wydawania decyzji kasacyjnej, bowiem nieprawidłowość ta została wyeliminowana w trybie niniejszego postępowania odwoławczego.
6. W skardze do tutejszego Sądu z dnia [...] czerwca 2025 r., reprezentujący M.B. pełnomocnik zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności nagrań z monitoringu w dniach 28-30 marzec 2020 r., zeznań strony oraz oświadczenia hodowcy wskazującego na rzeczywisty czas potrzebny do opieki nad owcami, a także pominięcie dowodu z przesłuchania pracownika opiekującego się zwierzętami albo biegłego w zakresie godzin koniecznych do opieki, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że koszty poniesione przez gminę były celowe i niezbędne do zapewnienia prawidłowej opieki nad owcami,
b) art. 136 k.p.a. - wskutek zaniechania przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo istnienia ku temu przesłanek,
c) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, które nie zawiera wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
d) art. 16 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na nierzetelnym rozpatrzeniu sprawy i ograniczeniu się wyłącznie do formalnej kontroli decyzji organu I instancji.
W skardze sformułowany został nadto zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, upatrywany w jego niewłaściwym zastosowaniu i obciążeniu skarżącej kosztami, które nie były niezbędne do zapewnienia prawidłowego utrzymania (godziny pracy) oraz opieki nad zwierzętami, w tym kosztami czynności inspekcji weterynaryjnej, które nie mieszczą się w pojęciu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia.
Podnosząc powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylnie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
7. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co zadecydowało o uwzględnieniu skargi.
9. Pierwszą kwestią, którą sąd rozważył w sprawie z urzędu jest naruszenie przez organ odwoławczy zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu nazywanego w doktrynie reformationis in peius. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis jest stosowany wyłącznie przez organ odwoławczy, nie ma zatem zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r.,FPS 2/98,ONSA nr 3/1998 poz. 7).
W kontrolowanej przez sąd sprawie w rozstrzygnięciu organu I instancji kwota kosztów utrzymania zwierząt została ustalona na kwotę 114.566,51 zł, a na skutek wniesienia odwołania na kwotę 122.566,17 zł. Konsekwencją przyjęcia przez organ odwoławczy (podzielanego przez sąd) stanowiska, że określenie, na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, wysokości kwot kosztów utrzymania zwierząt w decyzji administracyjnej stanowi element jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (nie podlegający sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.) jest to, że ustalenie przez Kolegium tych kosztów, na skutek wniesienia odwołania wyłącznie przez skarżącą, w wysokości wyższej niż została ustalona w decyzji organu I instancji narusza zakaz wyrażony w art.139 k.p.a. Kolegium do tej kwestii się nie odniosło i nie wykazało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa lub rażąco narusza interes społeczny. Już z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
10. Nadto wskazać trzeba, że wynikająca z art. 15 k.p.a., realizowana w szczególności przez przepisy art. 128, art. 136 i art. 138 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewiduje obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji lub ogólnikowym potwierdzeniu słuszności stanowiska organu I instancji.
W kontrolowanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zwiera własnego stanowiska organu odwoławczego, jak i odniesienia się do zarzutów odwołania. Prawie całość tzw. rozważań (czyli najistotniejszego elementu uzasadnienia zaskarżonej decyzji) zajmuje rozważanie instytucji sprostowania i błędu rachunkowego popełnionego przez organ I instancji (o czym Kolegium wypowiedziało się już w ramach rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu I instancji o sprostowaniu decyzji). W odniesieniu do merytorycznej kwestii kosztów w uzasadnieniu Kolegium znalazło się wyłącznie stwierdzenie, że "zawarte umowy przez organ I instancji wymienione i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, jak również rozliczenia miesięczne opieki nad zwierzętami obrazują rzeczywisty koszt wyłożony przez gminę" (s. 5 decyzji). Jest ono niewystarczające, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co nie może być realizowane przez zdawkowe potwierdzenie trafności stanowiska organu I instancji.
Kolegium nie odniosło się też merytorycznie do zarzutów odwołania, przy czym w odwołaniu podniesiono skonkretyzowane i rozwinięte zarzuty przeciw ocenie dowodów dokonanej przez organ I instancji oraz ustaleniom dotyczącym wysokości przejętych przez ten organ kosztów. W tej sytuacji nie zostało ono rozpatrzone, co stanowi o naruszeniu przez Kolegium nie tylko zasady instancyjności, ale i przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
11. Z podanych przyczyn, sprowadzających się do istotnego naruszenia przepisów postępowania w sposób co najmniej mający wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z powodu tych naruszeń na tym etapie sąd nie miał możliwości oceny materialnoprawnej kwalifikacji sprawy (w tym pozostałych zarzutów zawartych w skardze).
Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie związany dokonaną przez sąd oceną prawną i wskazaniami, które sprowadzają się do zrealizowania wymogu merytorycznego rozpatrzenia i uzasadnienia wydanej decyzji (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach należnych stronie skarżącej obejmujących wpis, wynagrodzenie pełnomocnika obliczane według wartości przedmiotu zaskarżenia oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.