II SA/Go 411/07

II SA/Go 411/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi F.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako : PINB ) na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2003 roku Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ) nakazał inwestorowi F.J. rozbiórkę, wniesionego w warunkach samowoli budowlanej, obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku inwestor poinformował organ, iż z dniem [...] sierpnia 2005 roku wykonał decyzję z dnia [...] lipca 2005 roku tj. rozebrał obiekt budowlany likwidując wewnętrzna linię zasilającą w energię elektryczną oraz usunął zbiornik na nieczystości płynne wraz z rurą kanalizacyjną. W dniu [...] października 2005 roku PINB skierował do F.J. upomnienie nr [...] wzywające do wykonania w terminie 30 dni od jego otrzymania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce - wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku z pouczeniem, iż jego niewykonanie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 20 października 2005 roku.
Uznając, po wizji lokalnej z dnia [...] grudnia 2005 roku, iż rozbiórka nie została wykonana w całości ( zlikwidowano wewnętrzną linię zasilającą, usunięto zbiornik na nieczystości wraz z rurą kanalizacyjną, pozostawiając przyczepę campingową ), PINB wystawił w dniu [...] grudnia 2005 roku tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] nałożył na inwestora 1 500 zł grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku.
W wyniku zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako : WINB ) uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji ze względu na brak udokumentowania protokołem przeprowadzonych oględzin działki mających wskazywać zakres wykonanej rozbiórki.
Po dokonaniu w dniu [...] maja 2006 roku oględzin działki inwestora organ l instancji wystawił w dniu [...] maja 2006 roku nowy tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] wymierzył inwestorowi grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 800 złotych wskazując w uzasadnieniu, iż oględziny potwierdziły zdemontowanie zbiornika, rury kanalizacyjnej i wewnętrznej linii zasilającej oraz pozostawienie na działce przyczepy campingowej.
W wyniku ponownego zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku ( znak: [...] ) WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu wskazał między innymi, iż w sytuacji gdy zobowiązany wykonał obowiązek w części organ powinien skierować do niego upomnienie wzywające do wykonania we wskazanym terminie nałożonego obowiązku nie w całości, ale w pozostałym jeszcze zakresie. Wskazał też na wymogi jakie powinien spełniać tytuł wykonawczy, a w szczególności, że powinien określać jedynie obowiązek podlegający egzekucji w zakresie w jakim zobowiązany nie w wykonał go dobrowolnie oraz konieczność wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wymiarze grzywny w celu przymuszenia .
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 roku w sprawie II SA/Go 455/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę F.J. na postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2006 roku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji w dniu [...] lutego 2007 roku przeprowadził z udziałem inwestora oględziny jego działki . W protokole z oględzin organ wskazał, iż usunięto zbiornik z przyłączem kanalizacyjnym kabel zasilający w energię elektryczną, ale "nie dokonano rozbiórki obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej".
W dniu [...] lutego 2007 roku organ wystawił tytuł wykonawczy [...] w którym treść obowiązku podlegającego egzekucji określił jako rozebranie "obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej". Wskazał w nim, że upomnienie doręczono zobowiązanemu w dniu 20 października 2005 roku. Wraz z nowym tytułem wykonawczym organ doręczył inwestorowi postanowienie z dnia [...] lutego 2007 roku nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Postanowieniem tym PINB, powołując się na przepisy art. 119, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późniejszymi zmianami zwanej dalej pea) nałożył na inwestora grzywnę w wysokości 5.000 zł (słownie pięć tysięcy złotych) w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł za wydanie niniejszego postanowienia. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do uiszczenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], z dnia [...] lutego 2007 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z powodu uchylania się przez F.J. od wykonywania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku w dniu [...] października 2005 roku zostało mu wysłane upomnienie nr [...] wzywające do jego wykonania w terminie 30 dni od daty jego otrzymania tj. do dnia 21 listopada 2005r. W dniu [...] lutego 2007roku przeprowadzono, w obecności strony oględziny na działce nr ewid. [...]. Oględziny potwierdziły zdemontowanie zbiornika na nieczystości wraz z rurą doprowadzającą ścieki oraz usunięcie wewnętrznej linii zasilającej. Nie usunięto natomiast obiektu na bazie przyczepy campingowej, a tym samym nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Obiekt ten w dalszym ciągu pozostaje obiektem budowlanym mimo, że jest na kołach i został odłączony od zbiornika na nieczystości i wewnętrznej linii zasilającej - nie jest on przyczepą campingową gdyż nie jest dopuszczony do ruchu, nie posiada tablic rejestracyjnych. Tym samym zasadne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ wskazał, iż grzywna w celu przymuszenia została określona na podstawie art. 121 § 2 ustawy o pea stanowiącego, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może - w stosunku do osób fizycznych - przekraczać kwoty 5.000 zł. Uzasadniając wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości uznał, że jedynie taka grzywna może spowodować wykonanie obowiązku bowiem z przebiegu innych postępowań egzekucyjnych na terenie Powiatu wynika, że niższe grzywny nie wywołują skutku jako mało dotkliwe.
Dnia [...] marca 2007 roku do organu l instancji wpłynęło pismo F.J. z dnia [...] marca w którym oświadczył, iż składa zażalenie na postanowienie nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny i na " tytuł wykonawczy [...] roku z dnia [...] lutego 2007 roku ". W uzasadnieniu tego pisma zarzucał, iż zarówno postanowienie jak i tytuł wykonawczy wydane zostały z naruszeniem prawa. Wywodził, iż postanowienie nie konkretyzuje obowiązku jaki postał mu jeszcze, zdaniem organu l instancji, do wykonania, wyrażając jednocześnie przekonanie, że pozostała na działce sama przyczepa campingowa, po dokonanej wcześniej rozbiórce pozostałych elementów, nie stanowi już obiektu budowlanego. Zarzucał, iż naruszeniem procedury postępowania administracyjnego jest ciągłe powoływanie się przez organ na upomnienie doręczone mu 20 października 2005 roku. Jego zdaniem straciło ono "ważność" w związku z postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2006 roku, uchylającym zaskarżone postanowienie PINB. W ocenie skarżącego, organ miał obowiązek ponowić upomnienie, a dopiero później wystawić nowy tytuł wykonawczy do którego takie upomnienie stosownie do przepisu art. 27 § 2 ustawy o pea jest obowiązkowym załącznikiem. Zdaniem inwestora, również sam tytuł wykonawczy zawierał nieprawidłowości w postaci braku wskazania NIP-u , PESEL-u na co zwracał uwagę w swym postanowieniu WINB. Zarzucał, iż również tytuł wykonawczy nie określa w sposób konkretny zakresu obowiązku jaki pozostał jeszcze do wykonania, co dyskwalifikuje go od strony prawnej. Kwestionując wysokość nałożonej grzywny wywodził, iż została mu ona wymierzona w maksymalnym rozmiarze ze względu na fakt iż korzysta ze swego prawa do składania zażaleń na postanowienia PINB. Okoliczność iż już w 10 dni od wydania decyzji zobowiązującej do rozbiórki obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej usunął takie jego elementy jak zbiornik na nieczystości z rurą kanalizacyjną i wewnętrzną linię zasilającą świadczy, iż nie uchylał się notorycznie od wykonania obowiązku. Jego zdaniem, wysokość grzywny nałożonej przez PINB ma być formą zastraszenia i przejawem złej woli organu.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku znak [...] wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, iż wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] przez PINB postępowanie egzekucyjne ma na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku. W czasie czynności oględzin dokonanych w dniu [...] lutego 2007 roku organ l instancji ustalił, iż zobowiązany wykonał jedynie część obowiązków wynikających z w/w decyzji, mianowicie zdemontował zbiornik na nieczystości wraz z rurą odpływową oraz usunął wewnętrzną linię zasilającą, nie usuwając części obiektu budowlanego, jakim jest przyczepa campingowa, co stanowiło bezpośrednią przyczynę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 119 § 1 ustawy o pea, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia należy jest środkiem egzekucyjnym znajdującym zastosowanie do realizacji wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym, które polegają na pewnym działaniu lub braku działania np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części spełniających przesłanki samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 121 § 4 cyt. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, zaś jej wysokość zgodnie z brzmieniem art. 121 § 2 ustawy o pea nie może przekroczyć- w przypadku osoby fizycznej - 5 000 zł. Przedmiotowy obiekt, którego dotyczy egzekwowany w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego znajdują tu zastosowanie przepisy art. 121 § 2 i 4, określające zasady ustalania wysokości kwoty nałożonej grzywny. WINB uznał, iż organ l instancji, ustalając zaskarżonym postanowieniem wysokość grzywny w celu przymuszenia dokonał oceny stanu faktycznego i , działając w granicach uznania administracyjnego, mógł oprzeć się na swym doświadczeniu wynikającym z realizowanych przez niego kompetencji a wskazującym, iż tylko grzywny orzekane w maksymalnym rozmiarze powodują wykonanie nałożonych obowiązków. Działanie takie jest tym bardziej zasadne, iż zgodnie z przepisem art. 7 § 2 ustawy o pea organ obowiązany jest stosować środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązków. Z tej ogólnej zasady wynika obowiązek badania, który środek egzekucyjny prowadzi bezpośrednio do osiągnięcia celu egzekucji. Oczywistym jest, iż doświadczenie organu w tym zakresie stanowi istotny element dokonywanej przez niego oceny. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nałożenie grzywny w wysokości 5000 zł znajduje także uzasadnienie w tym, iż zobowiązany od dnia, w którym decyzja nakładająca na niego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stała się ostateczna, wykonał obowiązek jedynie w części, natomiast w pozostałym zakresie pozostaje bierny. Tym samym bezczynność zobowiązanego ma charakter długotrwały i uporczywy. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że inwestor dochodzi swoich praw w drodze zażaleń na kolejne postanowienia organu nie miała wpływu na wysokość wymierzonej grzywy. Organ II instancji podkreślił, iż ani on ani PINB nie odmawiają skarżącemu prawa do skorzystania ze środków zaskarżenia w odniesieniu do wydawanych w toku postępowania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć. Jednakże wnoszone przez zobowiązanego środki prawne, nie powodują wstrzymania wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazał, iż niezależnie od poprawności prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego, obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku jest wymagalny i podlega wykonaniu, a wobec jedynie częściowego wykonania tego obowiązku zasadnym jest prowadzenie postępowania w celu wyegzekwowania jego wykonania w pozostałym zakresie. Tym samym, w ocenie WINB, organ l instancji ustalając zaskarżonym postanowieniem wysokość grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości nie naruszył przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji wskazał jednocześnie, iż tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku wydany został zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o pea. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż tytuł ten zawiera nieprecyzyjne określenie zobowiązanego, wyjaśnił, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy, tytuł musi zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeśli wierzyciel posiada taką informację. Istotnie przepis art. 26 § 1 cyt. ustawy stanowi, że tytuł wykonawczy sporządza się według ustalonego wzoru, który określony został w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137 z 2001 r. poz. 1541). Jednakże przepis art. 27 ustawy w sposób szczegółowy określa obligatoryjne, a jednocześnie wystarczające, elementy treści tytułu wykonawczego. Tym samym w sytuacji, gdy wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy zawiera wszystkie ustawowo określone elementy ( art. 27 ustawy), natomiast nie wskazuje wszystkich tych informacji, które określone zostały w ustalonym w/w rozporządzeniem wzorze, brak jest podstaw do uznania, iż jest on wadliwy. Jednocześnie WINB zauważył, że zgodnie z przepisem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o pea postanowienie o nałożeniu grzywny obligatoryjnie powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie - ponieważ niniejsze postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. PINB w postanowieniu nr [...] wprawdzie wezwał stronę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia to nie pouczył zobowiązanego o skutkach prawnych niezastosowania się do tego wezwania, co uchybia wymaganiom przepisu art. 122 ustawy o pea. Organ odwoławczy uznał jednakże, iż wskazana powyżej okoliczność w zakresie uchybiania wymaganiom art. 122 § 2 ustawy o pea nie może stanowić podstawy prawnej uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji w sytuacji gdy brak innych podstaw dla uznania, iż wydane przez organ egzekucyjny postanowienie jest niezgodne z prawem lub nieprawidłowe z punktu widzenia celowości.
Zarzuty skarżącego dotyczące zasadności nałożenia na niego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej są - zdaniem organu - w istocie zarzutami odnoszącymi się do decyzji nr [...] z [...] lipca 2005 roku, która jest ostateczna. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach ściśle przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to jednak stać się za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Wynika to z faktu, iż w myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy o pea, organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego, nie jest kompetentny do uchylania wydanych przez organ egzekucyjny innych aktów administracyjnych, a tym bardziej pism, nie mających charakteru normatywnego, takich jak np. upomnienie. Tym samym wobec skutecznego doręczenia zobowiązanemu wystawionego już raz przez organ upomnienia nr [...] z dnia [...] października 2005 roku, brak jest podstaw prawnych do ponownego wydawania przez ten sam organ upomnienia w sprawie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący F.J. zarzucał, iż zaskarżone postanowienie wydane z ostało z naruszeniem prawa. Wywodził, iż podporządkowując się decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego usunął elementy stanowiące ten obiekt. Na działce do której posiada tytuł prawny została jedynie przyczepa campingowa, która nie jest już obiektem budowlanym ani jego częścią. Wywodził, iż status prawny przyczepy campingowej regulowany jest ustawą prawo o ruchu drogowym, przy czym bez znaczenia jest czy posiada ona czy nie tablice rejestracyjne. Regulacji w tym przedmiocie nie zawiera natomiast prawo budowlane. Skoro usunął już urządzenia tworzące wraz z przyczepą obiekt budowlany, to wykonał nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż sama przyczepa nie może być już za część obiektu uważana i nie podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki przyczepy ciążyłby na nim jedynie w sytuacji gdyby z tytułu wykonawczego wynikał nakaz jej usunięcia .
W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wywodził, iż w skardze skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na bazie przyczepy campingowej w sytuacji gdy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i opiera się na oświadczeniu wierzyciela co do istnienia i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji czy postanowienia w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako ppsa). Natomiast stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ). W przypadku stwierdzenia innych naruszeń prawa tj. takich , które nie miały wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zawarte w zaskarżonym akcie brak jest podstaw do eliminacji go z obrotu prawnego. Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 ppsa zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sytuacji orzeczenia ostateczną decyzją administracyjną nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jej należyte wykonanie przez podmiot zobowiązany polega na rozbiórce wszystkich elementów, które tworzyły ten obiekt. Rozbiórka nie musi przy tym polegać na fizycznym rozebraniu elementów składowych obiektu budowlanego, ale może polegać też na ich usunięciu z terenu działki. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 ustawy o pea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy część obowiązku wynikającego z decyzji została przez zobowiązanego dobrowolnie wykonana , przed rozpoczęciem egzekucji , upomnienie powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku jedynie w pozostałym jeszcze niezrealizowanym dobrowolnie zakresie. Również tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej wystawiony przez wierzyciela ( także przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy jest on jednocześnie wierzycielem ) powinien wskazywać w jakim jeszcze pozostałym zakresie obowiązek ma być wykonany.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd Administracyjny uznał, iż zaszły podstawy do jego uchylenia. Grzywna w celu przymuszenia została określona jako środek egzekucyjny stosowany tylko i wyłącznie w ramach i trybie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art.119 § 1 ustawy o pea grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może za zobowiązanego spełnić inna osoba. Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Analizując przesłanki warunkujące nałożenie grzywny w celu przymuszenia należy stwierdzić, że ten środek egzekucyjny znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na pewnym działaniu - jak w przedmiotowej sprawie. W pewnych przypadkach posługiwanie się przez organ egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia ma charakter związany i wynika wprost z przepisu. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o pea w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywa w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze.
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o egzekucji w administracji i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać - zgodnie z treścią art. 122 § 2 ustawy o pea:
- wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej;
- wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Zgodnie z § 3 art. 122 ustawy o pea w sytuacji otrzymania tytułu wykonawczego i postanowienia o wymierzeniu grzywny zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia na w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ( art. 33 i 34 ) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wskazać przy tym należy, iż zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia przy tym jednak zastrzeżeniu, że w zażaleniu na postanowienie organu o zastosowaniu grzywny nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o pea ponieważ w istocie takie zażalenie byłoby zarzutami ( vide: System egzekucji administracyjnej -Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 463 ). Zgodnie z przepisem art. 33 ustawy o pea podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15§1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 czyli wymogów co do
obligatoryjnej treści tytułu wykonawczego.
W sytuacji złożenia równocześnie zarówno zarzutów jak i zażalenia na postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia nie można rozpoznać zażalenia na to postanowienie przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jako wywołujących dalej idące skutki prawne ( vide : wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2003 roku, II SA/ Łd 1479/00 ). W myśl przepisu art. 34 § 4 ustawy o pea uznanie zarzutów za uzasadnione prowadzi bowiem do umorzenia postępowania egzekucyjnego albo zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
W przedmiotowej sprawie PINB, będący organem egzekucyjnym, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku i doręczył go zobowiązanemu stosownie do przepisu art. 32 ustawy o pea. Razem z tytułem wykonawczym zostało doręczone zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia. W postanowieniu tym zawarte zostało wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. W przedmiotowym postanowieniu zawarto również wezwanie do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym dni w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia.
W reakcji na doręczenie tytułu wykonawczego i postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązany F.J. złożył pismo z dnia [...] marca 2007 roku , nazwane zażaleniem i skierowane do WINB. Organ egzekucyjny uznał je za zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał je organowi odwoławczemu w celu rozpoznania go. Organ odwoławczy również potraktował je jako zażalenie i jako takie rozpoznał wydając w związku z tym zaskarżone skargą postanowienie. Tymczasem wskazać należy, iż o tym jaki jest rzeczywisty charakter pisma strony nie decyduje jego nazwa ani wskazany adresat, ale zasadnicze znaczenie ma treść pisma strony. O ile więc organ zaniedbał obowiązku wystąpienia do strony o sprecyzowanie stanowiska zawartego w złożonym piśmie, to powinien je potraktować w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z art. 7, 8 i 9 Kpa, co dotyczy również postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 18 ustawy o pea ). Już z pierwszego zdania pisma z dnia [...] marca 2007 roku wynika, iż skarżący kwestionuje zarówno postanowienie z dnia [...] lutego o nałożeniu grzywny jak i sam tytuł wykonawczy nr [...]. O tym, iż to pismo stanowi w istocie zarówno zażalenie na postanowienie o zastosowaniu grzywny jak i zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji stanowi charakter podnoszonych w nim okoliczności. Fakt kwestionowania w nim wymiaru grzywny niewątpliwie stanowi, iż chodzi o zażalenie. Natomiast stwierdzenia o nieprawidłowościach i brakach tytułu wykonawczego w stosunku do wymogów z art. 27 ustawy ( brak NIP-u, brak PESEL-u, brak skonkretyzowania i uaktualnienia w tytule zakresu obowiązku jaki pozostał jeszcze do wykonania ) stanowi w istocie podstawę zarzutu o jakiej mowa w pkt 10 art. 33 ustawy. O pea. Twierdzenia skarżącego, że w istocie nie otrzymał upomnienia ( bo to z [...] października 2005 roku "straciło ważność" ) o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, a którego dowód doręczenia dołącza się do tytułu wykonawczego ( art. 27 § 3 ) są podstawą zarzutu o jaki, mowa w pkt 7 i 10 art. 33 ustawy. Twierdzenia strony o wykonaniu w całości obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z decyzji z [...] lipca 2005 roku ( który w przekonaniu skarżącego nie obejmował już samej przyczepy campingowej ) to podstawa zarzutu o jakiej mowa w pkt 1 art. 33 ustawy.
Rozpoznając pismo skarżącego z dnia [...] marca 2007 roku wyłącznie jako zażalenie skarżącego na postanowienie o zastosowaniu grzywny i odnosząc się do zarówno do okoliczności, które mogły być przedmiotem zażalenia ( wysokość grzywny ) jak tych które stanowiły zarzuty w rozumieniu przepisu art. 33 ustawy o pea, WINB wszedł w kompetencje PINB jako organu egzekucyjnego właściwego do rozpoznania zarzutów ( art. 34 ustawy o pea ). Nadto jak wyżej wskazano rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia dopuszczalne było dopiero po rozpoznaniu zarzutów.
W odniesieniu natomiast do wysokości wymierzonej grzywny należy zwrócić uwagę, iż w przypadku niewykonania orzeczonego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do przepisu art. 121 § 2, 4 oraz 5 ustawy o pea w dacie orzekania przez organy wysokość grzywny w celu przymuszenia nie mogła przekroczyć kwoty 5 000 zł. Wysokość grzywny w odniesieniu do takiego obiektu zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Uznaniowość organu ma jednak swoje granice. Nałożenie postanowieniem, wydanym w warunkach uznania administracyjnego, grzywny w określonej przez organ wysokości, musi być wynikiem wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Grzywna jest wymierzana w celu przymuszenia do wykonania nałożonych przez organ decyzją ostateczną obowiązków. Poprzez ten środek egzekucyjny organ dąży do wyegzekwowania obowiązku - dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd kontroluje zgodność postanowienia wydanego w ramach uznania administracyjnego z przepisami ustrojowymi i proceduralnymi, zaś w zakresie przepisów materialnych kwestie związane z naruszeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, stwierdził że granice uznania nie zostały przekroczone, ale tylko w tym znaczeniu, że wysokość grzywny nie została określona w wysokości wyższej niż dopuszczona przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązującymi w dacie orzekania przez organy. Jednakże organ l instancji zastosowania najwyższej dopuszczalnej nie uzasadnił w sposób wszechstronny i wyczerpujący z rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Wymiar grzywny uzasadnił bowiem jedynie stwierdzeniem, bez zgromadzenia w aktach dowodów na tę okoliczność, iż z racji swej działalności ma wiedzę, że tylko grzywny orzekane w takim rozmiarze są skuteczne. Stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem organu jakie prezentował we wcześniejszych wydanych w sprawie, a uchylonych przez organ II instancji, postanowieniach w których - przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy - nałożył grzywny w znacząco niższej wysokości ( 1 500 i 800 złotych ). Nasuwa się też przypuszczenie, że organ poprzez wysokość grzywny zastosował wobec skarżącego swoistą "sankcję dodatkową" za kwestionowanie jego postanowień. Określenie "nie może przekraczać" dopuszcza stosowanie najwyższej określonej stawki, jednak strona zobowiązana do jej uiszczenia ma prawo znać motywy którymi kierował się organ przy jej wymierzeniu, a organ jest zobowiązany do podania tych motywów w uzasadnieniu swojego postanowienia. Brak podania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek którymi kierował się organ przy wymierzeniu maksymalnej wysokości grzywny powoduje brak możliwości dokonania oceny przez sąd zgodności postanowienia z przepisami proceduralnymi, jak również oceny co do zasadności i celowości grzywny w takiej wysokości i stanowi naruszenie przepisów art. 7,8,77§1 M 07 §3 Kpa w zw. z art. 19 ustawy o pea . Wskazanych uchybień nie usunął, z uchybieniem przepisu art. 138 Kpa, organ odwoławczy akceptując w pełni stanowisko PINB. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że za wymierzeniem maksymalnej grzywny przemawia bezczynność zobowiązanego w zakresie wykonania nałożonego obowiązku mająca charakter długotrwały i uporczywy. Stoi to w sprzeczności z faktem, iż istotny zakres obowiązku skarżący wykonał dobrowolnie niezwłocznie po wydaniu nakazu rozbiórki, a długotrwałość postępowania wynikała z zasadnego -jak się okazało- kwestionowania dopuszczalnymi środkami prawnymi, wadliwych rozstrzygnięć organu l instancji.
Odnosząc się jeszcze do kwestii upomnienia, którego skierowanie do zobowiązanego jest warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej, to wskazać należy na sprzeczność stanowiska organu II instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 roku organ ten prawidłowo - w ocenie Sądu - wskazał, że wadliwe jest upomnienie wzywające do wykonania całego nałożonego obowiązku w sytuacji, gdy został on już uprzednio częściowo wykonany i organ egzekucyjny powinien w takiej sytuacji skierować do zobowiązanego upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku w pozostałym tylko zakresie. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznał, popadając w sprzeczność z poprzednim stanowiskiem, prawidłowość upomnienia doręczonego skarżącemu w dniu [...] października 2005 wzywającego go do wykonania w pełnym zakresie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku .
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), uznając, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania. O kosztach postępowania ( obejmujących jedynie wpis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.