II SA/Go 41/08

II SA/Go 41/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 848/08 - Wyrok NSA z 2009-04-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
art. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 75§ 1, art. 76 § 1, art. 77, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., po wznowieniu postępowania i "po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 z dnia 03-06-2004r. złożonego przez" E.M., powołując się na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 10, art. 104, art. 107, art. 145 § 1 ust. 5, art. 149, art. 150 § 1 oraz 151 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. oraz odmówił przyznania E.M. płatności bezpośrednich na 2004 rok.
Na wstępie uzasadnienia decyzji wskazano, iż E.M. składając w czerwcu 2004r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok, zgłosił do płatności następujące działki rolne:
1. A - (kukurydza) o pow. 7,80 ha, leżącą na działce ewidencyjnej nr [...],
2. B - (kukurydza) o pow. 29,24 ha, leżącą na działkach ewidencyjnych: nr [...],
3. C - (rzepak) o pow. 22,45 ha, leżącą na działce ewidencyjnej nr [...],
4. D - (łąka) o pow. 3,50 ha, leżącą na działce ewidencyjnej nr [...],
5. E - (pszenżyto) o pow. 32,45 ha, leżącą na działce ewidencyjnej nr [...].
W dniu 16 czerwca 2004r. E.M. złożył zmianę do powyższego wniosku, w której zadeklarował do płatności działkę nr [...] (woj. [...] o powierzchni 25,20 ha, natomiast wycofał działkę nr [...] o powierzchni 25,95 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych przez wnioskodawcę do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła więc 94,69 ha, przy ogólnej powierzchni gospodarstwa 127,74 ha.
W wyniku weryfikacji zgromadzonej dokumentacji oraz po przeprowadzeniu wszelkich obowiązujących kontroli przedmiotowego wniosku, w dniu 23 grudnia 2004r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania E.M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 47.658,43 zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 20 stycznia 2005r.
W związku z postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] listopada 2005r. (w sprawie o sygn. akt. [...]) o żądaniu wydania rzeczy tj. dokumentacji związanej z dokonanymi oszustwami mającymi na celu wyłudzenie dotacji unijnych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał Prokuratorowi teczkę aktową E.M., zawierającą dokumentację dotyczącą przyznania płatności za 2004 rok.
Następnie, dnia 5 lipca 2006r., za pośrednictwem Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postanowienie Prokuratury Okręgowej z dnia [...] czerwca 2006r. (sygn. akt. [...]) o umorzeniu śledztwa, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu ww. postanowienia, wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, iż osoby dzierżawiące grunty od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N." w G. (w tym E.M.) nie prowadziły na tych gruntach indywidualnej działalności rolniczej. Były one jedynie ich "formalnymi użytkownikami", zaś działalność rolniczą w dalszym ciągu - na zasadach obowiązujących przed sporządzaniem umów dzierżawy - prowadziła Spółdzielnia. Powyższe postanowienie, w tym i jego uzasadnienie nie zostało zaskarżone. Do postanowienia dołączono również stanowisko Prokuratora Okręgowego, według którego "w konkretnym przypadku podmiotem prowadzącym rolniczą działalność produkcyjną była RSP "N." w G., nie zaś poszczególne osoby fizyczne, które ze Spółdzielnią podpisały fikcyjne umowy dzierżawy gruntów, a które jednocześnie były członkami Spółdzielni".
Wobec zaistniałej sytuacji, Kierownik Biura Powiatowego w S., powołując się na art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 oraz art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem [...] wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przyznania E.M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok.
W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. włączył do akt sprawy protokół przesłuchania świadka - E.M., sporządzony dnia 17 lutego 2006r. przez Komendę Wojewódzką Policji.
Dnia 18 stycznia 2007r. organ wystosował do E.M. wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania daty zasiewów, złożenia dowodów potwierdzających zakup materiału siewnego (faktury, rachunki), wskazania, kto wykonywał prace polowe przy zasiewie i przy zbiorze plonów (wraz ze wskazaniem adresu osób i firm oraz dokumentów potwierdzających dane fakty), a także do przedłożenia informacji dotyczących sprzedaży wyprodukowanych na dzierżawionych gruntach płodów rolnych (np. danych kupujących, bądź odbiorców, rachunków, rozliczeń, świadków sprzedaży lub odbioru).
W odpowiedzi na powyższe wezwanie E.M. przedłożył 23 stycznia 2007r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S.: pismo wyjaśniające z dnia [...] stycznia 2007r., zawartą ze Spółdzielnią "N." w dniu 31 lipca 2003r. umowę dzierżawy działek ewidencyjnych nr [...], umowę przechowania w formie depozytu nieprawidłowego z dnia [...] stycznia 2005r., protokół nr [...] przyjęcia płodów rolnych na przechowanie z dnia 31 stycznia 2005r., dokumenty magazynowe nr [...] wydane przez RSP "N." w G., potwierdzające wydanie E.M.: 55 j.s. ziaren kukurydzy, 6000 kg ziaren pszenżyta oraz 90 kg rzepaku.
Dnia 15 lutego 2007r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w S. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której – jak wskazuje organ – "Strona jako swojego pełnomocnika ustanowiła Pana B.P., nie wskazała natomiast żadnych świadków oraz nie złożyła innych wniosków dowodowych". Z rozprawy sporządzono protokół przesłuchania strony.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.
Odnosząc się do istotnej na gruncie niniejszej sprawy kwestii "posiadania", organ przyjął za obowiązującą wykładnię przepisów tytułu IV Kodeksu cywilnego, w tym art. 336 Kc, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Organ powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, iż nie bez znaczenia jest czynnik fizycznego władztwa nad daną rzeczą, które musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548). Kolejnym niezbędnym elementem cywilistycznej konstrukcji posiadania jest psychiczny czynnik zamiaru władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), który to zamiar rozstrzyga o posiadaniu w rozumieniu art. 336 Kc. Decyduje tutaj wewnętrzna, subiektywna wola posiadania, która przejawia się w postępowaniu posiadacza wobec otoczenia. Faktyczne władztwo na daną rzeczą oznacza, że istnieje swoboda co do podejmowania decyzji (np.: co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, kiedy zbierać plony oraz kiedy, gdzie i komu je sprzedawać, czy występować o dotacje, jakie grunty zgłaszać we wnioskach aplikacyjnych).
W wyniku analizy dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż pomimo podpisania umowy dzierżawy na powierzchnie 95,44 ha od RSP "N.'', E.M. nie prowadził na nich działalności rolniczej, a co za tym idzie nie jest on producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Za podstawę powyższego rozstrzygnięcia przyjęto przede wszystkim ustalenia dokonane w trakcie śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową, w tym zeznania złożone przez E.M.. Wzięto również pod uwagę wyjaśnienia E.M. złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w formie pisemnej oraz zeznania spisane podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.
W ocenie organu I instancji, z uwagi na zachodzącą rozbieżność zeznań, za wiarygodne, miarodajne, a także "spontaniczne" należy uznać zeznania złożone podczas przesłuchania w Komendzie Wojewódzkiej Policji, bowiem zeznając jako świadek w postępowaniu karnym E.M. nie miał "świadomości, iż jego zeznania będą pociągać za sobą konsekwencje materialne (odmowa przyznania płatności)".
Organ wskazał dalej, iż podczas przesłuchania w charakterze świadka, E.M. pouczony o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, wynikającej z art. 233 § 1 Kk, zeznał, że nie uprawia dzierżawionego pola i że uprawia je spółdzielnia. Wnioskodawca przedstawił także cel, jaki przyświecał kierownictwu Spółdzielni podczas zawierania umów dzierżawy z poszczególnymi członkami, zeznając, iż z wydzierżawieniem wiązała się możliwość uzyskania większych dopłat, a także wyjaśniając, że "spółdzielnia nie złożyła wniosku o dotację, ponieważ według przepisów jest tak, że powyżej 300 ha nie przysługuje dotacja ONW, a tak przy podziale taką to dotację można było otrzymać". Wyjaśnił również, że jest zatrudniony w RSP "N." w G. jako operator maszyn rolniczych i że nie posiada własnego gospodarstwa rolnego.
Treść zeznań - zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR - poddaje w wątpliwość "również fakt samodzielnego dysponowania dzierżawionymi gruntami (faktycznego władztwa nad rzeczą) Pan E.M. stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wypełniał przy konsultacji z B.P.". Organ podniósł, iż na kwestię nieprowadzenia przez poszczególnych członków Spółdzielni działalności rolniczej zwrócono także uwagę w przywołanym powyżej postanowieniu z dnia [...] czerwca 2006r. o umorzeniu śledztwa.
W ocenie organu I instancji ustalono ponad wszelką wątpliwość, że E.M. zawarł w dniu 31 lipca 2003r. fikcyjną umowę dzierżawy, z której wynika, iż Spółdzielnia oddała działki ewidencyjne do bezpłatnego użytkowania i pobierania pożytków oraz zobowiązała się do bezpłatnego udostępnienia dzierżawcy maszyn, urządzeń i ciągników rolnych oraz do zapłaty podatku rolnego, natomiast E.M. zobowiązał się do właściwego wykorzystywania dzierżawionych gruntów, tj.: uprawy roślin i zbóż oraz zbywania uzyskanych płodów rolnych za pośrednictwem Spółdzielni. W myśl § 6 umowy dzierżawca miał dodatkowo prawo do pobierania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. W toku śledztwa okazało się - co uwzględniono w uzasadnieniu do postanowienia o umorzeniu śledztwa - że środki finansowe z tytułu dopłat bezpośrednich, które wpłynęły na konto osobiste E.M., zostały w całości przekazane przez wnioskodawcę na konto Spółdzielni. Fakt ten E.M. potwierdził w zeznaniach złożonych podczas przesłuchania w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wlkp. w dniu 17 lutego 2006r.
Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR istotnym w kwestii przedmiotowej umowy dzierżawy jest fakt, iż żaden z jej paragrafów nie zawiera warunków odpłatności ze strony E.M. na rzecz Spółdzielni. Strony nie określiły wysokości czynszu dzierżawnego, a wręcz przeciwnie, w § 2 zawarły zapis: "Wydzierżawiający oddaje Dzierżawcy całą nieruchomość do bezpłatnego używania i pobierania pożytków", co jest sprzeczne z art. 693 Kc stanowiącym, iż odpłatność jest cechą konieczną umowy dzierżawy. Wskutek tego nie jest dzierżawą umowa, w której osoba biorąca grunt rolny do używania i pobierania pożytków nie posiada (wobec wydzierżawiającego) zobowiązań w postaci czynszu dzierżawnego. Wątpliwości budzi również prawidłowość umowy dzierżawy, na której jako członek zarządu RSP "N." figuruje S.M. Organ wskazał, iż zgodnie z zapisem zawartym w wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] (wg stanu na dzień 16 stycznia 2004r.) S.M. nie był w dniu podpisania umowy członkiem zarządu, a w związku z tym nie był uprawniony do sygnowania jakichkolwiek dokumentów w imieniu Spółdzielni.
Organ stwierdził dalej, że dokumenty dostarczone przez E.M. w odpowiedzi na wezwanie nr [...], nie potwierdzają okoliczności faktycznego posiadania dzierżawionych gruntów. Z przedstawionych dowodów można jedynie wnioskować, iż w dniach 28 sierpnia 2003r., 28 września 2003r. oraz 17 kwietnia 2004r. na gruntach tych wykonane zostały zasiewy rzepaku, pszenżyta i kukurydzy, że materiał siewny został użyczony przez RSP "N.", prace polowe zostały wykonane przez tę Spółdzielnię, zaś plony zebrane z dzierżawionych gruntów zostały zdeponowane w magazynach Spółdzielni.
Wątpliwości Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wzbudziła przede wszystkim przedłożona przez E.M. umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego zawarta w dniu 31 stycznia 2005r., a w szczególności fakt, iż nie została ona podpisana przez żadną ze stron. Organ zauważył, że niezrozumiały jest także cel zawarcia ww. umowy w takiej dacie, jeśli zważy się, że zbiór płodów rolnych odbywa się z reguły w miesiącach lipiec–wrzesień. Powstaje więc pytanie, gdzie były przechowywane plony przez okres ok. 5 miesięcy. Dodatkowo, nieprawdopodobny i bezcelowy wydawał się organowi fakt przetrzymywania w depozycie Spółdzielni zebranych płodów rolnych począwszy od dnia 31 stycznia 2005r. do dnia złożenia wyjaśnień tj. 23 stycznia 2007r. Z uwagi na fakt, iż E.M. nie dostarczył żadnych dodatkowych dokumentów, które mogłyby wyjaśnić powyższe kwestie, zdaniem organu istniało uzasadnione podejrzenie, że powyższa umowa została sporządzona wyłącznie na potrzeby postępowania administracyjnego, a właściwym i rzeczywistym dysponentem zbiorów jest RSP "N.".
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał także zeznania E.M. złożone podczas rozprawy administracyjnej, w trakcie której zeznał m.in. iż jako członek zarządu Spółdzielni miał wiedzę o kondycji Spółdzielni, jak również że dzierżawa gruntów miała na celu utrzymanie miejsc pracy, a prace polowe wykonywał "częściowo w godz. pracy, częściowo poza nimi", a także że pomagali mu "częściowo w godzinach pracy i częściowo poza nimi" jego koledzy.
Organ uznał, iż z racji zajmowanego stanowiska i posiadanych uprawnień operatora maszyn rolniczych wnioskodawca - niezależnie od tego, czy był dzierżawcą, czy też nie - miał obowiązek wykonywania prac polowych. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę dalsze zeznania, w których to E.M. opisał sposób pozyskania materiału siewnego oraz dokonania wyboru upraw ("Materiał siewny miałem użyczony od spółdzielni, zgodnie z umową (...) Wybór plonu głównego należał do mnie, konsultowałem to z kierownikiem z uwagi na konieczność płodozmianu"), zdaniem organu, można podważyć możliwość samodzielnego i niezależnego dysponowania wydzierżawionymi gruntami przez wnioskodawcę.
Odnosząc się do twierdzeń E.M. jakoby usługi wykonywane były nieodpłatnie ("Moi koledzy pomagali mi na zasadzie współpracy - nieodpłatnie") organ zaznaczył, iż jest to sprzeczne z treścią umowy, stanowiącej w § 3 pkt 2, że Spółdzielnia nieodpłatnie udostępniać będzie jedynie maszyny, urządzenia i ciągniki. Organ zwrócił także uwagę na wyjaśnienia wnioskodawcy, z których wynika, że "Zebrane plony zostały przekazane jako depozyt do spółdzielni, który miał zwiększyć wkład członkowski. "
W konkluzji, mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, iż E.M. - nie prowadząc działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie będąc ich posiadaczem - nie spełniał kryteriów przyznania płatności, określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, a w szczególności w art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Pismem z dnia 27 czerwca 2007r. E.M., reprezentowany przez pełnomocnika – B.P.a, wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. odwołanie m.in. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...], zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 151 § 1 pkt 2 kpa - przez niewłaściwe zastosowanie, art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 186 § 1 kpk - przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo, a także art. 107 § 3 kpa - przez niewskazanie w uzasadnieniach decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę i oparł swe rozstrzygnięcie "wyłącznie na faktach wygodnych dla organu". Nadto w odwołaniu zawarto zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, a szczególnie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...) - przez błędną wykładnię.
Ponadto odwołaniem objęto postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego, zarzucając temu organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 kpa - przez przyjęcie, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznych, nieznane organowi, a także naruszenie sformułowanej w art. 6 kpa ogólnej zasady praworządności, jak również ustanowionej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej.
W pierwszym rzędzie w odwołaniu zwrócono uwagę na fakt, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje - wyrażona w art. 16 § 1 kpa - ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś instytucja wznowienia postępowania służy wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnych i ich skutki. Ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej mają charakter wyjątkowy to przepisy stanowiące podstawę do wzruszenia takich decyzji powinny być interpretowane ścieśniająco, gdyż zastosowanie innej wykładni godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Z treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa wynika jednoznacznie, że samoistną podstawę wznowienia postępowania stanowi jedynie ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Zdaniem odwołującego się uzasadnienie decyzji z dnia 15 czerwca 2007r. wskazuje, że organ orzekający w roku 2004, przed wydaniem uchylonej decyzji, przeprowadził weryfikację wniosku i zgromadzonej dokumentacji oraz dokonał wszelkich obowiązujących kontroli, w konsekwencji czego nie znalazł okoliczności faktycznych, innych niż wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji przyznających dopłaty. Podniesiono, iż organ także wówczas miał wiedzę co do faktu, iż strona była posiadaczem zależnym gruntów należących do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "N." w G., bowiem Prezes Zarządu tej Spółdzielni konsultował z Oddziałem ARiMR oraz z Biurem Powiatowym Agencji w S. zamiar wydzierżawienia gruntów rolnych przez Spółdzielnię członkom i kandydatom na członków.
W odwołaniu powołano się dalej na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji, bądź też okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji to takie przekroczenie prawa - wbrew jasnym i określonym w sposób niedwuznaczny przesłankom tego przepisu - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w wyniku czego powstały skutki, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia wymogu praworządności (wyrok NSA z dnia 29 marca 1985 r., III SA 1051/84). Przytaczając stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 lutego 1999r. (sygn. akt III SA 5019/98), odwołujący się wskazał, iż nie można również przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, iż urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia, czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania.
Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu orzekającego, że w sprawie zostały ujawnione nowe dowody nieznane temu organowi w chwili wydawania uchylonych decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że przyczyną uruchomienia instytucji wznowienia postępowania było zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania karnego, a nie nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi.
Zdaniem odwołującego się rażącym naruszeniem art. 75 § 1 kpa było z kolei dopuszczenie w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 kpa - co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - znajdującego się w dokumentach zgromadzonych przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wlkp. protokołu przesłuchania strony w charakterze świadka oraz stanowiska prokuratora dołączonego do postanowienia o umorzeniu śledztwa z dnia 28 czerwca 2006r. Strona podniosła, że zgodnie z art. 186 § 1 Kodeksu postępowania karnego ww. protokół nie może stanowić dowodu, ani być odtwarzany, gdyż strona po przedstawieniu jej zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia "zeznań", natomiast stanowisko prokuratora nie stanowi dowodu, a jedynie jest jego odmiennym poglądem na temat skuteczności umowy łączącej stronę ze Spółdzielnią.
Odwołujący się wskazał także, iż nie spełniają kryterium "nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa przedłożone przez stronę dokumenty, które istniały w dniu wydania decyzji tj. umowa dzierżawy i dokumenty magazynowe, jak i dokumenty powstałe już po wydaniu decyzji ostatecznej, dokumentujące późniejsze stany faktyczne tj. protokół przyjęcia płodów rolnych na przechowanie, czy umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego. Z tego zaś powodu przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
W odwołaniu podniesiono ponadto zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, na mocy którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie strony decyzja oparta została wyłącznie "o fakty wygodne dla organu orzekającego".
Odnosząc się dalej do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w uzasadnieniu odwołania podkreślono, że przepisy te w sposób jednoznaczny określają kryteria kwalifikowania podmiotów jako "producentów rolnych" oraz warunki, jakie ci producenci muszą spełniać, aby otrzymać dopłaty. Przepisy te nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w szczególności zaś ich wykładnia nie może być oparta na dowolnej, wygodnej dla organu ocenie celowości zawartej umowy dzierżawy, zasadności dysponowania przez stronę pożytkami uzyskanymi z dzierżawionych gruntów i otrzymanymi dopłatami, obowiązujących w Regulaminie spółdzielni zasad użyczania członkom i kandydatom na członków maszyn i sprzętu rolniczego, czy sposobu uprawy gruntów. Negatywna ocena podjętych przez stronę i Spółdzielnię przedsięwzięć dokonana przez organ orzekający, nie może mieć żadnego wpływu na status strony jako "producenta rolnego" i jego prawa do dopłat.
Z uwagi na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. nie stwierdzając uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., podzielając prawidłowość interpretacji przepisów prawa i ich zastosowanie przez organ I instancji, decyzją nr [...] - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy - odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przez przyjęcie, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi -wskazał, iż organ administracyjny wydając decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w dniu 23 grudnia 2004r. dokonał wyłącznie kontroli administracyjnej wniosku, w ramach której wprowadzono dane dotyczące zadeklarowanych działek ewidencyjnych do systemu komputerowego, sprawdzono zgodność powierzchni działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków, a także dokonano kontroli krzyżowej, polegającej na sprawdzeniu, czy dana działka nie została zgłoszona we wniosku przez dwa podmioty.
Organ II instancji podkreślił, iż wbrew podnoszonym przez stronę twierdzeniom, fakt wydzierżawienia gruntów rolnych od Spółdzielni nie był znany organowi, ani w dniu składania wniosku przez stronę, ani w dniu wydania decyzji administracyjnej, gdyż do wniosku o przyznanie płatności nie załączono umowy dzierżawy, ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego stosunek dzierżawy.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Strony, iż zamiar wydzierżawienia przez Spółdzielnię członkom i kandydatom na członków gruntów rolnych i zgodność takiego wydzierżawienia z obowiązującym prawem był konsultowany z Oddziałem Regionalnym ARiMR oraz Biurem Powiatowym ARiMR, organ odwoławczy wskazał, iż w dniu zawarcia umowy dzierżawy brak było regulacji prawnych w zakresie przedstawionym przez stronę, z czego należy wywieść, iż organ nie mógł udzielić informacji w zakresie przedstawionym przez stronę, chyba że umowy zawarte zostały w innym czasie (i są antydatowane). Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na powyższe może wskazywać protokół przyjęcia produktów rolnych na przechowanie, z którego wynika, iż dopiero w styczniu 2005 roku strona przekazała na przechowanie rzepak, kukurydzę, pszenżyto i siano.
Ponadto organ II instancji wskazał, iż umowa dzierżawy - wbrew temu, co próbuje wykazać strona - nie stanowi samoistnej podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Okolicznością stanowiącą bowiem podstawę do wznowienia postępowania są "ustalenia/informacje dokonane przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wlkp., stwierdzające, iż Strona mimo zawartej umowy dzierżawy (która według w/w organu ma charakter pozorny) nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego". Okoliczność faktyczna wskazująca, że strona nie prowadziła działalności została ujawniona dopiero po wydaniu omawianej decyzji administracyjnej, podczas prowadzonego przez Prokuraturę postępowania.
Nawiązując z kolei do podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia ogólnej zasady praworządności (art. 6 kpa), jak i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organ II instancji wskazał, iż zasada praworządności działania organów administracji publicznej oznacza nakaz oparcia działań administracji na przepisach prawa. W niniejszym przypadku decyzja organu administracyjnego oparta została na ustawie o płatnościach bezpośrednich (...) i Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem organ I instancji działał w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. realizując zasadę prawdy obiektywnej, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego podjął szereg działań umożliwiających ustalenie stanu faktycznego, a zatem nie można mu postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 7 kpa.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 75 kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo - organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z tym przepisem jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ ten nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż materiał dowodowy zebrany w ramach innego postępowania nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Dla potwierdzenia takiego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 1985r., wydany w sprawie o sygn. akt SA/Wr 90/85, w którym podniesiono, iż choć "Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu bezpośrednio upoważniającego organ do wykorzystania jako dowodu protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, to jednak takie działanie jest dopuszczalne w świetle art. 75 kpa, pod warunkiem rozpatrzenia materiałów dowodowych w sposób przewidziany w art. 77 § 1 kpa".
Organ wskazał dalej, że ustalenia dokonane w ramach postępowania karnego mogą mieć znaczenie - tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - dla postępowania administracyjnego. Stan faktyczny w konkretnym zakresie (prowadzenie działalności rolniczej, cel zawarcia umowy dzierżawy) nie może być bowiem różny w zależności od tego jaki organ prowadzi postępowanie, odmienna może być natomiast jego kwalifikacja i skutki, jakie wywołuje.
W wyniku zgromadzonych materiałów dowodowych organ odwoławczy ustalił, iż E.M. nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Jak wynika z ustaleń zawartych w postanowieniu o umorzeniu śledztwa strona zawarła fikcyjną umowę dzierżawy. Z uwagi na fakt niezaskarżenia postanowienia Prokuratury brak jest podstaw pozwalających na odmówienie wiarygodności ustaleń zawartych w dokumencie urzędowym, jakim jest postanowienie o umorzeniu śledztwa. Ponadto z treści uzasadnienia postanowienia wynika w sposób bezsporny, iż strona nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach wskazanych we wniosku. W toku prowadzonego postępowania przygotowawczego nie zostały również przedstawione jakiekolwiek przeciwdowody, które zmierzałyby do obalenia ustaleń dokonanych przez organy ścigania, co więcej - strona potwierdziła, że spornych gruntów nie uprawiała. Z kolei przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego dokumenty, w tym umowa przechowania w formie depozytu, czy protokół przejęcia płodów rolnych, nie są w ocenie organu II instancji dowodami, które potwierdzałyby prowadzenie przez E.M. działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku gruntach. Organ zwrócił uwagę, że dokumenty te nie zostały przedstawione w Prokuraturze w postępowaniu przygotowawczym (brak jakiegokolwiek odniesienia, czy też ustosunkowania się do nich przez Prokuraturę), co rodzi uzasadnione wątpliwości, co do ich wiarygodności.
Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaniem organu odwoławczego nie może być wątpliwości, iż E.M. nie był użytkownikiem zadeklarowanych działek gruntu rolnego, przez co nie spełnił ustawowych przesłanek umożliwiających uzyskanie płatności.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał dalej na mechanizm, w wyniku którego dokonano niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi (dopłaty do gruntów rolnych) przez fikcyjne zawarcie umów dzierżawy gruntów rolnych pomiędzy RSP "N.", a członkami i kandydatami na jej członków. Mechanizm ten polegał na rozparcelowaniu gruntów rolnych w celu uzyskania wyższej kwoty płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Powyższe ustaliła także Prokuratura Okręgowa w Gorzowie Wlkp. Kwota płatności z tytułu ONW, jaka przysługiwałaby Spółdzielni, gdyby nie zawarto fikcyjnych umów wynosiłaby 22.375,00 zł., natomiast w wyniku rozparcelowania gruntów i zawarcia fikcyjnych umów, kwota płatności przyznana 19 dzierżawcom gruntów od Spółdzielni wyniosła 215.488,74 zł. Prawidłową kwotę 22.375,00 zł organ obliczył w oparciu o przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), mnożąc dopuszczalną maksymalną liczbę hektarów (300 ha) przez stawkę płatności ONW dla strefy nizinnej I w wysokości 179 zł.
Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji wskazał, iż w celu uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (składających się z: jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) osoba wnioskująca o takie płatności musi spełnić warunki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru, czyli musi być posiadaczem gospodarstwa rolnego - wówczas to płatności przysługują na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska - a także musi uprawiać powierzchnię działek rolnych nie mniejszą niż 1 ha.
Organ powołał się dalej na definicję "posiadania" wynikającą z art. 336 Kc, jak i nawiązał do zamiaru władania rzeczą dla siebie – jako rozstrzygającym o posiadaniu w rozumieniu ww. przepisu. Przywołał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 listopada 2006r., w sprawie o sygn. akt II GSK 177/06, w którym podniesiono, że "decyzje w sprawach dotyczących przyznania płatności, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne, mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, że producent rolny jest lub nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Chodzi o posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 Kodeksu cywilnego, a więc o sytuacje powiązane z tytułem prawnym i faktycznym władztwem nad rzeczą".
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł nadto, że również w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U z 2004r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) zdefiniowano określenie producenta rolnego jako osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjna nie posiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia.
W ocenie tego organu nie można dać wiary zeznaniom złożonym w toku rozprawy administracyjnej w dniu 15 lutego 2007r., bowiem strona była świadoma przyszłych konsekwencji finansowych, związanych z windykacją środków finansowych. Były one ukierunkowane, zaś strona nie potrafiła wyjaśnić sprzeczności, a także luk w przedstawionym przez nią materiale dowodowym. Natomiast zeznania złożone w dniu [...] lutego 2006r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji składane były w sposób spontaniczny i tym samym posiadają one - w ocenie organu - większą wartość dowodową.
Organ II instancji stwierdził iż dowodem, potwierdzającym, że strona nie była posiadaczem gruntów rolnych jest protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni, w którym to na stronie 2 wskazano, że Prezes Spółdzielni "przedstawił strukturę wiosennych zasiewów", decydując w ten sposób o sposobie użytkowania gruntów. Powyższe potwierdza, że strona nie miała wpływu na rodzaj uprawy, a grunty zadeklarowane we wniosku nadal pozostawały w posiadaniu Spółdzielni. Nie była ona również odpowiedzialna za "normalne, codzienne, rutynowe procedury finansowe i produkcyjne, które występują przy prowadzeniu działalności rolniczej".
Pismem z dnia 25 października 2007r. E.M., reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. J.J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na dwie decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2007r., w tym także na ww. decyzję nr [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 kpa - przez przyjęcie, że postanowienie Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2006r. o umorzeniu śledztwa i stanowisko Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2006r. są nowymi dowodami, stanowiącymi samoistną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z tego względu, zdaniem skarżącego, decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Według E.M. organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa - przez powołanie wadliwej podstawy prawnej decyzji, a także art. 75 § 1 i 3 kpa - przez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wlkp. w toku prowadzonego śledztwa i stanowisku Prokuratora, z których wynika, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, że umowy dzierżawy zawarte z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną "N." w G. były pozorne i że nie był on uprawniony do otrzymania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, chociaż ustaleń tych nie można przyjąć za udowodnione dopóki nie zostaną stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu. Nadto autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa - przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego, świadczących o tym, iż skarżący spełnił warunki (...) decydujące o posiadaniu gruntów, wskazujące, że pożytki osiągnięte z dzierżawionych gruntów tj. plony i otrzymane dopłaty stanowiły jego własność (umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego, przelew przyznanych dopłat na konto skarżącego).
Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa w zw. art. 186 § 1 kpk - przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo tj. na protokołach przesłuchania stron w charakterze świadków, które z mocy art. 186 § 1 Kodeksu postępowania karnego, nie mogą stanowić dowodów, ani być odtwarzane, w sytuacji, gdy strona po przedstawieniu jej zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań.
W skardze zawarto także zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...). Zastosowanie interpretacji zawężającej tych przepisów, prowadzącej do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dopłat jest niedopuszczalne i stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale także ogólnej zasady praworządności sformułowanej w art. 6 kpa. Wykładnia tych przepisów nie może być oparta na dowolnej ocenie celowości zawartej umowy dzierżawy, zasadności decyzji strony co do sposobu dysponowania pożytkami uzyskanymi z użytkowanych gruntów i otrzymanych dopłat, a także obowiązujących w Regulaminie spółdzielni zasad użyczania członkom i kandydatom na członków sprzętu rolniczego, czy sposobu uprawy gruntów. Negatywna ocena organu orzekającego co do podjętych przez stronę i Spółdzielnię przedsięwzięć nie może mieć żadnego wpływu na status strony jako producenta rolnego i jej prawa do dopłat. Dokonywanie takich ocen wykracza poza kompetencje organu.
Skarżący wskazał także, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. rozpoznając odwołanie nie rozstrzygnął ponownie sprawy i zasadności merytorycznej odwołania, lecz ograniczył się jedynie do kontroli zasadności zarzutów i formalnej kontroli decyzji organu I instancji, czym naruszył istotę postępowania odwoławczego określoną w art. 138 kpa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. [...] oraz o stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów tj. pisma Departamentu Płatności Bezpośrednich w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...], pisma Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] oraz pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w S. [...] - w celu wykazania, że organ w dniu wydania decyzji pierwotnej posiadał wiedzę o użytkowaniu gruntów przez skarżącego.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów, organ ten stwierdził, iż zawierają one wyłącznie interpretacje przepisów prawa, mające charakter abstrakcyjny i że podlegają one ocenie właściwych organów w odniesieniu do indywidualnego stanu faktycznego, który to za każdym razem ustalany jest w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił także, że decyzje administracyjne wydawane są na podstawie przepisów prawa, a nie interpretacji dokonywanych przez departamenty merytoryczne, czy też na podstawie stanowisk innych organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania w taki sposób, że mogłoby mieć to wpływ na wynik sprawy.
Kluczową kwestią przy rozpatrywaniu skargi było rozstrzygnięcie, czy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły podstawę wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz czy zasadnie wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję ostateczną w tym przedmiocie i odmówiły przyznania wnioskowanych płatności.
Rozważania w powyższym zakresie muszą być jednak poprzedzone przedstawieniem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę decyzji ostatecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich skarżącemu.
Zaznaczyć trzeba, że płatności, o które ubiegał się skarżący, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.). Powyższy akt został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.)
Rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą - chyba że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U Nr 6, poz. 40 z późn.zm. – zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003 (obecnie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu.
Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c cyt. rozporządzenia). Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazał na posiadanie gospodarstwa rolnego, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku, przy czym pojęcia "posiadania" nie zdefiniował i nie nadał mu specyficznego dla tego postępowania znaczenia. Słusznie więc organy orzekające w sprawie posiłkowały się definicją ustawową posiadania zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie
bezprawne) (por. K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799).
Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika (producenta rolnego) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06, z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 260/07).
Przedstawiona regulacja prawna determinowała zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne dla podjęcia decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich.
Mając więc na uwadze przyjęty w pierwotnej decyzji ostatecznej stan prawny i faktyczny sprawy trzeba uznać, że organy obu instancji zasadnie wznowiły postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Niewątpliwie przekazane do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 22 czerwca 2006 r. i postanowienie o umorzeniu śledztwa z tej samej daty wskazywało na zaistnienie nowej okoliczności faktycznej, nieznanej wcześniej organowi, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Wznowienie postępowania stworzyło możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania dokonanych przez Prokuraturę Okręgową w śledztwie ustaleń stwierdzających, iż strona mimo zawartej umowy dzierżawy (fikcyjnej, pozornej) nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego, a w rzeczywistości taką działalność na przedmiotowym gruncie, objętym płatnościami, nadal prowadziła Spółdzielnia "N." G..
Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "kpa", statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta nie ma jednak wartości absolutnej, gdyż ustawodawca, kierując się względami praworządności oraz interesem uczestników postępowania, przewidział możliwość zakwestionowania decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Z uwagi na powyższa zasadę, w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wykładnia przesłanek umożliwiających taką wyjątkową weryfikację decyzji, winna mieć charakter zawężający.
Istotą sprawy weryfikacyjnej jest więc wykazanie, że organ administracji publicznej prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, gdyż nie znał wszystkich okoliczności faktycznych lub nie zgromadził pełnego materiału dowodowego.
Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności, czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kpa – Komentarz tom II str. 312, Wyd. Zakamycze 2005)
Podstawą wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję.
W omawianej przesłance wznowienia postępowania występują dwa odrębne człony, jeden dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, drugi – nowych dowodów. W orzecznictwie wskazuje się, że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.
W art. 145 § 1 pkt 5 kpa ustawodawca posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" – użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r. III RN 125/1999).
Mając na uwadze powyższe wywody oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało zaistnienie nowej okoliczności faktycznej, istotnej dla stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o płatnościach bezpośrednich przyznanych skarżącemu.
Nie powtarzając zawartej w zaskarżonej decyzji szczegółowej i trafnej argumentacji w zakresie oceny poszczególnych dowodów stwierdzić trzeba, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący w dacie wydania decyzji o płatnościach bezpośrednich na 2004 rok nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na działkach gruntu rolnego zadeklarowanego we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności.
Wbrew wywodom zawartym w skardze nie było przeszkód proceduralnych, aby takie ustalenie wyprowadzić z treści postanowienia prokuratorskiego umarzającego postępowanie karne.
Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1986 r. SA/Gd 625/86 publ. POP 1995 nr 2 str. 28, z dnia 25 października 2005 r. FSK 2323/04 i z dnia 2 lutego 2007 r. I OSK 418/06 publ. Sam. Ter. 2007 nr 6 str. 71 wypowiedziano się co do mocy dowodowej postanowienia prokuratora o umorzeniu śledztwa, przyjmując m.in., że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 194 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 76 § 1 kpa).
Według przepisu art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Oczywiście moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i dlatego organ administracji co do zasady, a w niniejszej sprawie w szczególności, miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Analiza zebranego, opisanego i ocenionego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego pozwala uznać, że organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji wyczerpująco rozpatrzyły materiał dowodowy, ustosunkowując się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi.
Organy obu instancji w sposób przekonywujący wykazały, że dowody przedłożone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, jak też wyjaśnienia skarżącego, nie mogły podważyć ustaleń Prokuratora Prokuratury Okręgowej opartych na materiale zebranym w postępowaniu karnym i przedstawionych następnie w postanowieniu o umorzeniu śledztwa.
Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt [...], wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego, umorzył śledztwo przeciwko E.M. (oraz innym członkom i kandydatom na członków RSP G.) podejrzanemu m.in. o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. w S., G. i Z. w woj., działając wspólnie i w porozumieniu z B. P., z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadził w błąd Agencję Restrukturyzacji i Modejnizacji Rolnictwa, iż jest producentem rolnym będącym w posiadaniu gruntów rolnych i w tym celu zawarł fikcyjną umowę dzierżawy gruntów rolnych od RSP N. G. za namową B.P. – Prezesa Zarządu tej Spółdzielni a następnie przedłożył poświadczający nieprawdę wniosek o dopłaty do gruntów rolnych, w wyniku czego doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Rolnictwa z tytułu:
- jednolitej płatności obszarowej w kwocie – 19.935,09 PLN,
- uzupełniającej płatności obszarowej w kwocie – 27.723,34 PLN,
- wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach
gospodarowania w kwocie 12.949,76 zł
co stanowi łącznie kwotę 60.608,19 PLN, czym działał na szkodę Skarbu Państwa i interesów finansowych Unii Europejskiej tj. o czyn z art. 286 § 1 kk i art 297 § 1 kk w zb. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk.
Umarzając postępowanie karne Prokurator uznał, iż zarzucany podejrzanym członkom RSP N. G. czyn z art. 286 § 1 kk "jako przestępstwo celowościowe może zostać popełnione tylko w zamiarze bezpośrednim. Celem tym jest osiągnięcie korzyści majątkowej" W ocenie Prokuratora, członkowie RSP, w tym także skarżący, w chwili składania wniosków o dopłaty nie mieli zamiaru ich wyłudzenia od ARiMR, albowiem pozostawali w przekonaniu, że jako członkowie i jednocześnie pracownicy Spółdzielni uprawiają przedmiotowe grunty, a celem ich działalności było uzyskanie jak największego zysku przez Spółdzielnię. Zaznaczyć jednak należy, że postanowienie Prokuratora o umorzeniu śledztwa z uwagi na brak ustawowych znamion czynu zabronionego jest decyzją procesową o charakterze materialnym, stwierdzającą zaistnienie czynu zabronionego, w którym jednakże brak jest wszystkich znamion określonego przestępstwa (J. Grajewski – Kpk Komentarz Wyd. Zakamycze 2003, str. 99). Oznacza to, że będące dowodem w sprawie postanowienie o umorzeniu śledztwa potwierdza popełnienie przez podejrzanych opisanych czynów, jednakże z uwagi na brak w ich zachowaniu kierunkowego działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nie można było przypisać popełnienia określonego przestępstwa.
Z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia wynika, iż z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N." w G. zawarła ze swoimi członkami "fikcyjne" umowy dzierżawy. Umowy te stały się podstawą do przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na 2004 r.
Ustalono, iż dzierżawcy nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej. Prokuratura Okręgowa uznała, że byli oni jedynie "formalnymi użytkownikami", gdyż w dalszym ciągu działalność rolniczą na zadeklarowanych terenach prowadziła RSP w G..
Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy było pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 22 czerwca 2006 r. sygnalizujące potrzebę wszczęcia postępowań przez Agencję w związku z ustaleniami poczynionymi przez Prokuraturę w przedmiotowym śledztwie.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ustalenia Prokuratury Okręgowej w Gorzowie prezentujące złożony mechanizm zawierania "fikcyjnych" umów dzierżawy pomiędzy RSP G., a jej członkami i w konsekwencji występowania o przyznanie dopłat unijnych przez podmioty nieuprawnione lub uprawnione w mniejszym rozmiarze, dotyczyły okresu przed wydaniem decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż powyższe postanowienie mogło stanowić źródło dowodowe, na podstawie którego organ powziął wiadomość o ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla sprawy. Nie budzi wątpliwości, że postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami funkcjonującymi w różnych płaszczyznach materialnoprawnych. Niemniej jednak, wobec braku wyraźnej regulacji ustawowej, nie wyklucza to wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego. Pamiętając, iż według art. 75 kpa, dowodami w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem Sąd zważył, iż materiały zgromadzone we właściwej formie przez uprawniony organ w toku postępowania karnego mogły być częścią materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to zeznań złożonych przez skarżącego w charakterze świadka w postępowaniu karnym.
Opierając się na protokole przesłuchania skarżącego w dniu 17 lutego 2006 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji organ w decyzji ustalił, że E.M. pouczony o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, wynikającej z art. 233 § 1 kk potwierdził, że nie posiada własnego gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działalności gospodarczej.
Zeznał, że jedynym czynnikiem decydującym o przejęciu dzierżawy gruntów od RSP G. była chęć pomocy RSP, bowiem w świetle obowiązujących przepisów podmiotom o powierzchni powyżej 300 ha nie przysługiwały dopłaty (...) uprawą dzierżawionego gruntu zajmowała się RSP.
Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji dał wiarę powyższym zeznaniom skarżącego, odmawiając częściowo wiarygodności tym zeznaniom, które złożone zostały przez niego w postępowaniu administracyjnym w dniu 15 lutego 2007 r.
Zdaniem Sądu taka ocena organu nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów.
Organ administracji w sposób logiczny i rzeczowy wyjaśnił wagę tego dowodu w kontekście całego materiału zebranego w sprawie.
Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi co do naruszenia art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 186 § 1 kpk – poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo tj. protokole przesłuchania strony w charakterze świadka, który z mocy art. 186 § 1 kpk nie mógł stanowić dowodu w sytuacji gdy strona po przedstawieniu zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczana jest możliwość wykorzystania dowodów zebranych uprzednio w postępowaniu przed innymi organami, bez konieczności powtórnego ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej.
W wyroku z 11 kwietnia 1985 r. SA/Wr 90/85 publ. POP 1996 nr 2 str. 39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu bezpośrednio upoważniającego organ do wykorzystania jako dowodu protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, to jednak takie działanie jest dopuszczone w świetle art. 75 kpa, pod warunkiem rozpatrzenia materiałów dowodowych w sposób przewidziany w art. 77 § 1 kpa.
Wbrew twierdzeniom skargi brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego. Zakaz dowodowy wyrażony w art. 186 § 1 kodeksu postępowania karnego, dotyczy jedynie prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania karnego. Nie może mieć on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które jak wskazano jest postępowaniem odrębnym i nie dotyczy odpowiedzialności karnej strony. Złożone przez stronę w postępowaniu karnym, w przewidzianej dla tego typu czynności formie, oświadczenie o okolicznościach faktycznych istotnych jednocześnie z punktu widzenia pewnych uprawnień lub obowiązków na gruncie prawa administracyjnego, umożliwia wykorzystanie tego dowodu w przedmiotowym postępowaniu.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, że zaskarżona decyzja z naruszeniem art. 75 § 1 i 3 kpa (przepis art. 75 nie zawiera § 3), została oparta na poglądach prokuratora, podczas gdy tylko prawomocny wyrok sądowy wydany w sprawie karnej miałby moc dowodową. Analiza akt sprawy wskazuje, iż zaskarżona decyzja została oparta na swobodnej i wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a nie na "poglądach prokuratora". Przy czym powoływanie przez organ dla wsparcia swej argumentacji stanowiska, zawartego w piśmie prokuratora, nie stanowi naruszenia art. 75 kpa.
Ponieważ podstawą wznowienia postępowania było – omówione powyżej – ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, bezpodstawnie skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez przyjęcie, że cyt. wyżej postanowienie i pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 22 czerwca 2006 r. były nowymi dowodami, stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy w swojej decyzji podstawą do wznowienia postępowania była okoliczność faktyczna, że strona nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do płatności działkach gruntu rolnego.
Natomiast wymienione dowody stanowiły po pierwsze – źródło informacji o istnieniu nowych okoliczności faktycznych, a po drugie – posłużyły w toku wznowionego postępowania udowodnieniu owych nowości stanu faktycznego sprawy.
Z akt sprawy nie wynika, aby organ orzekający o przyznaniu dopłat ze środków unijnych wiedział bądź mógł wiedzieć, iż wskazane we wniosku grunty rolne, co do których zawarto umowę dzierżawy, nie były w rzeczywistości przez skarżącego uprawiane we własnym imieniu i na swoją rzecz, lecz użytkowane były nadal przez Spółdzielnię. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby okoliczności dotyczące zawarcia i wykonywania umowy dzierżawy były przedmiotem badania i oceny organu administracji w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu płatności bezpośrednich. Dlatego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, że nowe okoliczności faktyczne wyprowadzone zostały tylko z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu pierwotną decyzję.
Zaakcentować w tym miejscu należy, że podstawą do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r. był wniosek z dnia 31 maja 2004 r., w którym skarżący zadeklarował prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach gruntu. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu, w którym wyraźnie w pkt VII wyodrębnione jest oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne, a w pkt VIII oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych. Jednocześnie skarżący jako wnioskodawca m.in. oświadczył, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 kk oraz, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Przyjąć więc należy, że tym samym skarżący potwierdził wówczas, że jest posiadaczem zadeklarowanych gruntów.
W świetle regulacji prawnych przedstawionych na wstępie wniosek był zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania płatności bezpośrednich.
W art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyraźnie ustanowiono, że wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy. Dane zawarte we wniosku są sprawdzane w drodze kontroli administracyjnej i ewentualnie kontroli na miejscu, zgodnie z przepisami rozdziału I i II, tytułu III wymienionego Rozporządzenia.
W omawianym postępowaniu nie wprowadzono wymogu wykazania dowodami faktu bycia posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych. W szczególności nie było wymagane wykazanie się formalnym tytułem prawnym do gruntu. W sytuacji więc, gdy w wyniku kontroli krzyżowej organ ustalił, że nie zadeklarowano do dopłat tych samych gruntów przez różne podmioty, to ograniczono kontrolę administracyjną do wprowadzenia danych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych do systemu komputerowego i sprawdzenia zgodności powierzchni działek z danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków.
Wynikająca z regulacji materialnoprawnych dotyczących przedmiotowych płatności potrzeba uproszczenia procedur rozpatrywania wniosków znalazła m.in. wyraz w tym, że oświadczenia strony włączone do składanego wniosku stanowiły środek dowodowy służący wykazaniu tych okoliczności, które warunkowały przyznanie określonej płatności. Rzeczą więc wnioskodawcy – składającego wymagane oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej i przy zastrzeżeniu znajomości zasad przyznawania określonych płatności – było ustalenie właściwej treści informacji podlegających ujawnieniu.
To na zainteresowanym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek oceny, czy spełnia kryteria niezbędne do otrzymania płatności. Natomiast organ po zbadaniu poprawności i zupełności wypełnienia wniosku mógł poprzestać na przyjęciu oświadczenia strony w sytuacji gdy nie dysponował dowodami przeciwnymi bądź informacjami stwarzającymi wątpliwości co do zgodności tego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy (analogicznie jak w § 2 art. 75 kpa). W konsekwencji organ miał podstawy, by uznać za wykazane posiadanie przez wnioskodawcę zadeklarowanych działek gruntu wykorzystywanych rolniczo i nie miał obowiązku poszukiwania dalszych środków dowodowych, służących ustaleniu tej okoliczności.
Dla porządku trzeba zaznaczyć, że w rubryce V wniosku przewidzianej na "informację o załącznikach" skarżący nie dokonał żadnego wpisu. Fakt ten stanowi potwierdzenie stanowiska organu, iż umowa dzierżawy zawarta przez skarżącego z RSP w G. nie była dołączona do wniosku. Miało to niewątpliwie związek z tym, że samo istnienie formalnego tytułu prawnego do władania gruntem nie stanowiło podstawy do przyznania przedmiotowych dopłat.
Jak przedstawiono na wstępie, prawnym wymogiem było prowadzenie na zadeklarowanym gruncie działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza. Oznacza to, że okoliczności zawarcia i wykonania umowy dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r. nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich.
Z tych wszystkich względów należało uznać, iż przeprowadzone właściwie postępowanie wznowieniowe dało podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Zauważyć jedynie należy, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z naruszeniem przepisu art. 149 § 2 kpa organ wadliwie i przedwcześnie, poza podaniem przyczyn wznowienia wypowiedział się także co do ich wystąpienia oraz istoty sprawy. Nie budzi wątpliwości, iż postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym dalsze postępowanie w tej sprawie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających zastosowanie tej instytucji procesowej.
Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa.
W świetle analizy materiału dowodowego niniejszej sprawy i przeprowadzonego następnie przez organ samodzielnego postępowania wyjaśniającego, a także treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, należy jednak wskazać, iż powyższe uchybienie pozostało bez wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie, mające na celu ustalenie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz ocenę jej wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z dochowaniem wymogów procesowych, w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Organy respektując wskazania przepisów z art. 7, 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 kpa, w ramach wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wskazały dowody, na których się oparły, a jakim dowodom i z jakich przyczyn odmówiły waloru wiarygodności. W konsekwencji na akceptację zasługują poczynione przez organy ustalenia faktyczne dotyczące istotnych okoliczności w sprawie.
Zauważyć przy tym należy, że niezasadnie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 kpa. Wprawdzie konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać, że organ ten odniósł się jedynie do zarzutów odwołania, to jednak analiza całego uzasadnienia oraz zakres wywodów w nim zawartych wskazuje, iż w rzeczywistości organ II instancji ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Konsekwencją wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej był powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego.
Organ ponownie rozpatrując wniosek złożony przez skarżącego miał obowiązek odnieść się do materiału dowodowego zebranego wcześniej i we wznowionym postępowaniu, a następnie ocenić go przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania. Wskazać więc trzeba, że w dniu 27 lutego 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), która zgodnie z przepisem art. 1 okresla zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, określonych w rozporządzeniach Rady (WE) wymienionych w pkt 1 lit. b-c oraz zasady i tryb przyznawania oraz wypłacania rolnikom wskazanych wyżej płatności, a także przeprowadzania kontroli – w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem art. 59 ww. ustawy, z dniem 27 lutego 2007 r. utraciła moc dotychczasowa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Jednocześnie w art. 53 ust. 1 ustawy nowej, ustawodawca zawarł przepis intertemporalny, zgodnie z którym, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia 23 listopada 2006 r. Zatem organy obu instancji w podstawie prawnej swych decyzji wskazać powinny również przywołany przepis intertemporalny nowej ustawy.
Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze przedstawione na wstępie uwagi co do stanu prawnego, mającego zastosowanie w sprawie, stwierdzić należy, że podstawowym zagadnieniem przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o płatności bezpośrednie za 2004 rok było ustalenie, czy skarżący był posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.
W związku z ujawnieniem nowych okoliczności potwierdzonych we wznowionym postępowaniu, zaistniały podstawy by odmiennie niż poprzednio ocenić dane zawarte we wniosku.
W szczególności zgodzić się trzeba z oceną organów orzekających, że mimo zawarcia umowy dzierżawy z dnia 31 lipca 2003 r. nie zaistniał faktycznie stan, dający podstawę do traktowania skarżącego jako posiadacza indywidualnie prowadzącego działalność rolniczą na zgłoszonych działkach gruntu.
Wręcz uprawniona stała się ocena organów co do pozorności omawianej umowy, w rozumieniu art. 83 kc. Tej oceny nie mogły podważyć dokumenty złożone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, z przyczyn przedstawionych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organy ustalając stan faktyczny sprawy uprawnione były do badania pozorności tej umowy, jako okoliczności istotnej dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia (por. Ordynacja podatkowa Komentarz B. Brzeziński i inni Toruń 2007, Wyd. Tonik str. 334-338, wyrok SN z 13 kwietnia 2005 r. IV CK 684/04, Lex nr 284205, wyrok SN z 27 lipca 2000 r. IV CKN 91/00 Lex nr 52450, wyrok SN z 6 listopada 1996 r. II UKN 9/96 OSNP 1997/11/20, wyrok WSA I SA/Po 3547/01 z dnia 17 stycznia 2003 r.).
Trafnie organy obu instancji przyjęły, że wyniki postępowania dowodowego wykazały, iż ujawniona przez strony wola w zawartej umowie dzierżawy nie odpowiadała ich faktycznej woli.
W rzeczywistości bowiem umowa dzierżawy miała stanowić formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie na wydzierżawiane grunty dopłat ONW przez skarżącego, których RSP w G. nie uzyskałaby, gdyby występowała o nie we własnym imieniu. Zgodnie bowiem z przepisem § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...) tego typu dopłaty przysługują tylko do powierzchni nie większej niż 300 ha.
Zaznaczyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania lub odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07).
W powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy wydane zostały w oparciu o wszechstronną i rzetelną ocenę całokształtu zgromadzonego prawidłowo materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy.
Należy bowiem podzielić stanowisko organu, iż skarżący nie przedstawił w postępowaniu wznowieniowym wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby, iż faktycznie to on na swoją rzecz użytkował rolniczo sporne grunty.
W konsekwencji prawidłowa była ocena, że skarżący nie będąc posiadaczem zgłoszonych przez siebie działek rolnych nie spełnił warunków umożliwiających przyznanie wnioskowanych płatności bezpośrednich.
Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, iż z pisma Agencji wynika, dopuszczalność oddania w dzierżawę członkom rolniczych spółdzielni produkcyjnych gruntów Spółdzielni i wynikającym z tego faktu ich uprawnieniu do dopłat ze środków unijnych, bowiem jak słusznie podkreśliły organy taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie faktycznie nie zaistniała. Gdyby bowiem Spółdzielnia rzeczywiście wydzierżawiła swoje grunty członkom do samodzielnego i swobodnego ich użytkowania i pobierania pożytków, ci producenci rolni byliby uprawnieni, z zachowaniem wymogów utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej, do uzyskania na swoją rzecz dopłat. Jak już wskazano na wstępie rozważań do uzyskania tych świadczeń uprawniony jest każdy podmiot, który faktycznie prowadzi działalność rolniczą na posiadanym gruncie, niezależnie od potwierdzenia bądź nie swego tytułu prawnego do uprawianego gruntu.
Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2004.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.
W zakresie zgłoszonego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 199 p.p.s.a., zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji lub w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 200 i 201 P.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, zatem brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.