II SA/GO 402/25

II SA/Go 402/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 6 i pkt 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. oddala skargę, II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej G. K. na jego koszt, kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1145, dalej jako u.g.n.), § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej ([...].2023.1436), stosownie do art. 10 ust. 1, art. 104 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) ustalił G. K., właścicielowi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], opłatę adiacencką w wysokości 883,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na okoliczność stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej gminnej drogi wewnętrznej ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu gminnej drogi wewnętrznej w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], znak: [...] w sprawie inwestycji pn. "Budowa drogi wewnętrznej ([...]) wraz z budową odwodnienia drogowego i linii elektroenergetycznej oświetlenia drogowego usytuowanych na terenie dz. nr [...] w m. [...]". Zakończenie inwestycji wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę potwierdza dokument Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. stanowiący potwierdzenie przyjęcia zakończenia budowy obiektu budowlanego do zawiadomienia przystąpienia do użytkowania wybudowanej drogi, w którym nie wniesiono sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji umożliwiło G. K. rozpoczęcie korzystania. Gmina [...] stworzyła w ten sposób warunki do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości położonych przy [...]. Jedną z nieruchomości była działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] stanowiąca własność G. K.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144, 145 i 146 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, które ustala w drodze decyzji Wójt, zaś wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (w tym budowa dróg). W wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 8.889 zł. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po wybudowaniu drogi została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z [...] września 2024 r. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr L.338.2023 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2023 r. poz. 1436) w § 2 ust. 1 pkt 3 określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - drogi na 20% wzrostu wartości. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość działki nr [...] po wybudowaniu drogi wyniosła 161383 zł, a przed wybudowaniem drogi 156964 zł, różnica wynikająca ze wzrostu wartości wynosi 4.419,00 zł, opłata adiacencka stanowiąca 20% od podstawy naliczenia to 883,80 zł.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł G. K. zarzucając, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie powinno być wszczęte, bo inwestycja gminy była przebudową istniejącej drogi. Zdaniem odwołującego nałożenie opłaty adiacenckiej możliwe jest tylko wtedy, gdy wykonane zostały roboty budowlane mające na celu budowę nowej drogi od podstaw, a nie przebudowę już istniejącej, co ma miejsce w niniejszej sytuacji.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji przekazując odwołanie wyjaśnił, że zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zakres robót obejmował kompleksową budowę drogi, a nie jak wskazała strona "przebudowę" drogi. Część opisowa do dokumentacji projektowej inwestycji pn: "Budowa drogi wewnętrznej wraz z budową odwodnienia oraz oświetlenia drogowego w m. [...]" zawiera opis istniejącego stanu zagospodarowania terenu, z którego wynika, że [...] na długości ok. 200 m posiadała nawierzchnię bitumiczną oraz jednostronny chodnik z kostki brukowej, na pozostałej długości jezdnia posiadała nawierzchnię gruntową. Wody gruntowe na całym odcinku odbierane były powierzchniowo przez grunt. Zakres inwestycji obejmował zarówno przebudowę odcinka drogi w km 0+000 - 0+195,5 jako drogi o nawierzchni utwardzonej z masy asfaltowej oraz budowę odcinka drogi w km 0+195,5 - 0+0,601, jako drogi o nawierzchni gruntowej. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego (...) robót budowlanych, o których mowa w ust. 3 (przebudowa drogi - ust. 3 pkt 1 lit. d), wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla całego zamierzenia budowlanego obejmującego zarówno przebudowę oraz budowę drogi. Front działki nr [...] zawiera się w przedziale około km 0+0,278 - 0+0,302tj. na odcinku drogi gruntowej, której budowa wymagała pozwolenia na budowę. Poprzez budowę drogi na przedmiotowym odcinku gmina stworzyła warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przed wybudowaniem drogi gmina w ramach bieżącego utrzymania usuwała utrudnienia związane z korzystaniem z drogi doraźnie poprzez umacnianie grząskich i nieprzejezdnych fragmentów drogi tłuczniem kamiennym. Gmina [...] w obrębie ulicy [...] nie wykonała wcześniej robót budowlanych mających na celu budowę drogi. Również w ewidencji archiwalnej Urzędu Gminy [...] nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających budowę przedmiotowej ulicy. A utwardzony fragment drogi został wykonany w latach 90-tych. Regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Zgodnie z projektem budowlanym oraz na podstawie udzielonego zezwolenia jak wyżej gmina wybudowała od podstaw drogę dwukierunkową o nawierzchni utwardzonej bitumicznej na odcinku o długości 601,12 m. Zakres inwestycji obejmował budowę jezdni o szerokości 5,00 m, budowę jednostronnego chodnika, budowę miejsc postojowych, budowę/przebudowę miejsc dostępu do drogi wewnętrznej, budowę oświetlenia drogowego, budowę odwodnienia drogowego tj. kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej kolidującej z inwestycją.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust.1 u.g.n.).
W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 145, art. 146 u.g.n.,
a następnie wskazał, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę Starosty [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. obejmującej budowę drogi wewnętrznej (ul. [...]) wraz z budową odwodnienia i linii elektroenergetycznej oświetlenia drogowego usytuowanych na terenie dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...]. Zakończenie przedmiotowej inwestycji stanowi potwierdzenie przyjęcia zakończenia budowy obiektu budowlanego [...] w [...] znak: [...] z [...] czerwca 2024 r., w którym nie zgłasza się sprzeciwu co do zawiadomienia - przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Potwierdzenie świadczy o tym, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości położonych przy [...], w skład których wchodzi nieruchomości oznaczona nr działki [...]. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej istotne jest, możliwość korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi, oraz że w następstwie tego wzrosła wartość tej nieruchomości. Opłata, traktowana jako uczestnictwo w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (opłata adiacencka) może być nałożona na właściciela nieruchomości po stworzeniu mu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest operat sporządzony we wrześniu 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. C.. Wyceny dokonano podejściem porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 1.705 m2 położonej w [...], której właścicielem jest strona, na kwotę 156964 zł przed wybudowaniem drogi i na dzień stworzenia warunków do korzystania z drogi na kwotę 161383 zł. Różnica wartości wynosi 4.419,00 zł, a wysokość opłaty adiacenckiej według 20% stawki stanowi 883,80 zł. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i la u.g.n. Istotnym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakt wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynika, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W ocenie [...] operat szacunkowy jest dokumentem wiarygodnym, stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ust. la u.g.n w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r.
Zdaniem [...] odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości - art. 146 ust. 1a u.g.n. Art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - art. 154 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Zgodnie § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832), w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości pr2yjętych do porównań określonych w przyjętych skalach - § 8 ust. 1 rozporządzenia.
Ustalając opłatę adiacencką organ I instancji zastosował przepisy uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tej uchwały ustalono 20% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową położonych w gminie [...] z dostępem do drogi o nawierzchni asfaltowej oraz z dostępem do drogi gruntowej. W ocenie [...] nie mogły zostać uwzględnione zarzuty strony sprowadzające się do tego, że droga - [...] została wybudowana wcześniej i miała miejsce jej przebudowa. Inwestycja drogowa dotyczy budowy drogi i została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę Starosty [...] z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], które obejmowało między innymi budowę drogi wewnętrznej - [...]. Potwierdzenie przyjęcia zakończenia budowy bez zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego miało miejsce w dniu [...] czerwca 2023 r. i ten dzień należy uznać za stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z projektem technicznym - wykonawczym inwestycja obejmowała m.in. budowę jezdni drogi gminnej o długości 601,12 m oraz budowę jednostronnego chodnika. Z mapy do celów projektowych wynika, że działka nr [...] graniczy z działką drogową ul[...]. Ponadto jak ustalił organ I instancji, Gmina [...]w obrębie ulicy [...] nie wykonała wcześniej robót budowlanych mających na celu budowę drogi, a w ewidencji archiwalnej Urzędu Gminy nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających budowę przedmiotowej ulicy.
G K wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., w której zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:
1. art. 145 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja polegała na wybudowaniu nowej drogi, podczas gdy faktycznie miała charakter przebudowy już istniejącej drogi, co uniemożliwia naliczenie opłaty adiacenckiej;
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego,
w szczególności pominięcie istotnych dowodów urzędowych (decyzji administracyjnych oraz dokumentów geodezyjnych), potwierdzających istnienie drogi przed inwestycją, przy jednoczesnym nadaniu decydującego znaczenia jedynie brakowi dokumentacji historycznej;
3. art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, całkowicie pomijające kluczowe argumenty i dowody przedstawione przez stronę skarżącą na istnienie drogi przed realizacją inwestycji;
4. art. 133 k.p.a. przez rażące niedochowanie ustawowego terminu 7 dni na przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, co miało istotny wpływ na rzetelność i terminowość rozpoznania sprawy;
5. art. 391 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nielojalny wobec strony, sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do państwa, w szczególności przez zmianę dotychczasowej oceny prawnej co do istnienia drogi i dostępności komunikacyjnej działki, mimo wcześniejszych jednoznacznych stanowisk wyrażonych przez ten sam organ w decyzjach administracyjnych, doszło do naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ nie dochował również należytej staranności przy ustaleniu stanu faktycznego - czego przejawem są liczne błędy formalne i merytoryczne w uzasadnieniu decyzji SKO, świadczące o braku wnikliwej analizy materiału dowodowego. Dodatkowo, organ I instancji w toku tego samego postępowania zignorował obowiązek doręczania pism na znany adres elektroniczny strony, naruszając art. 391 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia nie miały charakteru jednostkowego, lecz wpisywały się w szerszy schemat niespójności i zaniechań dowodowych, naruszając podstawowe zasady rzetelnego i transparentnego postępowania administracyjnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty
i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w wyniku budowy drogi [...] w gminie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy u.g.n., która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Zgodnie z treścią art. 144 § 1 wspomnianej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Z kolei art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a) u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.).
Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie, że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy spełniona została przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 in fine u.g.n, tj. czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy administracji, czy też – jak wskazuje skarżący - miała miejsce jedynie "przebudowa" ul. [...], co nie uprawnia organu do naliczenia takiej opłaty. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, ze przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Przebudowę drogi ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej P.b.) stanowi natomiast, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei "przebudowa" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Roboty budowlane to zaś - stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Natomiast w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem "rozbudowy" drogi). Przy czym, co należy podkreślić, istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. asfalt) ale też konstrukcja ziemna, co wynika z samej definicji "budowli" zawartej w art. 3 pkt 3 P.b. (w przypadku dróg np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy), jednak podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza, aby konstrukcja ta powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i ustawy Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Wymaga podkreślenia, że istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Podsumowując, dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 435/13, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że wobec faktu, iż regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tylko o stworzeniu możliwości korzystania z "wybudowanej drogi" a istota opłaty adiacenckiej polega na partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury, uznać należy, że również rozbudowa drogi, kwalifikuje się jako przesłanka nałożenia tej opłaty (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy z organami, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż wystąpiła "budowa" drogi – ul. [...], nie zaś jej "przebudowa". Z pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...]sierpnia 2023 r.) wynika, że inwestycja obejmowała budowę drogi wewnętrznej ([...]) wraz z budową odwodnienia i linii elektroenergetycznej oświetlenia drogowego usytuowanych na terenie dz. Nr [...], obręb ewidencyjny [...]. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zakres inwestycji obejmował budowę drogi gminnej wewnętrznej ([...] budowę jednostronnego chodnika, budowę miejsc postojowych, budowę/przebudowę miejsc dostępu do drogi wewnętrznej, budowę odwodnienia drogowego tj. kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia drogowego, przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej kolidującej z inwestycją. W tymże dokumencie wskazano, że drogę gminną wewnętrzną projektuje się jako dwukierunkową, o szer. jezdni 5,00 mm, o długości 601,12 m, na całej długości projektowana droga będzie posiadać jezdnie o nawierzchni bitumicznej. [...] (przed budową) na długości około 200 m posiadała nawierzchnie bitumiczną oraz jednostronny chodnik z kostki brukowej, na pozostałe zaś części istniała nawierzchnia gruntowa. Skarżący powołując się na dokumentację projektową z 2022 r. oraz innych dokumentów (specyfikację warunków zamówienia, warunki techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych) podnosi, że nastąpiła przebudowa ul. [...] a nie jej budowa. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że przebudowa istniejących zjazdów, istniejącej infrastruktury technicznej, nałożenia na wykonawcę obowiązku utrzymania ruchu publicznego, utrzymania istniejących obiektów (jezdnie, ścieżki rowerowe, ciągi piesze, znaki drogowe, bariery ochronne, urządzenia odwodnienia itp.) na terenie budowy, nałożenia an wykonawcę obowiązku dostarczenia zainstalowania i obsługi wszystkich tymczasowych urządzeń zabezpieczających takie jak: zapory, światła ostrzegawcze, sygnały, itp., zapewniając w ten sposób bezpieczeństwo pojazdów i pieszych, nałożenie obowiązku uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego oraz opracowania i wprowadzenia projektów tymczasowej organizacji ruchu, uzgodnionych z odpowiednim zarządem drogi i organem zarządzających ruchem, nie stanowią okoliczności determinujących stanowisko, ze doszło do przebudowy drogi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek, że w niniejszej sprawie doszło do budowy drogi waz z infrastrukturą towarzyszącą. Organy zwróciły uwagę, że przed wybudowaniem drogi gmina w ramach bieżącego utrzymania usuwała utrudnienia związane z korzystaniem z drogi doraźnie poprzez umacnianie grząskich i nieprzejezdnych fragmentów drogi tłuczniem kamiennym. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania, i to nawet połączonego z ewentualnymi – w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) – zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego. Regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to – stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to – jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy – na terenie ulicy nie były nigdy wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 923/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2016 r., II SA/Po 244/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., IV SA/PO 261/16, CBOSA). Nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 435/13, CBOSA).
Zdaniem Sądu w sprawie istotne znaczenie posiada okoliczność, że z ustaleń organów wynika, ż Gmina [...] nie wykonała wcześniej robót budowlanych mających na celu budowę drogi. W ewidencji archiwalnej Urzędu Gminy [...] nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających budowę przedmiotowej ulicy. Utwardzony fragment drogi został wykonany w latach 90-tych. A zatem przeprowadzona inwestycja była budową. Skarżący nie podważył skutecznie powyższego stanowiska. W orzecznictwie wskazuje się, że nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Istnienie urządzonej drogi przed wykonaniem inwestycji drogowej, a także zaliczenie tego odcinka do kategorii drogi gminnej, nie przeczą możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi. Skorzystanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z kompetencji do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i mają zastosowanie do budowy drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, por. wyroki: NSA z 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05; NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08, CBOSA). Zatem możliwe jest zaliczenie ciągu komunikacyjnego do drogi publicznej pomimo, że nie spełnia on parametrów technicznych, określonych w powołanym rozporządzeniu.
Zdaniem Sądu nie mają zatem znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci nadania nazwy ulicy, numeru porządkowego nieruchomości, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (w kontekście spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej), czy występowania ciągu drogowego. Wskazane fakty nie oznaczają, że istniała uprzednio wybudowana droga ([...]) w rozumieniu prawnym.
Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Słusznie [...] uznało operat za wiarygodny dokument stanowiący podstawę do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., I OSK 2396/23, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., I OSK 3197/19, CBOSA). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., I OSK 1972/22, CBOSA).
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa materialnego czy procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie przepisu art. 391 w zw. z art. 39 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę (pkt I wyroku) O zwrocie nadpłaconego przez stronę skarżącą wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).