II SA/Go 416/25

II SA/Go 416/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 4 ust. 4, art. 16 ust. 1, art. 19, art. 26, art. 32 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 3 ust. 1 pkt 5, pokt 8, ust. 2, art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr XVI.56.25 w przedmiocie zmiany uchwały nr XII.48.2025 Rady Powiatu [...] z dnia [...]. w sprawie planu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...] na rok 2025 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 4 załącznika do uchwały "Kontrola działań podejmowanych przez Zarząd Powiatu w sprawie Jeziora [...] w latach 2018-2025", II. zasądza od Powiatu [...] rzecz Wojewody [...] kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Powiatu [...], na podstawie § 45 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu [...] w związku z art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm., dalej jako: u.s.p.), w dniu [...] kwietnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XVI.56.25 w sprawie zmiany uchwały nr Xll.48.25 Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w sprawie planu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...] na rok 2025. Ww. uchwałą zmieniono Plan kontroli Komisji Rewizyjnej na 2025 rok, który stanowił załącznik do niniejszej uchwały.
Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Wojewoda [...] (dalej również jako: organ nadzoru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę, w części tj. - pkt 4 Załącznika do uchwały nr XVI.56.25 "Kontrola działań podejmowanych przez Zarząd Powiatu w sprawie Jeziora [...] w latach 2018 – 2025". Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił: 1) naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.s.p. polegające na naruszeniu zasady kompetencji oraz przekroczenia granic przedmiotowych i podmiotowych kontroli, do których upoważniona jest Rada Powiatu (komisja rewizyjna) przez ustalenie planu kontroli Zarządu Powiatu, z zadań należących do zakresu zadań administracji rządowej a nie zadań powiatu, w tym kontroli Starosty Powiatu, który wykonuje zadania administracji rządowej jako organ jednoosobowy a nie jako członek zarządu powiatu; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 8 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428) przez wkroczenie w kompetencje nadzorcze i kontrolne Wojewody [...] z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w województwie oraz uprawnień kontrolnych wojewody względem organów samorządu terytorialnego dotyczących realizacji zadań z zakresu administracji rządowej; 3) naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z art. w zw. z art. 11b w zw. z art. 23 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 145) przez przekroczenie granic podmiotowych i przedmiotowych kontroli i wkroczenie w uprawniania nadzorcze Wojewody [...], polegającej na zamiarze kontroli Starosty [...] z wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej odnośnie do nieruchomości stanowiącej mienie Skarbu Państwa.
W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 4 Załącznika do uchwały nr XVI.56.25 "Kontrola działań podejmowanych przez Zarząd Powiatu w sprawie Jeziora [...] Sygn. akt II SA/Go 416/25 2 w latach 2018 - 2025" oraz o zasądzenie od Rady Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w związku z uchwaloną treścią przepisu nie sposób było wywnioskować, jaki faktycznie będzie zakres przedmiotowy i podmiotowy kontroli Komisji Rewizyjnej. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2025 r. zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu o wyjaśnienia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] Przewodnicząca Rady Powiatu poinformowała, że "Kontrola miała dotyczyć całokształtu działań podejmowanych zarówno przez Zarząd Powiatu jak i Starostę Powiatowego działającego jako Przewodniczący Zarządu Powiatu oraz jako organ, w sprawie związanej ze stanem jeziora [...]". Wojewoda wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że nieruchomość pokryta wodami Jeziora [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Dalej Wojewoda podkreślił, że komisja rewizyjna jest powoływania dla sprawnego sprawowania funkcji kontrolnej rady powiatu - komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, a jedynie aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego rada powiatu wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy, komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonych przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 16 ust. 1 wskazuje na podmiotowy zakres kontroli wykonywany przez radę powiatu. Zakres ten obejmuje zarząd powiatu oraz powiatowe jednostki organizacyjne. Co więcej, kategoryczna konstrukcja tego przepisu, w ocenie organu nadzoru, nie pozostawia możliwości jakiekolwiek uzupełniania, czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów. Komisja rewizyjna jest zatem ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady. Organ nadzoru stwierdził, że starosta nie został w ustawie o samorządzie powiatowym organizacyjnie wyodrębniony jako organ administracji samorządowej. W związku z tym należy starostę uznać w ujęciu funkcjonalnym zarówno jako organ samorządowy jak i organ administracji rządowej. Starosta w ramach swoich kompetencji wykonuje zarówno zadania powiatu (własne i zlecone), jak i zadania należące do administracji rządowej. Szczegółowe zadania starostów związane z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określone zostały, w formie katalogu otwartego, w art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako u.g.n.). Starostowie gospodarując nieruchomościami Skarbu Państwa działają jako organ jednoosobowy, a nie jako członek/przewodniczący zarządu powiatu. Mając powyższe na względzie Wojewoda stwierdził, że starostę można traktować i jest on traktowany w praktyce, w szczególności w orzecznictwie sądów, zarówno jako organ samorządu powiatowego i jako swoisty terenowy organ administracji rządowej. Zarząd powiatu jest natomiast organem wykonawczym powiatu i nie posiada kompetencji w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, w tym mieniem związanym z gospodarka wodną. Zgodnie z art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Tym samym rada powiatu, jako organ kontrolny powiatu, może kontrolować zarząd powiatu z wykonywania zadań z zakresu gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości ale nie nieruchomości Skarbu Państwa. Rada powiatu nie posiada kompetencji kontrolnych w zakresie realizacji zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Podmiotem uprawnionym do kontroli starosty z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o wojewodzie, jest Wojewoda. Wojewoda kontroluje starostów pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Ponadto nadzór nad gospodarowaniem nieruchomościami należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przez starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej sprawuje wojewoda, o czym jasno stanowi art. 11b u.g.n. Dalej organ nadzoru uznał, że podjęta uchwała pozwala na interpretację wykraczającą poza ustawowe kompetencje Rady Powiatu, o czym świadczy stanowisko Przewodniczącej Rady Powiatu zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2025 r. Gdyby przyjąć stricte literalną wykładnię pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że podmiotem kontroli będzie tylko zarząd powiatu, po wyłączeniu z przedmiotu kontroli zadań starosty jako organu wykonującego zadania administracji rządowej i po przyjęciu, że do kompetencji zarządu powiatu należy jedynie gospodarowanie mieniem powiatowym, to mając na uwadze, że jezioro [...] jest nieruchomością Skarbu Państwa, przedmiot kontroli nie jest możliwy do zrealizowania z uwagi na brak ustawowych zadań zarządu w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, że przedmiotem niniejszego postępowania są kwestie związane z kontrolą Zarządu Powiatu [...] w zakresie działań podejmowanych w sprawie Jeziora [...]. Problem jeziora jest związany z błędami wykonawczymi przy budowie [...], co wpłynęło na drastyczne obniżanie się poziomu jeziora. Rada uznała, że skarga opiera się jedynie na założeniu, iż zarząd nad Jeziorem [...] wykonuje Starosta w imieniu Skarbu Państwa, jako organ jednoosobowy, a nie jako członek Zarządu Powiatu i w związku z tym kontrola wykonywania zadań w ww. zakresie nie podlega kognicji Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. W ocenie Rady konstatacja ta jest chybiona, albowiem niewątpliwym jest to, że jest to zadanie zlecone administracji rządowej, natomiast przepisy u.s.p. udzielając Komisji Rewizyjnej jako organowi Rady Powiatu upoważnienia do kontroli działalności organów nie rozróżniają zadań własnych od zadań zleconych. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie uprawnień Rady Powiatu i działającej w jej imieniu Komisji Rewizyjnej, takie ograniczenie zostałoby wyrażone wprost. Rada zwróciła uwagę na fakt, iż wykonując ww. zadanie Starosta korzystał ze środków wskazanych w uchwale budżetowej Rady Powiatu [...] m .in. realizowano umowę nr [...]. w przedmiocie analizy sposobów uzupełnienia wody (w tym jednorazowego), w jeziorze [...] i zalecenia do stosowania wybranej metody oraz przedstawienie innych wariantów renaturyzacji jeziora, której stroną był Powiat [...], a nie Starosta wykonujący zadania administracji rządowej. Końcowo Rada wskazała, że organ nadzoru w skardze pominął fakt, iż obowiązki dotyczące problematyki Jeziora [...], nie wynikają jedynie z zadań administracji rządowej ale także z zadań własnych, znajdujących swoje podstawy w art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 u.s.p., zgodnie z którymi Powiat wykonuje zadania z zakresu gospodarki wodnej oraz ochrony środowiska i przyrody, a to niewątpliwie wpisuje się w zadania podlegające kontroli Rady Powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli sądowej z punktu widzenia kryterium legalności była podjęta przez Radę Powiatu [...] w dniu [...] kwietnia 2025 r. uchwała nr XVI.56.25 w sprawie zmiany uchwały nr Xll.48.25 Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w sprawie planu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...] na rok 2025. Ww. uchwałą zmieniono Plan kontroli Komisji Rewizyjnej na 2025 rok, który stanowił załącznik do niniejszej uchwały. Wojewoda zaskarżył pkt 4 załącznika "Kontrola działań podejmowanych przez Zarząd Powiatu w sprawie Jeziora [...] w latach 2018 -2025".
Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei stosownie do art. 81 ust. 1 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjne i z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 79 ust. 4 u.s.p.). Wypracowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy standaryzują pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały (czy zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich naruszeń zalicza się przykładowo wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej lub delegacji do jego podjęcia, istotnie wadliwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, czy istotne naruszenie procedury przy jego podejmowaniu podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia
8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
W myśl art. 16 ust. 1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym powiatu, lecz aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swoją funkcję kontrolną,
a także iż komisja rewizyjna dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę. uprawnienia komisji rewizyjnej są pochodną ww. kompetencji kontrolnych rady gminy, że rada gminy nie może przekazać komisji rewizyjnej więcej uprawnień niż sama posiada. Innymi słowy zakres podmiotowy i przedmiotowy zleconej komisji rewizyjnej kontroli musi mieścić się w kompetencjach rady gminy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 663/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Kluczową w sprawie kwestią jest to czy zlecona Komisji Rewizyjnej kontrola działalności Zarządu Powiatu w zakresie Jeziora [...] jest zgodna z prawem. Wojewoda wskazał, że nieruchomość pokryta wodami Jeziora [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Taka kontrola powinna mieścić się w kompetencjach Rady Powiaty (Komisji Rewizyjnej), a zatem dotyczyć zadań powiatu. Niewątpliwie do wykonywania zadań objętych kontrolą powinien być również uprawniony zarząd powiatu. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Z kolei zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowaniem mieniem powiatu (art. 26 ust. 2 pkt 3 u.s.p.). Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne (art. 46 ust. 1 u.s.p.).
Zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej u.g.n.) do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Art. 25b u.g.n. stanowi, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść przepisu art. 32 ust. 1 u.s.p. w powiązaniu z art. 12 ustawy wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2023 r., I OSK 3381/19, CBOSA). Należy mieć również na uwadze, że konstytucyjne wyodrębnienie gminy jako podstawowej jednostki samorządowej odnosi między innymi ten skutek, iż to gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Reguła ta znajduje odzwierciedlenie na poziomie ustawowym, gdzie - odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do samorządu gminnego - samorządowi powiatowemu ani wojewódzkiemu nie przysługuje tzw. domniemanie kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., III OSK 2204/22, T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 6, pkt 5). Tym samym do właściwości rady powiatu należą nie wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a tylko te sprawy, które, po pierwsze, zostały określone jako wchodzące w zakres zadań powiatu, po drugie, nie zostały zastrzeżone na rzecz innych organów samorządu powiatowego. Zadania powiatu zostały określone w art. 4 u.s.p. Zgodnie z art. 4 ust. 4 u.s.p. ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
W niniejszej sprawie należy również odwołać się do regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 428, dalej jako u.w.a.r.w.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.r.w. organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 u.w.a.r.w. wojewoda obowiązany jest zapewnić gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa w województwie w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 u.w.a.r.w. Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zadania administracji rządowej wykonuje również starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5 u.w.a.r.w.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W myśl art. 11b u.g.n. nadzór nad gospodarowaniem nieruchomościami należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przez starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej sprawuje wojewoda.
W świetle powyższych regulacji prawnych należy podzielić stanowisko Wojewody, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu i nie posiada kompetencji w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, w tym mieniem związanym z gospodarką wodną. Zgodnie bowiem z art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Tym samym rada powiatu, jako organ kontrolny powiatu, może kontrolować zarząd powiatu z wykonywania zadań z zakresu gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości. Kontrola nie może dotyczyć nieruchomości Skarbu Państwa. Rada powiatu nie posiada kompetencji kontrolnych w zakresie realizacji zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Podmiotem uprawnionym do kontroli starosty z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej jest Wojewoda. Nadzór nad gospodarowaniem nieruchomościami należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przez starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej sprawuje wojewoda (art. 11b u.g.n.).
Za odmiennym stanowiskiem nie przemawia treść art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 u.s.p., zgodnie z którymi powiat wykonuje zadania z zakresu gospodarki wodnej oraz ochrony środowiska i przyrody, a to niewątpliwie - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - wpisuje się w zadania podlegające kontroli Rady Powiatu. Wymaga bowiem podkreślenia, że przepis art. 4 ust. 1 u.s.p. nie stanowi samodzielnej podstawy dla realizacji zadań przez powiat, znajduje się w nim jedynie wskazanie zakresu i rodzaju zadań powiatu. Konkretne zadania publiczne, które przeznaczone są do wykonania przez wskazaną jednostkę samorządu terytorialnego, wynikają natomiast z ustaw szczególnych. Przepis ten nie stanowi jakiejkolwiek podstawy do domniemywania kompetencji oraz zadań samorządu powiatowego i to nawet wówczas, gdy wspólnota samorządowa wyraża zainteresowanie daną sprawą lub uznaje, że dana sprawa ma dla niej znaczenie (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., III OSK 2065/24, wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r., III OSK 2078/22, CBOSA). Takiego przepisu szczególnego Rada Powiatu nie wskazała. Wojewoda zwrócił uwagę, że według wyjaśnień Przewodniczącej Rady Powiatu, kontrola Komisji Rewizyjnej miała dotyczyć całokształtu działań podejmowanych zarówno przez Zarząd Powiatu, jak i Starostę Powiatowego działającego jako Przewodniczący Zarządu Powiatu oraz jako organ, w sprawie związanej ze stanem jeziora [...]. Należy wskazać, że starosta wykonuje zadania administracji rządowej w województwie i jest uznawany za swoisty organ administracji rządowej. W zakresie w jakim starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, nie można uznać, że są to zadania powiatu (art. 4 ust. 1 u.s.p.), czy też są to zadania zlecone powiatowi w rozumieniu art. 4 ust. 4 u.s.p. Starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym. Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Nadto starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 u.s.p.). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje Kodeks postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Starosta stanowi organ powiatu w znaczeniu funkcjonalnym (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2025 r., I OSK 1726/25, CBOSA). Jak już wyżej wskazano podmiotem uprawnionym do kontroli starosty z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej jest Wojewoda (art. 3 ust. 2 u.w.a.r.w.). Nadzór nad gospodarowaniem nieruchomościami należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przez starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej sprawuje wojewoda (art. 11b u.g.n.).
W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko Wojewody, że organ naruszył normę kompetencyjną (art. 16 ust. 1 u.s.p.) oraz przekroczył granice przedmiotowe i podmiotowe kontroli, do których upoważniona jest Rada Powiatu (Komisja Rewizyjna) poprzez ustalenie planu kontroli Zarządu Powiatu, z zadań należących do zakresu zadań administracji rządowej, a nie zadań powiatu, w tym kontroli Starosty Powiatu, który wykonuje zadania administracji rządowej jako organ jednoosobowy, a nie jako członek zarządu powiatu. W konsekwencji nastąpiło również nieuprawnione wkroczenie w kompetencje nadzorcze i kontrolne Wojewody [...] z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w województwie oraz uprawnień kontrolnych wojewody względem organów samorządu terytorialnego (Starosty [...]) dotyczących realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. W ocenie Sądu wskazane okoliczności uzasadniają tezę, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszenia prawa.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej w części dotyczącej pkt 4 załącznika do uchwały "Kontrola działań podejmowanych przez Zarząd Powiatu w sprawie Jeziora [...] w latach 2018-2025" (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Powiatu [...] na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).