II SA/Go 421/23

II SA/Go 421/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1553/24 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 1 i 3, art. 28, 48, 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki komisu samochodowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48
ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako p.b.) -
w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi M.B. dokonać rozbiórki komisu samochodowego przy ul. [...] na działce ewid. nr [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Powyższy obowiązek obejmuje rozbiórkę wszystkich elementów składowych komisu: ciągu zabudowań składających się z kontenera biurowego, wiaty, namiotu i ogrodzenia terenu. Jednocześnie organ nie określił terminu wykonania obowiązku i wskazał, że będzie on wymagalny z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Operator Gazociągów [...] S.A. Oddział, poinformował organ naruszeniu strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia. Zarzuty dotyczyły niewłaściwej lokalizacji obiektów, w tym między innymi parkingu/komisu samochodowego w [...] na działce ewid. [...]. Wskazano mianowicie, że nie została zachowana wymagana odległość opisanego wyżej obiektu od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa relacji [...], która dla parkingów powinna wynosić co najmniej 20 metrów. Jest to szerokość "strefy kontrolowanej" określonej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640). W konkluzji zażądano wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania opisanego wyżej obiektu. W dniu [...] października 2020 r. przeprowadzono kontrolę działki objętej wnioskiem i ustalono, iż w jej obrębie znajduje się komis samochodowy. Na potrzeby prowadzenia tej działalności wybudowano kontener biurowy o wymiarach 5,9 x 3,0 m i wys. 2,7 m (konstrukcja stalowa ramowa, ściany z płyt typu obornickiego); w odległości 4,7 m od kontenera ustawiono namiot o wymiarach 6,0 x 4,96 m i wys. 2,55 (szkielet stalowy, ściany z brezentu, dach z blachy fałdowej); kontener i namiot połączono zadaszeniem (wiatą) z blachy fałdowej. Lokalizację obiektów naniesiono na załączniku graficznym do protokołu kontroli (wycinek mapy w skali 1:500). Plac przeznaczony do przechowywania pojazdów ustabilizowano tłuczniem i drobnym kruszywem. Nawierzchnia ta nie jest w sposób trwały połączona materiałem wiążącym (cementem, masą bitumiczną, itp.). Możliwe jest naturalne (grawitacyjne) wchłanianie wód opadowych, a miejscowo teren porasta roślinność niska. W konsekwencji stwierdzono, że opisany we wniosku teren nie stanowi parkingu, o którym mowa w § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją, zamieszczoną w tym przepisie, pod pojęciem "parking" należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Na terenie działki nr [...] nie wydzielono natomiast stanowisk postojowych i dojazdów. Jest to otwarta przestrzeń o nieregularnym kształcie, na której rozplantowano w sposób niezwiązany drobne kruszywo. Mając na uwadze te okoliczności decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. umorzono postępowanie administracyjne. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., którą uchylił rozstrzygnięcie PINB. W orzeczeniu kasacyjnym wskazano na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń. Stwierdzono mianowicie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest zaliczane do "urządzeń budowlanych", a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym. Organ II instancji wyjaśnił także, iż urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe funkcjonowanie tego obiektu. Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki. Z akt sprawy wynika zaś, że na działce nr [...] znajdują się obiekty, wchodzące w skład "komisu samochodowego" (kontener, namiot, ogrodzenie). Ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia jako budowli lub innego obiektu budowlanego, jednak przy uwzględnieniu funkcji użytkowej w pełni uzasadnione staje się założenie, iż substancja budowlana, wchodząca w skład komisu samochodowego, zbliżona jest do placu składowego, który stanowi budowlę. Jest to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania "towarów" (np. pojazdów) i poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Ponadto WINB w decyzji kasacyjnej wskazał na potrzebę wyjaśnienia, czy sam gazociąg został wybudowany legalnie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2021 r. oględziny działki nr [...]. Właściciel działki wyjaśnił, że uprzednio teren stanowił zaplecze budowy stacji paliw (1996 rok). Po zakończeniu tej inwestycji niewykorzystane kruszywo i tłuczeń rozplantowano bez użycia jakichkolwiek materiałów wiążących. Następnie w 2004 roku działka w takim stanie została wydzierżawiona obecnemu właścicielowi komisu samochodowego, będącemu również inwestorem obiektów wchodzących w skład tego komisu. Z kolei Spółka [...] S.A. przekazała kopię decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1978 r. o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] "wraz z odgałęzieniami do [...] i ochroną katodową gazociągu". Właściciel gazociągu wyjaśnił również, że nie dysponuje dokumentacją projektową w/w obiektu liniowego, gdyż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały obowiązku przechowywania takiej dokumentacji. Sieć jest eksploatowana od 1979 roku zgodnie z obowiązującymi aktami prawa i regulacjami wewnętrznymi. Następnie organ przeprowadził kolejne oględziny w dniu [...] września 2021 r. i ustalił, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu kontroli z dnia [...] października 2020 r. - działka zabudowana jest zgrupowaną zabudową, którą tworzy kontener biurowy, wiata i namiot, posiada ogrodzenie oraz plac przeznaczony do składowania pojazdów; nie dokonano żadnych zmian i przeróbek, przebudowy bądź rozbiórki wybranych obiektów. Inwestor oświadczył, że w 2004 roku dokonał w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia budowy budynku gospodarczo-biurowego (kontenera). Pozostała zabudowa (namiot i wiata) powstała w 2019 roku bez dopełniania formalności. Ponadto wyjaśnił, że nie podejmował prac związanych z utwardzeniem terenu. Plac w obecnym stanie został wydzierżawiony od właściciela działki. Zdaniem organu należało przeanalizować, czy budowa komisu samochodowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W jego skład wchodzi zgrupowana zabudowa: kontener biurowy, wiata (łącznik) i namiot. Ponadto plac został zabezpieczony ogrodzeniem z siatki. Nie potwierdzono natomiast wykonania utwardzenia terenu na potrzeby komisu. W tym zakresie stwierdzono, że na działce zostało rozplantowane kruszywo na etapie budowy stacji paliw. Prace te wykonano jeszcze przed wydzierżawieniem działki na potrzeby komisu, nie mogą być więc one powiązane funkcjonalnie z budową tego obiektu. Okoliczność tę potwierdzili niezależnie właściciel terenu oraz dzierżawca. Substancja budowlana (zgrupowane trzy obiekty, ogrodzenie) pełni łącznie jedną funkcję użytkową z zakresu działalności gospodarczej obejmującej handel pojazdami. Komis samochodowy pod względem przepisów p.b. nosi cechy placu składowego. Z tego względu całą inwestycję należało uznać za jeden obiekt budowlany - budowlę (analogicznie, jak np. stacje paliw lub oczyszczalnie ścieków, w skład których wschodzą budynki, instalacje i urządzenia tworzące całość użytkową). Tego rodzaju budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wymagania te obowiązują w sposób niezmienny od 2004 roku, tj. od czasu wydzierżawienia terenu przez inwestora. Odnosząc się z kolei do jego oświadczenia złożonego do protokołu z dnia [...] września 2021 r., iż dokonał w 2004 roku zgłoszenia obejmującego budowę kontenera gospodarczo-biurowego PINB wyjaśnił, że obiekty o takiej "łączonej" funkcji użytkowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie były w tym okresie (oraz nadal nie są) zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnieniu takiemu mogły natomiast podlegać budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 10 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - brzmienie obowiązujące w 2004 roku). Przy czym przedmiotowy kontener zarówno z uwagi na powierzchnię zabudowy (5,9 x 3,0 m = 17,7 m2), jak i funkcję użytkową (gospodarczo-biurowa) nie mieści się w grupie takich inwestycji. Jego budowę należało więc poprzedzić pozwoleniem na budowę. Inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji. Powyższe ustalenia doprowadziły organ I instancji do konkluzji, że każdy etap inwestycji budowy kolejnych elementów wchodzących w skład komisu samochodowego, tj. budowa kontenera w 2004 roku, wzniesienie namiotu oraz wiaty (zadaszenia pomiędzy kontenerem, a namiotem) w 2019 roku, należało poprzedzić decyzją o pozwoleniu na budowę. Formalności te nie zostały jednak dopełnione.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż z uwagi na datę wpływu wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, postępowanie legalizacyjne powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowi przypadek, o którym mowa w art. 48 przywołanej wyżej ustawy. Wdrożenie procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 48 ust. 2 jest możliwe wówczas, gdy budowa nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz prawa miejscowego, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do zgodności z prawem. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że istnieje możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdził, że działka zlokalizowana jest poza strefą otoczenia zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, objętego ochroną prawną na podstawie wpisu do rejestru zabytków. W związku z tym prowadzenie robót budowlanych na tym terenie nie wymagało pozwolenia konserwatorskiego, udzielonego w drodze decyzji. Jednak działka znajduje się na obszarze stanowiska archeologicznego lądowego [...] wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Oznacza to, że wszelkie roboty budowlane powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Oceniając zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi organ ustalił, że wymagania dla budynków określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Obiekty wchodzące w skład komisów samochodowych nie zostały wydzielone jako odrębna grupa w tym akcie wykonawczym. Natomiast naruszenie wymagań może stanowić zbyt mała odległość obiektów od gazociągu wysokiego ciśnienia, tj. naruszenie szerokości strefy kontrolowanej. Przy czym ustalono, że obiekt liniowy został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. Zatem w przypadku legalizacji, zabudowa objęta procedurą naprawczą powinna być dostosowywana do infrastruktury istniejącej w sposób zapewniający zgodność z obowiązującymi przepisami.
Następnie postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów legalizacyjnych. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. uchylił w/w postanowienie. Powyższe wynikało z faktu, że zaistniała konieczność ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Uwzględniając wskazówki WINB organ I instancji podjął działania w tej materii, a następnie w dniu [...] października 2022 r. wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów (I etap procedury legalizacyjnej). Wskutek złożonego zażalenia postanowienie to zostało uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. Organ odwoławczy nie zaakceptował stanowiska PINB zaprezentowanego w uzasadnieniu uchylonego postanowienia w kwestii możliwości sporządzenia - legalizacyjnej dokumentacji projektowej zawierającej rozwiązania zmian lub przeróbek w celu dostosowania do wymagań technicznych dla sieci gazowych (w tym dotyczących zachowania "stref kontrolnych").
Dalej organ I instancji podał, iż pismem z dnia [...] listopada 2022 r. skierował do Starosty oraz Wojewody wnioski o udostępnienie dokumentacji projektowej i odbiorowej inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. dotyczącą budowy gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] wraz z odgałęzieniami (...). Starosta w korespondencji z dnia [...] grudnia 2022 r. stwierdził, że nie przejął żadnej dokumentacji związanej z przedmiotową inwestycją. Natomiast Wojewoda w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2022 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych dokumentów, nie dokonywał brakowania oraz nie przekazywał dokumentów do innego urzędu. Wobec wyczerpania możliwości pozyskania dokumentacji projektowej gazociągu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego
1978 r. udzielonego przez Głównego Architekta Województwa, należało zastosować zasadę wskazaną w postanowieniu WINB z dnia [...] listopada 2022 r., zgodnie z którą wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść adresata decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.
Analizując zatem możliwość zalegalizowania komisu samochodowego w kontekście zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi PINB ustalił, iż gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 roku. Zatem szerokość strefy kontrolowanej dla tego obiektu liniowego powinna zostać określona na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Średnica gazociągu (DN) wynosi 250 mm, zaś ciśnienie (MOP) wynosi 5,5 MPa. Minimalna szerokość strefy dla wolno stojących budynków niemieszkalnych wynosi
30 m, zaś dla parkingów wynosi 40 m. Oznacza to, że obiekty wchodzące w skład komisu samochodowego należałoby wybudować w odległości 15 m (1/2 x 30 m) od osi gazociągu. Podczas kontroli w dniu [...] października 2020 r. ustalono, że na gazociągu ustawiony jest kontener biurowy. Natomiast wszystkie połączone obiekty (kontener, wiata, namiot) posiadają sumaryczną szerokość 14,06 m (5,9 + 3,2 + 4,96 m) - zgodnie ze szkicem w protokole kontroli. Powyższe zdaniem organu oznacza, że każdy z elementów składowych tej zabudowy znajduje się w całości w strefie kontrolowanej. Natomiast w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami technicznymi w tym właśnie zakresie należałoby "odsunąć" całą zabudowę na odległość co najmniej 15 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa. W praktyce roboty takie sprowadzałyby się do rozbiórki obiektów w obecnym miejscu i ponownym ich wybudowaniu w innej lokalizacji. W ramach procedury legalizacyjnej nie można jednak nakazać przeniesienia obiektu w inne miejsce, takie czynności stanowiłyby bowiem kontynuację samowoli budowlanej. Natomiast organ nadzoru budowlanego powinien ograniczyć się do zbadania możliwości zalegalizowania stanu istniejącego, nie zaś nakazywać wykonanie całkowicie nowej zabudowy (innego zagospodarowania działki) - nawet przy wykorzystaniu dotychczas użytych materiałów lub obiektów kontenerowych.
W ocenie PINB wskazane wyżej okoliczności prowadzą do konkluzji, że nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego komisu samochodowego do zgodności z prawem. Naruszone zostały bowiem przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia (szerokości strefy kontrolowanej).
Odwołanie od powyższej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023r. wniósł M.B. zarzucając rażące naruszenie art. 48 i art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r., poprzez niewłaściwe jej zastosowanie. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, bowiem obiekty komisu samochodowego nie powstały w jednym czasie, a na przestrzeni kilku lat. Wskazał, że jako pierwszy, bo w 2004 r., został posadowiony kontener biurowy - obiekt, który w każdej chwili może być przeniesiony w inne miejsce. Kolejny obiekt, tj. wiata i namiot zostały posadowione w 2019 r. Przy czym, w opinii odwołującego, namiot trudno nazwać obiektem budowlanym. Wiata zaś należy do kategorii obiektów małej architektury. Zdaniem skarżącego błędne jest także przyjęcie, że lokalizacja komisu samochodowego nie jest dopuszczalna w strefie kontrolowanej. Wskazał bowiem, że jego usytuowanie w żaden sposób nie wpływa na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W tym zakresie powołał się na przepis § 2 pkt 30 i § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Ponadto, zdaniem odwołującego się, PINB nie przeprowadził w sposób kompleksowy i rzeczowy całego postępowania administracyjnego, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. W szczególności nie zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że gazociąg przebiegający przez działkę nr [...] został wybudowany legalnie, tj. zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wskazał bowiem, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że gazociąg ten został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową i "odebrany przez właściwe służby budowlane" oraz że wydano zezwolenie na jego użytkowanie. Zdaniem skarżącego twierdzenie Spółki, że nie dysponuje dokumentacją projektową tego obiektu jest całkowicie nieuzasadnione. Kwestia ta jest istotna w sprawie, bowiem przeprowadzenie działań legalizacyjnych odnośnie komisu samochodowego na działce, na której przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, jest uzależnione od legalności budowy tego gazociągu.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji PINB i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 25 do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, to jest ustawą z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast z akt administracyjnych dotyczących zaskarżonej decyzji wynika, że jakkolwiek organ I instancji o wszczęciu postępowania w omawianej sprawie zawiadomił strony pismem z dnia [...] października 2020 r., to jednak czynności administracyjne świadczące o wszczęciu i prowadzeniu postępowania podjęte zostały przez organ I instancji znacznie wcześniej. W szczególności zaś PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych, które odbyły się w dniu [...] października 2020 r.
WINB podzielił przyjętą przez organ I instancji kwalifikację rozpatrywanego przypadku jako budowę bez wymaganego pozwolenia i stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, iż wszystkie znajdujące się na terenie działki nr [...] obiekty budowlane ("budynek kontenerowy" o konstrukcji stalowej z wiatą oraz "namiot o szkielecie stalowym") wraz z urządzeniami (teren działki ogrodzony jest siatką stalową) stanowią jedno przedsięwzięcie budowlane zrealizowane z przeznaczeniem jako komis samochodowy. Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe (...). O ile ustawa Prawo budowlane nie definiuje "komisu samochodowego" jako budowli czy innego obiektu budowlanego, jednakże na podstawie doświadczenia życiowego można przyjąć, że komis samochodowy jako podmiot handlowy zajmuje się kupnem i sprzedażą samochodów. W celu sprzedaży pojazdu komis przyjmuje samochód od właściciela i umieszcza na specjalnie przygotowanym placu. W tym czasie właściciel nie ma możliwości korzystania z pojazdu. Natomiast substancja budowlana niezbędna dla prowadzenia takiej działalności swoim charakterem zbliżona jest do placu składowego, który stanowi budowlę w rozumieniu p.b. Plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy (Z. Dudziński, M. Kizyn Poradnik magazyniera. PWE, Warszawa 2000 oraz Vademecum gospodarki magazynowej. ODDK, Gdańsk 2002). W związku z powyższym, ze względu na charakter omawianej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Ponadto, fakt użytkowania przedmiotowego obiektu jako komisu samochodowego został w prowadzonym postępowaniu przed organem powiatowym udowodniony. Wynika to bezsprzecznie z protokołów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie oraz z dokumentacji fotograficznej.
Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że oceniając charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako ustawienie odrębnych obiektów budowlanych oraz np. niezależne od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, iż poszczególne obiekty miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą, a ich efekt nie stanowi całości funkcjonalno-użytkowej niewymagającej pozwolenia na budowę. W rezultacie doszło do powstania obiektu budowlanego kategorii XXII (plac postojowy). Budowa takiego obiektu budowlanego (budowli) wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą
z art. 28 p.b. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za dopuszczalne dzielenie procesu inwestycyjnego na drobniejsze fragmenty, z których poszczególne można realizować na podstawie zgłoszenia - w sytuacji, gdy łącznie po wykonaniu tych robót powstaje obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Kwalifikacja prawna przedmiotu sporu - komisu samochodowego, jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadniała wdrożenie wobec niego przez PINB postępowania w trybie art. 48 p.b. W ramach postępowania w trybie w/w artykułu należało zbadać, czy obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia w/w przesłanek organ nadzoru budowlanego winien wstrzymać postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3, wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego - bez potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 - wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Mając powyższe na względzie, WINB podzielił stanowisko PINB, iż w omawianym przypadku brak jest możliwości legalizacji omawianego obiektu - komisu samochodowego. Ustalenia PINB dotyczące usytuowania rozpatrywanego obiektu jednoznacznie wskazują, że obiekt ten, ze względu na swoje usytuowanie narusza w sposób nie dający możliwości naprawy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Przepis § 10 ust. 3 stanowi, że "W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania". Zgodnie natomiast z § 110 rozporządzenia "Dla gazociągów wybudowanych: przed dniem 12.12.2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, w okresie od dnia 12.12.2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia". Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozbiórkowej PINB zawiera wyczerpujące i prawidłowe stanowisko odnośnie zastosowanych przepisów techniczno-budowlanych w kontekście oceny zgodności z prawem przedmiotowego komisu samochodowego.
Organ zaznaczył, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa relacji [...] wraz z odgałęzieniami do [...] powstał legalnie, tj. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. Wprawdzie organowi powiatowemu nie udało się odnaleźć dokumentacji projektowej tej inwestycji pomimo wystąpienia do Urzędu Wojewódzkiego oraz Starostwa Powiatowego, organ dysponuje jedynie decyzją o pozwoleniu na budowę - załącznik do pisma [...] S.A. z dnia [...].07.2021 r. (karta nr 20 w aktach PINB), niemniej nieprzedłożenie przez Operatora Gazociągów [...] S.A. (będącego właścicielem przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia) stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż gazociąg został wykonany samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia wydane zostało w 1978 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W latach, w których realizowana była inwestycja, organy nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. A zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.
W związku z dokonanymi ustaleniami organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy komis samochodowy niewątpliwie znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu, co uniemożliwia jego legalizację, a zatem - wbrew zarzutom odwołania - w sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowe są również ustalenia PINB odnośnie określenia osoby inwestora, wskazanego w sentencji zaskarżonej decyzji rozbiórkowej jako jej adresata. W niniejszej sprawie niesporne jest, że na terenie działki nr [...] będącej przedmiotem dzierżawy skarżący ustawił "budynek kontenerowy" o konstrukcji stalowej z wiatą oraz "namiot o szkielecie stalowym", a cały teren działki ogrodzony jest siatką stalową - całość stanowi jedno przedsięwzięcie budowlane zrealizowane z przeznaczeniem jako komis samochodowy. Obiekty te stanowią zatem jego własność. Skoro zaś skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu - komisu samochodowego, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie do niego.
W ocenie WINB organowi I instancji nie można również zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, w oparciu o zasady wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a., co wykazał w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez organ powiatowy wskazanych w odwołaniu zasad wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a.
W skardze do Sądu na decyzję organu odwoławczego M.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
- art. 3 pkt 3 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że komis samochodowy jest budowlą o funkcji składowej, gdy tymczasem komis samochodowy jest rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę polegającą na kupnie i sprzedaży pojazdów na rachunek dającego zlecenie za wynagrodzeniem w imieniu własnym, a umowa komisu regulowana jest przepisami kodeksu cywilnego w art. 765 do art. 773,
- art. 48 ust. 1 i art. 51 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją z 13 lutego 2020 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec faktu, iż przedmiot sporu "Komis samochodowy" nie jest obiektem definiowanym przez prawo budowalne,
- art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. poprzez jego niezastosowanie zważywszy na fakt, że posadowienie namiotu i wiaty, które nastąpiło w 2019 r. nie wymagało pozwolenia na budowę,
- § 2 pkt 30 i § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia
2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że posadowienie tych obiektów w strefie kontrolowanej jest niedopuszczalne, zakazane, gdy tymczasem z brzmienia § 10
ust. 3 w/w Rozporządzenia wynika, że "nie należy" wznosić obiektów budowalnych oraz podejmować działalności mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania, nie stanowi definitywnego zakazu stawiania jakichkolwiek obiektów.
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób kompleksowy i rzeczowy postępowania administracyjnego, a w szczególności nie zbadanie, czy gazociąg biegnący przez działkę [...] został wybudowany legalnie, a w szczególności czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem technicznym, decyzją o pozwoleniu na budowę, a ponadto czy posiada zezwolenie na jego użytkowanie.
- art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik dodatkowo zaznaczył, że organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że skoro gazociąg został wybudowany na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1978 r. o pozwoleniu na budowę, to tym samym należy przyjąć, iż inwestycja ta została wybudowana zgodnie z prawem i jest w całości legalna. Tymczasem brak jest dokumentów, iż gazociąg ten został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową w miejscu wskazanym w projekcie oraz odebranym przez właściwe służby budowlane, a także że wydano zezwolenia na jego użytkowanie. W roku 1978 r. teren, na którym posadowiono gazociąg był terenem niezabudowanym, prawdopodobnie uprawianym rolniczo i jego położenie mogło odbiegać od trasy wyznaczone w projekcie technicznym. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe, aby ustalić, że przebieg gazociągu jest prawidłowy. Gazociąg został naniesiony na mapy geodezyjne, a zatem w zbiorze dokumentów w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostwo Powiatowe powinny być dokumenty źródłowe, w oparciu o które nastąpiło naniesienie linii przebiegu gazociągu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki komisu samochodowego przy ul. [...] na działce ewid. nr [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły w sprawie przepisy p.b. Na gruncie tej ustawy zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29 i 30, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia, stanowiącego pewnego rodzaju tryb uproszczony, związany z mniejszymi wymogami niż pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 |ust. 1 oraz w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19, wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18, wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 314/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że wszystkie znajdujące się na terenie działki nr [...] obiekty budowlane ("budynek kontenerowy" o konstrukcji stalowej z wiatą oraz "namiot o szkielecie stalowym") wraz z urządzeniami (teren działki ogrodzony jest siatką stalową) stanowią jedno przedsięwzięcie budowlane zrealizowane z przeznaczeniem jako komis samochodowy. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 p.b., obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 p.b., budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy). WINB zasadnie podniósł, że substancja budowlana niezbędna dla prowadzenia działalności gospodarczej, tj. komisu samochodowego swoim charakterem zbliżona jest do placu składowego, który stanowi budowlę w rozumieniu przepisów p.b. Plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy Należy dodać, że według załącznika do p.b. w kategorii XXII obiektów budowlanych ustawodawca umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. WINB zasadnie również stwierdził, że oceniając charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako ustawienie odrębnych obiektów budowlanych oraz np. niezależne od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., II OSK 2242/19, CBOSA). Organ odwoławczy trafnie pokreślił, że nie jest dopuszczalne dzielenie procesu inwestycyjnego na drobniejsze fragmenty, z których poszczególne można realizować na podstawie zgłoszenia - w sytuacji, gdy łącznie po wykonaniu tych robót powstaje obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Należy zatem stwierdzić, że powstały obiekt stanowi całość techniczno-użytkową składającą się na komis samochodowy, i należy go zakwalifikować jako obiekt budowlany (plac postojowy, zob. wyrok zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Bk 686/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Budowa takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 p.b. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którą budowa wolno stojących budynków gospodarczych, garaży czy wiat nie wymaga pozwolenia na budowę.
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 p.b. obowiązkiem organów jest zbadanie, czy istnieją przesłanki do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b. tj. czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 pkt 1) oraz czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (ust. 2 pkt 2). Warunki zgodności budowy określone
w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. muszą być spełnione jednocześnie, aby można było kontynuować postępowanie administracyjne w celu legalizacji budowy. W zależności od wyniku tego postępowania organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązki, określone w ust. 3 art. 48.
W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że obiekt budowlany (komis samochodowy) został usytuowany w strefie kontrolowanej gazociągu. Zgodnie z § 2 pkt 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z
2013 r., poz. 640 - dalej jako rozporządzenie) strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.
W orzecznictwie wyjaśniono, że bezspornie zwrot "nie należy" stanowi synonim między innymi takiej formuły jak "nie wolno" (Internetowy Słownik Synonimów), ustanawiającej zakaz czynności, których się zabrania i nie dopuszcza, czy których nie można wykonywać. Literalna jego wykładnia nie pozostawia zatem pola do interpretacji osłabiającej jego kategoryczne znaczenie, w tym przypisywanie mu charakteru względnego, uzależniającego zastosowanie zakazu od wystąpienia dalszych, nieprzewidzianych prawem przesłanek, których zbadanie mogłoby doprowadzić do przyzwolenia na objętą nim aktywność. W tym kontekście zauważyć wypada, że zakaz wynikający z § 10 ust. 3 rozporządzenia dotyczy, jak wspomniano, kilku rodzajów działań, z których ustalenie jedynie ostatniego wymaga dokonania oceny, mającej mianowicie na celu odpowiedź na pytanie, czy może dojść do uszkodzenia gazociągu podczas użytkowania. Żadnych takich zastrzeżeń nie uczyniono przy tym w treści przepisu odnośnie do pozostałych zabronionych działań, w tym, co istotne w niniejszej sprawie, polegających na wznoszeniu obiektów budowlanych. Działań tych zabroniono w § 10 ust. 3 rozporządzenia wprost i jednoznacznie. W strefach kontrolowanych nie należy więc wznosić obiektów budowlanych, lege non distunguente, wszelkich, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków, budowli bądź obiektów małej architektury. Obiekty te nie mogą się w tej strefie znaleźć, a obiekty wzniesione z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co jest równoznaczne z koniecznością nakazu ich rozbiórki. Naruszenie zakazu z § 10 ust. 3 rozporządzenia oznacza zresztą explicite, że istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Rozporządzenie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m.in. wybuchowe. W tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują lub użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej. Wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ jest niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, a obiekty wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą być rozebrane (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., II OSK 246/17, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 880/19, CBOSA).
Należy także wskazać, że doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., w niektórych przypadkach może wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., II OSK 795/08, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2530/14, CBOSA). Jednak w niniejszej sprawie organy zasadnie wykluczyły taką możliwość. Organy ustaliły, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 roku. Zatem szerokość strefy kontrolowanej dla tego obiektu liniowego powinna zostać określona na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Średnica gazociągu (DN) wynosi 250 mm, zaś ciśnienie (MOP) wynosi 5,5 MPa. Minimalna szerokość strefy dla wolno stojących budynków niemieszkalnych wynosi 30 m, zaś dla parkingów wynosi 40 m. Oznacza to, że obiekty wchodzące w skład komisu samochodowego należałoby wybudować w odległości 15 m (1/2 x 30 m) od osi gazociągu. Podczas kontroli w dniu [...] października 2020 r. ustalono, że na gazociągu ustawiony jest kontener biurowy. Natomiast wszystkie połączone obiekty (kontener, wiata, namiot) posiadają sumaryczną szerokość 14,06 m (5,9 + 3,2 + 4,96 m) - zgodnie ze szkicem w protokole kontroli. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że każdy z elementów składowych tej zabudowy znajduje się w całości w strefie kontrolowanej. Natomiast w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami technicznymi w tym właśnie zakresie należałoby "odsunąć" całą zabudowę na odległość co najmniej 15 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa. W praktyce roboty takie sprowadzałyby się do rozbiórki obiektów w obecnym miejscu i ponownym ich wybudowaniu w innej lokalizacji, a nie do uzyskania stanu zgodnego z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., II OSK 246/17, CBOSA). W związku z czym nie było możliwe wdrożenie procedury legalizacyjnej. W rezultacie należy podzielić stanowisko organów, że w ustalonym stanie faktycznym nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego – komisu samochodowego do zgodności z prawem. Naruszone zostały bowiem przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia (szerokości strefy kontrolowanej).
Z akt sprawy wynika, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 MOP 5,5 MPa relacji [...] wraz z odgałęzieniami do [...] powstał legalnie, tj. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1978 r. (załącznik do pisma [...] S.A. z dnia [...].07.2021 r. (karta nr 20 akt organu I instancji). Organy nie odnalazły dokumentacji projektowej tej inwestycji pomimo wystąpienia WINB do Urzędu Wojewódzkiego oraz Starostwa Powiatowego. Niemniej nieprzedłożenie przez Operatora Gazociągów [...] S.A. (będącego właścicielem przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia) stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, iż gazociąg został wykonany samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia wydane zostało w 1978 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W latach, w których realizowana była inwestycja, organy nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. A zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje. (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 1290/16, CBOSA). Zarzut strony skarżącej, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a., gdyż nie ustaliły czy gazociąg biegnący przez działkę nr [...] został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, dokumentacją techniczną nie zasługuje w realiach sprawy na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, w świetle treści art. 52 p.b. zasadnie organy uznały, że adresatem obowiązku dotyczącego nakazu rozbiórki jest inwestor (skarżący), który jest dzierżawcą terenu, na którym posadowił obiekt budowlany stanowiący jako całość techniczno-użytkową komis samochodowy. W orzecznictwie wskazuje się, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe uwagi w ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje są zgodne z przepisami prawa. Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
-----------------------
#
2