II SA/Go 399/10

II SA/Go 399/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Marek Szumilas
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 144
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXVII/167/09 w sprawie opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2009 r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 ze zm. - dalej jako "u.s.o.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z zm.) uchwałę Nr XXVII/167/09 w sprawie opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę.
Stosownie do treści przepisu § 1 ustalona została oplata w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę w wysokości 1 zł (słownie: jeden złoty) za każdą zadeklarowaną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne świadczone przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej, obejmujące: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; 2) zabawy aktywizujące oraz badawczo – rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka. Jednocześnie w § 2 uchwały organ stwierdził, iż traci moc uchwała nr XVII/105/04 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Gminie (Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 2 poz. 31 ). Uchwała zgodnie z § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od dnia 1 listopada 2009 r.
Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego w części obejmującej § 1 tej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329 ze zm.) poprzez ustalenie w § 1 opłaty stałej, za korzystanie z przedszkola w wysokości 1 złotych za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji w tym zakresie.
Prokurator, powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały we wskazanej części.
Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że analiza uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009 r. nr XXVII/167/09 pozwala na stwierdzenie, iż § 1 tej uchwały rażąco narusza art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skarżący wyjaśnił, iż w świetle w/w przepisu ustawy o systemie oświaty nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, jednakże opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może natomiast ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.
Podkreślił również, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o. opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.
Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Opłata powinna być ustalona za każde z tych świadczeń z osobna i opierać się na kalkulacji ekonomicznej.
W ocenie skarżącego zakwestionowana uchwala faktycznie wprowadza opłatę stałą. Nie została przewidziana możliwość rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego. Nie przewidziano możliwości zwrotu opłaty za świadczenia w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, co oznacza, że opłata ponoszona jest przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczeń.
Wreszcie Prokurator podkreślił, iż zajęcia świadczone ponad podstawę programową, wymienione w § 1 uchwały w rzeczywistości są zajęciami wchodzącymi w skład podstawy programowej, której zakres określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 4 poz. 17).
Powyższe naruszenia w ocenie skarżącego stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi oraz ewentualnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zmiany przepisów oświatowych Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61 poz. 624 ze zm.).
Jednocześnie organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił, iż regulacja załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 4 poz. 17 ze zm.) jest spójna z dyspozycją § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61 poz. 624 ze zm.), zgodnie z którym statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Wypełniając powyższe regulacje, Gmina prowadzi bezpłatne usługi w publicznym przedszkolu realizując je przez pięcigodzinną realizacje podstawy programowej. Jednocześnie gmina zapewnia rodzicom (opiekunom) dzieci w wieku przedszkolnym prawo wyboru zajęć świadczonych przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej. Wyłącznie bowiem od rodziców zależy w jakim wymiarze i z jakich usług będą korzystać w ramach świadczeń publicznego przedszkola. W ocenie organu ustalona uchwałą oplata nie ma charakteru stałego, bowiem wynika z ilości zadeklarowanej przez rodzica godzin wybranych świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z
§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa.
Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "ppsa", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009 r. nr XXVII/167/09 w sprawie opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727). Nie może być zatem wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Uchwala ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 19 lutego 2010 r. nr 12 poz. 146 i weszła w życie po czternastu dniach od dnia publikacji.
Kwestionowany przez skarżącego § 1 zaskarżonej uchwały stanowi, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne:
1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka;
2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania otaczającym światem;
3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;
4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka,
ustala się opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 1,00 zł (słownie: jeden złotych) i nalicza się ją za każdą zadeklarowaną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu.
Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.
Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.
Z uwagi na brak normatywnego uregulowania pojęcia "opłaty", dla potrzeb niniejszego postępowania konieczne jest określenie znaczenia w jakim to pojęcie zostało użyte w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.
Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.
W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty także za samą gotowośc świadczenia usług.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd tut. Sąd wyraził już wielokrotnie w podobnych sprawach ( np. wyroki z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 962/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 934/09, z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Go 1025/09). Także inne sądy administracyjne podzielają to stanowisko – np. został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07.
Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, iż przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.
Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej w/w rozporządzeniem z dnia 23 grudnia 2008 r. Minister Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Wymogu tego, w ocenie Sądu, nie spełnia regulacja § 1 zaskarżonej uchwały. Sąd podziela w tym zakresie ocenę skarżącego, iż sposób sprecyzowania tych zajęć skłania do wniosku, że w zdecydowanej większości wchodzą one w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego.
Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w tym zakresie oznaczona w § 1 uchwały oplata nie spełnia wymogu ekwiwalentności, z uwagi na niemożliwość określenia konkretnych zajęć, za które opłata ma być pobierana.
Zwrócić jednocześnie należy uwagę, iż stosownie do w/w paragrafu uchwały opłatę pobiera się za "każdą zadeklarowaną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu". Zatem opłata ta określona jest na podstawie deklaracji rodzica (opiekuna prawnego), co do liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, za każdą z zadeklarowanych godzin. Przede wszystkim więc, zgodnie z w/w przepisem uchwały, opłatę tę pobiera się niezależnie od faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu oraz – co istotne – niezależnie od rodzaju zajęć przekraczających podstawę programową (i ich ilości), w których ma uczestniczyć dziecko, zgodnie z wolą jego rodziców czy też opiekunów prawnych. Nie można zgodzić się z oceną Rady Miejskiej, iż regulacje w tym zakresie czynią zadość zasadzie ekwiwalentności.
Zaznaczyć także należy, iż zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 1. Brak jest także wyczerpującego uzasadnienia do uchwały w tym zakresie. Organ poprzestał jedynie na wskazaniu w uzasadnieniu końcowego rezultatu kalkulacji kosztu realizacji jednej godziny zajęć dla jednego dziecka – 2,70 zł. Wskazał również z uwagi na charakter edukacji przedszkolnej i umożliwienie jak największej grupie rodzin skorzystania z edukacji przedszkolnej, stawkę obniżono do kwoty 1 zł. Z tego wyjaśnienia nie wynika jednakże jakie elementy składają się na ustaloną stawkę, w przypadku poszczególnych świadczeń. Wbrew założeniem wynikającym z uzasadnienia do uchwały, ustalona opłata nie spełnia wymogu ekwiwalentności, bowiem z regulacji uchwały wynika jednoznacznie, że opłata ta pobierana będzie od zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a nie jak wskazano w uzasadnieniu "za konkretne świadczenia ponad podstawę programową". Nie wykazanie przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173).
Z uwagi na to, iż przepis § 1 stanowi zasadniczy trzon uchwały z dnia [...] września 20009 r. nr XXVII/167/09, zaś pozostałe w niej zawarte przepisy stanowią jedynie przepisy końcowe, określające iż traci moc poprzednia uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Gminie; Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 2 poz. 31 (§ 2), zaś uchwalony akt wchodzi w życie po 14 dniach od jego opublikowania w dzienniku urzędowym (§ 3), stwierdzenie nieważności §1 powoduje, iż brak jest uzasadnienia prawnego pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w pozostałym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.