II SA/GO 4/24

II SA/Go 4/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art.1 ust.2,art.3 ust.1,art.4 ust.1,art.6 ust.1 i 2,art.9 ust.4, art.17 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art.101 ust.1, art.91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1336
art.140
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. P. – S. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii energetycznej 110kV w[...], [...],[...] i [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia [...] r. Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii energetycznej [...] w [...],[...],[...] i [...] (dalej jako uchwała, zaskarżona uchwała, m.p.z.p.).
Pismem z dnia [...] r. M. S. i I. P.-S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w całości.
Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20
ust. 1, art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., art 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r.
o izbach rolniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 183; dalej jako u.i.r.) w zw. z art 17 pkt 6 lit b tiret 2 u.p.z.p.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła
o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący uznali, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi. Wniosek o stwierdzenie nieważności obejmuje uchwałę w całości ze względu na fakt, że naruszenie dotyczy terenów zajmujących zdecydowaną większość obszaru miejscowego planu, a stwierdzenia nieważności części uchwały prowadziłaby do jej nieczytelności i uniemożliwiłaby stosowanie tego aktu prawnego. W przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności całej uchwały, wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części
w jakiej w sposób istotny naruszyła ona zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Uzasadniając swój interesu prawnego do wniesienia skargi skarżący oświadczyli, że planowana linia energetyczna obejmuje następujące nieruchomości skarżących - działka nr [...], [...],[...] obręb [...] oraz działka nr [...], obręb[...], a także inne dzierżawione przez nich działki rolne. Przebieg planowanej linii energetycznej jest wysoce krzywdzący dla skarżących z racji tego, że stanowić będzie znaczące utrudnienie dla prowadzonej przez nich obecnie działalności gospodarczej.
Jeśli chodzi zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust.1 u.p.z.p. skarżący wskazali, że w § 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że uchwała niniejsza nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r." (dalej również jako "studium").
W ocenie skarżących uchwała narusza szereg ustaleń studium, zwłaszcza rozdziały: 14.1. 12.2.11. oraz 12.2.4. podkreślając, że planowana inwestycja (napowietrzna linia energetyczna) znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu, o którym mowa w ww. studium, a także na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Pradolina [...]-[...]" oraz Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Pradolina [...]". Zgodnie z zapisami studium na powyższych terenach należy natomiast w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwość negatywnego oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko, wykluczyć przedsięwzięcia mogące szpecić krajobraz, na otwarciach i płaszczyznach widokowych; w przypadku ważnego międzynarodowego korytarza ekologicznego, jakim jest dolina [...], z uwagi na wybitne walory przyrodnicze tego obszaru
w postaci pozostałości cennych lasów łęgowych, dużych kompleksów starych dębów oraz terenów zalewowych i związanych z tymi ekosystemami, cennych gatunków roślin i zwierząt, a szczególnie ptaków, fragmenty doliny, zwłaszcza całą doliną Środkowej [...], należałoby objąć wyższymi formami ochrony w postaci parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody.
W ocenie strony zapisy studium w sposób szczegółowy opisują formy ochrony przyrody na terenie gminy [...], kładąc ogromny nacisk na potrzebę zapewnienia im najwyższej ochrony, ograniczania przedsięwzięć mających szpecić krajobraz oraz przedsięwzięć, które negatywnie oddziałują na środowisko. Budowa linii wysokiego napięcia na terenie obszaru chronionego, o którym wielokrotnie mowa w studium
w sposób oczywisty prowadzi będzie zatem do naruszenia ustaleń studium. Tym samym zapisy m.p.z.p. całkowicie wypaczają ustalenia studium, zezwalając na budowę linii wysokiego napięcia na terenie obszarów o wybitnych walorach przyrodniczych, które podlegać powinny szczególnej ochronie, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p skarżący wskazali, że z uzasadnienia do projektu m.p.z.p. wynika bowiem, że wymaganych zgodnie z tymi przepisami ogłoszeń dokonano przez ogłoszenie
w gazecie, na tablicy ogłoszeń urzędu oraz w BIP-ie. Brak jest jednak informacji
o tym, aby powyższe zawiadomienia dokonane zostały w wyżej sposób we wszystkich miejscowościach, których dotyczy plan, tj. [...],[...] i[...]. Również wedle wiedzy skarżących, Rada Gminy [...] nie dokonała stosownych ogłoszeń we wszystkich miejscowościach objętych planem. To z kolei uniemożliwiło m.in. skarżącym złożenie w terminie stosownych uwag do [...] r., co mogło mieć wpływ na jego ostateczną treść.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 u.i.r. w zw. z art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 u.p.z.p. skarżący podkreślili, że m.p.z.p. nie dotyczy wprawdzie bezpośrednio rolnictwa, jednak budowa napowietrznej linii energetycznej bezpośrednio wpływa na nieruchomości rolne objęte planem przez znaczące ograniczenie możliwości ich użytkowania lub wręcz wyłączenie z możliwości prowadzenia działalności rolniczej na ich terenie, co dotyczy również skarżących. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżących, zaniechanie przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii energetycznej [...] w [...],[...],[...] i [...] z odpowiednią izbą rolniczą, stanowi o istotnym naruszeniu powyższych przepisów.
Ponadto w skardze wskazano, że M. S. jest Przewodniczącym [...] Rady Powiatowej [...] Izby Rolniczej. W związku z powyższym w dniu [...] r. otrzymał maila z biura [...] Izby Rolniczej ([...]IR) o potrzebie zaopiniowania przekwalifikowania gruntu w związku z planowaną linią przesyłową energii [...] [...] GPZ [...] - [...] GPZ. Z wnioskiem o opinię wstąpiła do [...]IR Gmina [...]. Po zapoznaniu się z planowanym przebiegiem w Urzędzie Gminy w [...], skarżący – M. S. poinformował kierownika referatu, że nie zgadza się na planowany przebieg i w związku z tym wystosuje do [...]IR opinię negatywną. Negatywna opinia wysłana została do biura LIR w dniu [...] r. Odnosiła się do zmiany przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...]. Przebieg planowanej linii wysokiego napięcia przez obszar chronionego krajobrazu "Dolina [...]", obszary rolnicze oraz miejsca występowania gatunków pod ochroną został zbyt pochopnie ograniczony do jednego rozwiązania. W sytuacji w której dwa nieodległe od siebie punkty łączy zarówno trasa [...], jak i linia kolejowa tworzenie kolejnego "korytarza przesyłowego" nie wydaje się zasadne. Rozumiejąc potrzeby energetyczne regionu proponuje się rozważyć przebieg planowanej linii wysokiego napięcia równolegle do drogi [...] z zachowaniem odległości przewidzianych w stosownych przepisach.".
Strona poinformowała również, że w dniu [...] r. do skarżącego dzwonił Burmistrz Miasta [...] w sprawie zmiany powyższej opinii, którą skarżący podtrzymał. Strona podała, że gmina wycofała prośbę o opinię, jeszcze przed otrzymaniem jej w drodze formalnej.
W ocenie strony skarżącej z powyższego wynika, że Rada Miasta [...] celowo zaniechała obowiązkowych konsultacji m.p.z.p. z odpowiednią izbą rolniczą, ponieważ nie chciała, aby w oficjalnych dokumentach znalazło się negatywne stanowisko w przedmiocie przebiegu planowanej linii energetycznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma organ - odnosząc się do naruszenia art. 9 ust. 4 związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, jakoby
w toku przeprowadzonej procedury planistycznej doszło, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do naruszenia obowiązującego studium. Wskazane przez skarżących potencjalne naruszenie pkt. 12.2.11 Studium (ograniczenia związane z koniecznością ochrony środowiska oraz występowaniem uciążliwości i zagrożeń środowiska) nie dotyczą ściśle przedmiotowego obiektu infrastrukturalnego. Przedmiotowy obiekt przebiega przez obszar gruntów leśnych (ograniczając zakres wycinki jedynie do lokalizacji stanowisk słupowych, pozostawiając całkowicie zalesionymi tereny pod przewodami, z uwagi na nadleśny charakter obiektu) oraz użytków rolnych. Projektowana linia [...] przebiega przez obszary zbliżone do drogi ekspresowej[...], wykorzystując częściowo istniejący korytarz technologiczny, a kolidując z planowanym zagospodarowaniem przyległym do tejże drogi, oddalając się od niego. Przebieg przez użytki rolne nie ma charakteru przebiegu przez tereny ściśle otwarte, a pokryte dalej "wyspowo’' użytkami leśnymi, co też nie powoduje jako tako istotnej zmiany krajobrazowej. Same zaś zapisy studium w tym obszarze wskazują na pewne wskazania związane z ochroną przyrodniczą, która po realizacji (i pomimo jej realizacji) zostaną zachowane, z uwagi na punktowy charakter linii elektroenergetycznej (związanie z gruntem tylko w miejscu lokalizacji słupów) oraz ponadleśny jej charakter na terenach leśnych (co ogranicza istotnie jakąkolwiek wycinkę drzew i krzewów). Wskazane zapisy przez skarżących, jak np. "na tych obszarach należy w maksymalny sposób ograniczyć możliwość negatywnego oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko — przede wszystkim dotyczy to działalności produkcyjno-technicznej", dotyczą zaleceń/wskazań co do charakteru obiektu, a nie samego zakazu jego realizacji. I w takim to oto kształcie, uwzględniającym zapisy studium, zaprojektowane zostały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, charakteryzujące linię [...], w tym, ze wskazaniem (zgodnie ze studium) odpowiedniego korytarza technologicznego.
W ocenie organu zarzut naruszenia pkt 12.2.4 studium jest całkowicie nietrafiony, bowiem zaskarżone przepisy uchwały planistycznej, sankcjonują przebieg linii [...] w pobliżu drogi ekspresowej [...], na obszarze częściowo leśnym (z ograniczeniem wycinki zadrzewień do nieznacznych powierzchni pod stanowiskami słupowymi, z wykluczeniem wycinek pod przewodami linii [...]) oraz pobliskich, przecinających obszary leśne terenów rolnych, które nie stanowią ściśle istotnie otwartej przestrzeni, a do tego widokowej, a jedynie przeplatany/wyspowy z użytkami leśnymi, obszar, dodatkowo położony w pobliżu drogi ekspresowej [...]. Dodatkowo, w obszarze planu, zgodnie § 4 skarżonej uchwały: 1. W planie nie określa się, ze względu na brak występowania problematyki: 1) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej; 2) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 3) sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. 2. W obszarze objętym planem nie występują: 1) krajobrazy priorytetowe określone w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Tym samym w toku procedury planistycznej zweryfikowano kwestie, na które wskazują skarżący i brak jest na tym obszarze szczególnie cennych obszarów, które ściśle podlegałyby ochronie, w sposób wykluczający możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia,
w zaproponowanym charakterze.
W studium znajduje się zapis, zezwalający przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na ustalanie odrębnych przeznaczeń, w obszarze terenu studium o odmiennej funkcji, pod niezbędne funkcje, w tym sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, technicznej i melioracji wodnych. Przedmiotowa inwestycja spełnia powyższy warunek. Przedmiotem planu jest lokalizacja linii elektroenergetycznej 110kV w [...], [...], [...], [...] i [...]. Planowana inwestycja jest częścią dużego przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia – 110 kV na trasie GPZ [...]– GPZ [...]. Przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego a jego znaczenie ma charakter ponadlokalny. Ciągła rozbudowa oraz uzupełnianie systemów przesyłowych i dystrybucyjnych jest istotnym elementem zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w regionie, co znalazło odzwierciedlenie w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. dot. "Strategii Rozwoju Województwa [...]". Dodatkowo połączenie istniejących stacji elektroenergetycznych: [...] i [...] bezpośrednio przyczyni się - w ocenie organu - do zapewnienia alternatywnych źródeł dostaw energii elektrycznej na obszarze objętym inwestycją oraz regionu, co ma wydatne znaczenie w przypadku sytuacji awaryjnych (zapobieganie tzw. blackoutom). Stanowić będzie również o zwiększeniu potencjału przyłączeniowego, co jest istotnym elementem w przypadku lokalizacji obecnych oraz planowania przyszłych przedsięwzięć inwestycyjnych, przyczyniając się bezpośrednio do wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej regionu.
W interesie publicznym leży budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia - 110kV na trasie GPZ [...]- GPZ [...]. Trasa całego przedsięwzięcia przebiega przez teren trzech sąsiednich gmin: gminy miejskiej [...], gminy miejsko - wiejskiej [...]i gminy [...]. Dla linii elektroenergetycznej 110 kV należało wybrać trasę, która w trzech gminach łącznie będzie generować jak najmniej konfliktów społecznych. W związku z tym wybrano trasę, która prowadzi poprzez tereny niezurbanizowane, przypadek zbliżenia do zabudowy, nie występuje w gminie [...]. W gminie [...] na trasie pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV nie występuje zabudowa i zgodnie ze studium występować nie może, ponieważ w studium została ugruntowana dla terenów objętych planem funkcja rolna lub leśna, a co za tym idzie nie występują i nie wystąpią pomieszczenia na stały pobyt ludzi.
Organ podkreślił, odwołując się od uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, że zważył interes publiczny (ład przestrzenny) szeroko opisany powyżej oraz interesy prywatne (prawo własności), zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Przy opracowaniu projektu planu starano się pogodzić interesy różnych użytkowników mając na względzie efektywne wykorzystanie przestrzeni. Ponadto kierowano się również wymogiem proporcjonalności, zwanym także zakazem nadmiernej ingerencji. Zaznaczyć należy, że w trakcie procedury planistycznej, do projektu planu nie zgłoszono wniosków i uwag od osób fizycznych lub prawnych oraz nikt reprezentujący interes prywatny nie stawił się na dyskusję publiczną w trakcie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.
Zauważono również, że skarżący odnoszą się do obszaru o wybitnych walorach przyrodniczych Doliny[...], która stanowi międzynarodowy korytarz ekologiczny, Jednak obszar planu znajduje się w oddaleniu od Doliny[...], a argument skarżącego jest chybiony. Zakończenie trasy linii elektroenergetycznej ma miejsce na terenie istniejącej stacji GPZ[...], która zlokalizowana jest w odległości 2,5 km od rzeki [...] i jest to część linii najbardziej zbliżona do rzeki [...]. Skarżący odnosi się do wielu innych form ochrony przyrody, do obszarów o szczególnych walorach ekologicznych, które występują na terenie gminy [...], omówionych w studium, które jednak nie występują na trasie linii elektroenergetycznej, do płytkiego występowania wód podziemnych, które nie jest w sprzeczności z niniejszą inwestycją.
W granicach planu występuje Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] "Pradolina [...]-[...]" oraz Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] "Pradolina [...]-[...]". Linia energetyczna 110 kV krzyżuje się z rzeką[...], czego nie można byłoby uniknąć na trasie [...]-[...] nawet w przypadku wyboru innej trasy, zatem przechodzi przez obszar chronionego krajobrazu "Dolina [...]". W związku z tym w toku procedury planistycznej uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia z organami do tego upoważnionymi, w tym Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. (data wpływu uzgodnienia [...] r.). Wszystkie uzgodnienia i opinie do projektu planu były pozytywne, a organy nie doszukały się przeszkód do uchwalenia m.p.z.p.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, jakoby w toku przeprowadzonej procedury planistycznej, doszło do naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p.. Burmistrz [...] ogłosił bowiem w prasie miejscowej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] oraz w BIP-ie w dniu [...] r., o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz możliwości składania wniosków do planu do dnia 26 kwietnia 2022 r., a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. przez przekazanie sołtysom w celu wywieszenia na tablicach w zainteresowanych sołectwach zawiadomienia z dnia [...] r o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (sołtysi każdej miejscowości, której plan dotyczy - wymienieni w rozdzielniku zawiadomienia). Podobny tryb zawiadomienia gmina stosuje również w innych procedurach planistycznych.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ wskazał, że Burmistrz [...] ogłosił w prasie miejscowej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] oraz w BIP-ie w dniu [...] r., o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w dniach od [...] r. do [...] r., o zorganizowaniu dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w dniu [...] r. oraz możliwości składania uwag do dnia [...] r. W powyższych ogłoszeniach zamieścił również informację o zamieszczeniu projektu planu miejscowego na stronie internetowej: [...] umotyn. Podobny tryb ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu gmina stosuje również w innych procedurach planistycznych. Wcześniej, pismem z dnia [...] r., Burmistrz [...], poinformował sołtysów każdej miejscowości, której plan dotyczy, o kolejnym etapie procedury planistycznej polegającym na przekazaniu projektu planu miejscowego do organów uprawnionych do opiniowania lub uzgadniania. Dodatkowo istniała możliwość wglądu do dokumentów planistycznych na każdym etapie procedury planistycznej w siedzibie Urzędu Miejskiego [...].
Odnosząc się do naruszenia art. 5a ust. 1 u.i.r. w zw. u z art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 u.p.z.p. organ wskazał, że obowiązek wystąpienia o opinie do projektu miejscowego planu dotyczy organów opiniujących wymienionych enumeratywnie wart. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.. Wśród tych organów ustawodawca nie przewidział właściwej miejscowo izby rolniczej. Zatem brak jest podstawy prawnej do opiniowania lub uzgadniania projektu planu miejscowego jako takiego dla izby rolniczej. Ten obowiązek wynika z przepisów odrębnych, ale w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.i.r. organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych. Obowiązek uzyskania opinii właściwej izby rolniczej do projektu planu wynika z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.
o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku, gdy występuje potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas l-Ill lub leśnych (nie należących do Skarbu Państwa) w ramach przygotowywanego dokumentu planistycznego. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych ma nieco inny charakter od pozostałych uzgodnień uzyskiwanych w procedurze planistycznej. To rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem uzgodnienia projektu planu, a ma na celu podjęcie decyzji odnośnie konkretnych terenów, a dokładnie zmiany ich przeznaczenia. Świadczy
o tym również umieszczenie przepisu o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia winnej jednostce redakcyjnej (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), niż obowiązku uzgodnienia lub opiniowania projektu planu. W obszarze niniejszego planu występują grunty leśne Skarbu Państwa oraz grunt leśny należący do osoby fizycznej, nie występują zaś grunty rolne klas I-lll.
Grunt leśny we władaniu osoby fizycznej, to niewielka część terenu [...], usytuowana na działce [...] w obrębie [...], w ewidencji gruntów oznaczona jako LsV, o powierzchni [...]. W sprawie zmiany przeznaczenia tego gruntu leśnego rozpoczęto procedurę wylesienia. W tym celu najpierw złożony został wniosek w [...] r. do [...]IR o wydanie opinii, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie po uzyskaniu informacji o braku zgody właściciela lasu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, uwzględniając interes prywatny inwestor przedsięwzięcia zmienił przyjęte rozwiązania techniczne – zastosował ponadleśny charakter linii jak na terenach lasów Skarbu Państwa. Przyjęto rozwiązanie, które nie wyłączą ani nie ograniczą możliwości utrzymywania na terenie roślinności leśnej, eliminuje jakąkolwiek wycinkę drzew i krzewów, jednocześnie odstępując od "wylesienia" lasu prywatnego. Wniosek o opinię [...]IR stał się zatem bezprzedmiotowy. Burmistrz [...] zwrócił się w związku z tym w [...] r. o jego wycofanie, jednocześnie odstąpiono od procedury "wylesienia" lasu prywatnego.
Końcowo organ nadmienił, że w odniesieniu do gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa uzyskano zgodę Ministra Klimatu i Środowiska,
w drodze decyzji z dnia [...]r., na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne [...] ha gruntów leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii energetycznej 110kV w [...],[...],[...] i [...], która jest - w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W pierwszej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżący są legitymowani do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały
w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy skarżącym przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy ich interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę skarżącą uchwałę
w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo
w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on - zdaniem Sądu - z przysługującemu skarżącym prawa własności działek, oznaczonych geodezyjnie [...] (obręb [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonych na terenach objętych kwestionowaną uchwałą oznaczonymi symbolami [...],[...],[...],[...]i[...]. W dalszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej strony zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy przy tym wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Uprawnienia wynikające z prawa własności mogą być naruszone uchwałą organu gminy, ale wykazanie tego naruszenia nie może opierać się na ogólnym jedynie wskazaniu prawa własności opartego na art. 140 Kodeksu cywilnego. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje (por. wyrok NSA
z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08). W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżących, przewidując przebieg linii energetycznej przez tereny ich działek, szczegółowo opisanych powyżej, wzdłuż której obowiązują pasy technologiczne (§ 16 ust. 1 pkt 1 uchwały), w których przewidziano szereg zakazów
i nakazów, ograniczających wspomniane prawo własności (§ 16 ust. 2 uchwały). Wykazanie się przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału
w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu
w sprawie. Stąd w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie
w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą
o charakterze actio popularis (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08,
z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Tym samym, jeśli skarżący wywodzili swój interes z prawa własności, to ich legitymacja do zaskarżenia uchwały ograniczyła się do tych ustaleń uchwały, które miały związek
z ich nieruchomościami, do których mieli tytuł prawny. W takim też zakresie skarga została rozpoznana przez Sąd. Przy czym podkreślić należy, iż Sąd nie uznał, aby skarżący mogliby wywodzić dodatkowo swój interes prawny z tego, że są również dzierżawcami innych nieruchomości znajdujących się na teren objęty zaskarżonych m.p.z.p.
W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r. II OSK 936/06; z 10 marca 2008 r. II OSK 1468/07; 26 września 2008 r. II OSK 312/08) czy najemcy lokali (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości przez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym przez samego właściciela nieruchomości objętej planem. Taki interes dzierżawcy czy najemcy nie będzie jednak interesem prawne chronionym, lecz interesem faktycznym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., II OSK 1490/23). Oczywiście w orzecznictwie wyjątkowo dopuszcza się możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmiot mający obligacyjny tytuł prawny do nieruchomości objętej planem, jednak musi być to podyktowane szczególnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Przykładowo
w wyroku NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, wskazano na możliwość przyznania dzierżawcy uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy wydzierżawiającym jest gmina, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy kwestionowany przez dzierżawcę. Jednak z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie, gdyż jak wynika z przedłożonej przez skarżących umowy dzierżawy
z dnia [...] r. wydzierżawiającym była Agencja Nieruchomości Rolnych,
a przedmiot dzierżawy wchodził w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że powołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. Co do zasad sporządzania aktu planistycznego interpretuje się je jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło. Zdaniem Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, a uchwała została podjęta przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ. Przede wszystkim wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 17 ust. ust. 1 pkt 1 i 9 u.p.z.p., które stanowią, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości,
o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1) oraz wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). Analiza dokumentacji planistycznej, przedłożonej przez organ, wskazuje, iż obowiązek informacyjny wynikający z powołanych powyżej przepisów został niewątpliwie zrealizowany przez umieszczenie ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...], w miejscowej prasie oraz w BIP na stronie Gminy [...]. Nie utrwalono natomiast w tej dokumentacji, aby doszło do wywieszenia ogłoszeń powyższych przypadkach również na tablicach w poszczególnych sołectwach, choć bezsporne jest, że sołtysi byli informowani o przystąpieniu do sporządzenia planu. Brak jest natomiast w dokumentacji planistycznej informacji, iż sołtysi byli informowani o czynnościach wskazanych w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Gmina
w odpowiedzi skargę wskazała, iż zawiadomienie o przystąpieniu do planu wysłano sołtysom właśnie w celu umieszczenia ogłoszeń na tablicach w poszczególnych sołectwach. Podkreślić należy, że jeśli takie ogłoszenia w sołectwach się nie pojawiły, nie stanowi to istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu. Wywieszenie obwieszczeń w miejscowościach objętych planem, w sposób zwyczajowo przyjęty, pozwala na dotarcie informacji o sporządzaniu planu, czy jego zmianie do osób, które nie mają dostępu do Internetu, gazet lokalnych lub okazji czy potrzeby jechać do urzędu gminy. Umieszczenie obwieszczeń w miejscowości objętej planem, innej niż siedziba organu, może więc uzupełniać obowiązek informacyjny z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., którego celem jest dotarcie do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych ustaleniami planu i umożliwienie im składanie wniosków i uwag do planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Niemniej jednak art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie precyzuje wprost, co należy rozumieć przez zwrot: "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Można przez to rozumieć też ogłoszenie w siedzibie urzędu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz
w Internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Wizja zwyczaju jako podstawowej formy komunikowania władzy ze społecznością w bardzo małych, wiejskich miejscowościach jest całkowicie dowolna i oparta na stereotypie postrzegania polskich wsi, nie może w żadnej mierze kształtować wykładni art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak
i piśmiennictwie (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, wyrok NSA
z 7 maja 20078 r., II OSK 84/08, wyrok w WSA w Olsztynie z 17 lutego 2022 r.,
II SA/Ol 36/22, wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2022 r., II SA/Kr 763/22, wyrok w WSA w Białymstoku z 26 października 2023 r ., II SA/Bk 551/23, wyrok WSA
w Poznaniu z 19 października 2023 r., II SA/Po 273/23, H. Izdebski, Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz WKP 2023, t. 4 do art. 17, M. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz do u.p.z.p., C.H. Beck 2020, t. do art. 17). Jeśli chodzi zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 u.i.r. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie – w ocenie Sądu jest on również niezasadny. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Zdaniem Sądu, art. 5a ust. 1 u.i.r. nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. To, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie wynika opiniowanie aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 2701/16, wyrok WSA w Szczecnie z 22 września 2022 r.,
II SA/Sz 270/22, wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2022 r., II SA/Po 119/22). Za taką interpretacją przemawiają również wskazania wykładni systemowej
i związanej z tym zasady spójności przepisów. Zauważyć bowiem należy, że izby rolne nie zostały wymienione w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. wśród podmiotów opiniujących, a przepis ten nie bez powodu, nie posługują się formułą jaką zastosowano w art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p. wskazującego, że organ wykonawczy gminy występuje o uzgodnienie projektu planu z "organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych". W tym kontekście niezasadne jest również odwoływanie się przez skarżących do tego ostatniego przepisu, skoro odnosi się on do uzgadniania projektu planu, a przepis art. 5a ust. 1 u.i.r. stanowi o opiniowaniu aktu prawa. Pojęcia "uzgodnienie"
i "opiniowanie" nie są tożsame i nie można ich używać zamiennie. W związku z powyższym – zdaniem Sądu - w toku postępowania planistycznego nie było potrzeby wystąpienia o opinię do właściwej izby rolniczej. Ponadto przyjęte ustalenia – w szczególności co do przebiegu linii elektrycznej, które stanowiły zasadniczą oś sporu - nie byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte w zaskarżonej uchwale, nawet gdyby doszło do zamieszczenia oczekiwanych przez skarżącą obwieszczeń oraz zaopiniowania projektu uchwały przez właściwą izbę rolną, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, co dodatkowo umacnia argumentację, że nie może być mowy o naruszeniu trybu sporządzenia w sposób istotny. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uwzględniając stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Ten pierwszy przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z tym drugim przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Podkreślić trzeba, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian
w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian
w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16 21 czerwca 2023 r. ,II OSK 2243/20, wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 oraz z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19). Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego
w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. (por. wyrok NSA 23 lutego 2023 r., II OSK 556/20). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zaskarżona uchwała ustalając dla terenów stanowiących własność skarżących jako przeznaczenie podstawowe "teren rolnictwa" (§ 29 uchwały), jest zbieżne z ich przeznaczeniem
w studium jako "tereny rolne, użytki zielonych łąk i pastwisk oraz nieużytków" (Studium 24.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, s. 88 oraz załącznik graficzny nr 2). W studium dopuszczono ustalenie w planie zagospodarowania odmiennej funkcji niż w ustaleniach dotyczących terenów min. pod takie funkcje jak sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, technicznej
i melioracji dróg (Studium 24.4 Wytyczne... pkt 11, s. 93). Tym samym dopuszczono budowę sieci energetycznej na terenach o innej funkcji. Ponadto w pkt 27.10 Studium (s. 115) odnotowano zamieszczoną w "Strategii Województwa [...]" linię napowietrzną 110kv przebiegając przez Gminę [...] relacji GPZ [...] [...]- GPZ [...], która budowa odłożona jest w bliżej nieokreślony przedział czasowy.
Zapisy studium zawarte w pkt 12.2.11 (s. 41) odnoszące się do dolin rzecznych (w granicach planu znajduje się rzeka [...] i obszar chronionego krajobrazu "[...]") oraz w pkt 12.2.4. (s. 35-36) używają niekategorycznych sformułowań, a mianowicie "wskazane jest wykluczenie przedsięwzięć mogących szpecić krajobraz, na otwarciach i płaszczyznach widokowych", "należy w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwość negatywnego oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko – przede wszystkim dotyczy to działalności produkcyjno-technicznej", "należy w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwość negatywnego wpływu planowanych przedsięwzięć na krajobraz", które nie mają wiążącego charakteru przy tworzeniu planu, stanowią jedynie zalecenia, nie można z nich zatem wyprowadzić jednoznacznego wykluczenia budowy sieci energetycznej, określonej w zaskarżonym planie.
Zaznaczyć należy, że teren objęty m.p.z.p., a zwłaszcza teren należący do skarżących, nie obejmuje terenów stanowiących rezerwat przyrody, obszar Natura 2000 oraz miejsc z pomnikami przyrody. (s. 137 Studium). Obejmuje natomiast teren obszaru chronionego krajobrazu "[...]" na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" (Dz.Woj. [...]. poz. 1090). Czynna ochrona ekosystemów na tym obszarze, realizowana jest w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, polega na zachowaniu różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych Obniżenia [...] ( § 2 powyższej uchwały). Na terenie obszaru zakazano: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka 3) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (§ 3 powyższej uchwały). Ustalenia planu nie pozostają w sprzeczności z powyższymi przepisami. Jednocześnie nie obowiązywał zakaz budowy nowych obiektów, o którym mowa w art. 24 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336; dalej u.o.p.), gdyż nie wyznaczono dotychczas, w granicach krajobrazów priorytetowych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego,
o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., strefy ochrony krajobrazu stanowiące
w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszarów zabudowanych wyróżniających się lokalną formą architektoniczną, istotne dla zachowania walorów krajobrazowych obszaru chronionego krajobrazu, wraz ze wskazaniem, które z zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1a, obowiązują w danej strefie. Brak jest bowiem wspomnianego audytu krajobrazowego (por. postanowienie Zarządu Województwa z 30 sierpnia 2022 r. [...]). Zresztą zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych – zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. – nie odnosi się do realizacji inwestycji celu publicznego. Również podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia zbiorników wód podziemnych na obszarze objętym planem, " GZWP Pradolina[...]–[...]nr[...]" oraz " GZWP Pradolina [...] nr[...]" – rysunek nr 8 - s. 139 studium), gdyż kwestionowana linia energetyczna nie ma wpływu na te zbiorniki. Nie może być zasadniczym źródłem znieczyszczeń, które wskazywane były w studium (s. 17-18).
W konsekwencji nie sposób doszukać zarzucanego przez skarżącego naruszenia ustaleń studium. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony środowiska tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił przedstawiony projekt planu, po przeprowadzeniu analizy "Prognozy oddziaływania na środowisko". Uwag do planu nie złożył również Geolog Wojewódzki i Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich
w [...]. Ponadto nie sposób dostrzec, iż obszar chronionego krajobrazu przebiega przez całą Gminę ze wschodu na zachód. Również wspomniane zbiorniki wód podziemnych znajdują się pod powierzchnią niemal całej Gminy. Argumentacja skarżących zwarta w skardze prowadzi do nieakceptowalnego wniosku, iż nie mogłaby powstać na terenie Gminy [...] żadna nowa linia energetyczna. Podkreślić należy, że zrównoważony rozwój obszarów powinien gwarantować współistnienie człowieka i przyrody, pozostając w koegzystencji, co zaskarżony m.p.z.p. realizuje. Zresztą skarga jest niekonsekwentna, gdyż zaproponowany przez skarżących przebieg wspomnianej linii również znajduje się na terenach obszaru chronionego, jak również na terenie, pod którym znajdują się wspomniane zbiorniki wód podziemnych. W ocenie Sądu nie sposób uznać, iż organ uchwałodawczy podejmując zaskarżoną uchwałę dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania
i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r., sygn. akt
K 27/00 (OTK 2001/2/29, Lex nr 46367) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania
w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać sposób wykonywania własności, co wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to
z poszanowaniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest motywowane takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 i nast.).
Prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę
w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw
i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku
z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15, wyrok NSA z 25 czerwca 2018 r., II OSK 3192/17). W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały zostało w sposób wystarczająco umotywowane i łącznie z dokumentacją planistyczną pozwala odtworzyć przesłanki, którymi kierował się organ uchwałodawczy, wprowadzając zakwestionowane ustalenia planistyczne, a jednocześnie stwierdzić, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu organ w sposób właściwy wyważył przesłanki, którymi powinien był się kierować zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W szczególności w sposób prawidłowy uwzględnił okoliczności przewidziane w pkt 2, 3 , 7 i 9 tego przepisu. Zważyć bowiem należy, iż celem planu jest umożliwienie realizacji inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii energetycznej 110kv między [...] a [...], stanowiącej element realizacji "Strategii Rozwoju Województwa [...]" i odpowiedź na coraz większe zapotrzebowanie na energię elektryczną. Ma ponadto zapobiegać w regionie systemowym przerwom w dostawach prądu spowodowanych niedostatecznie rozwiniętą siecią, czym skarżący powinni być zainteresowani prowadząc duże gospodarstwo rolne, wykorzystujące - jak wynika z uzasadnienia skargi - nowoczesne technologie.
W konsekwencji przyjąć należy, iż interes skarżących nie do końca pozostawał
w sprzeczności z interesem publicznym. Przebieg tej linii w zakresie jej punktów granicznych na terenie Gminy [...] wynika z istniejących już stacji GZP [...][...]i GZP [...][...]. Wyznaczoną ją tak, aby była oddalona od terenów zurbanizowanych, minimalizując w tym zakresie konflikty społeczne, przeprowadzając ją głównie przez tereny o przeznaczeniu rolnym o najniższej klasie bonitacyjnej i tylko w niezbędnym przez tereny leśne, z ograniczeniem stawiania na nich słupów. Ponadto jej przebieg przewidziano po jak najkrótszej trasie, co powoduje tym sam najmniejszą ingerencję w środowisko. Proponowany zaś przez skarżących przebieg tej linii niewątpliwie wpływał na jej wydłużenie i zwiększenie udziału terenów leśnych (na północ od ich nieruchomości), które ze swej istoty wymagają większej ochrony. Obawy skarżących wyrażone w skardze co do wpływu linii energetycznej na ich działalność nie zostały w żaden sposób udowodnione ani też nawet uprawdopodobnione. Organ wyważył zatem w sposób właściwy interes prywatny i interes publiczny, nie naruszając w tym zakresie zasady proporcjonalności. Stąd też – zdaniem Sądu – nawet zaniechanie
w zakresie udziału właściwej izby rolnej, czy zamieszczenia obwieszczeń przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. i jego wyłożeniu na tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw nie mógł mieć wpływu na ustalenia planu .
Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.