II SA/GO 398/25

II SA/Go 398/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
art. 15
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 446
art. 91 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...]. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940, dalej u.s.g.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność w całości aktu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w sprawie odwołania z dniem [...] lutego 2025 r. H. D. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na wezwanie o przesłanie wyjaśnień dotyczących odwołania H. D. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...] sprawie pismem z [...] kwietnia 2025 r., Zastępca Prezydenta Miasta poinformowała, że H. D. została powołana, a następnie odwołana ze stanowiska Dyrektora MCK na podstawie Kodeksu Pracy w związku z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, dalej u.o.p.d.k.). Powodem odwołania był brak realizacji przez Dyrektora MCK zapisu § 5 ust. 2 pkt 2 umowy dotyczącej działalności Miejskiego Centrum Kultury w [...], o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 4. Z uwagi na wyłonienie Dyrektora MCK w drodze konkursu, przed jego odwołaniem nie zasięgnięto opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Na podstawie przesłanych dokumentów Wojewoda ustalił, że aktem z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] Prezydent Miasta z dniem [...] stycznia 2023 r. powołał H. D. na stanowisko Dyrektora MCK na czas określony do dnia [...] grudnia 2025 r. Następnie aktem z dnia [...] lutego 2025 r. - na podstawie art. 70 Kodeksu Pracy, art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz § 5 ust. 2 uchwały Nr X/170/2024 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie nadania statutu instytucji kultury pod nazwą Miejskie Centrum Kultury w [...]- Prezydent Miasta odwołał z dniem [...] lutego 2025 r. H. D. ze stanowiska Dyrektora MCK. W ww. akcie wskazano, że przyczyną odwołania jest utrata zaufania, spowodowana naruszeniem podstawowych obowiązków służbowych polegających na niewykonywaniu zadań zleconych przez przełożonego, co istotnie opóźnia proces reorganizacji Miejskiego Centrum Kultury w [...].
W ocenie organu nadzoru przedmiotowy akt odwołania posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Świadczy o tym zarówno wskazana w tym akcie podstawa prawna, jak i zawarte władcze rozstrzygnięcie - tj. odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na jaki został powołany. Tak więc, pomimo nienazwania ww. aktu "zarządzeniem" nie można mieć wątpliwości, że posiada ono cechy właściwe dla tych aktów, a w związku z tym podlega ocenie wojewody pod kątem zgodności z prawem. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akt powołania/odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma podwójny charakter. Z jednej strony jest to akt publicznoprawny, wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, z drugiej natomiast jest to akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Oznacza to, że podlega on badaniu przez organ nadzoru pod kątem jego zgodności z prawem w zakresie zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym, jak również kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazana w akcie podstawa prawna jest błędna. Co prawda art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. wskazuje, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, tym niemniej przesłanki dopuszczające możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu zostały wyczerpująco uregulowane w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. W niniejszej sprawie nie znajduje zatem zastosowania art. 70 Kodeksu pracy, tylko art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Jak wynika z udzielonych wyjaśnień przesłanką do podjęcia decyzji o odwołaniu H. D. ze stanowiska Dyrektora MCK był brak realizacji zapisu § 5 ust. 2 pkt 2 umowy dotyczącej działalności MCK w [...]., o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. Po przeprowadzeniu analizy prawnej, organ nadzoru stwierdza, że badany akt istotnie narusza prawo, tj. art. 15 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. - z uwagi na niezasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w MCK oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MCK oraz art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. - z uwagi na niewykazanie w akcie odwołania, że spełniona została przesłanka umożliwiająca odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na jaki został powołany, tj. że nastąpiło odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. W myśl art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.
Zdaniem organu nadzoru organizator błędnie założył, że skoro H. D. została powołana na stanowisko Dyrektora MCK w drodze konkursu, to przed jej odwołaniem organ nie musiał zasięgać opinii związków zawodowych działających w MCK oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MCK. Organ nadzoru podziela stanowisko, że przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dla skuteczności odwołania wymaga uprzedniego uzyskania opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne wyłącznie w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Natomiast w przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt 11 OSK 2381/21). Niezasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przez odwołaniem Dyrektora MCK stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1632/24), skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu odwołania H. D. ze stanowiska Dyrektora MCK w całości. W ocenie Wojewody nie jest to jedyne istotne naruszenie prawa. Bezspornie H. D. została powołana na stanowisko Dyrektora MCK na czas określony do dnia [...] grudnia 2025 r., z kolei została odwołana z dniem [...] lutego 2025 r. Oznacza to, że została odwołana przed upływem okresu, na jaki została powołana. W tej sytuacji mogła zostać odwołana wyłącznie z uwagi na wystąpienie którejś z przesłanek z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Tymczasem w akcie odwołania wskazane zostało wyłącznie, że: "Przyczyną odwołania jest utrata zaufania, spowodowana naruszeniem podstawowych obowiązków służbowych polegających na niewykonywaniu zadań zleconych przez przełożonego, co istotnie opóźnia proces reorganizacji Miejskiego Centrum Kultury w [...]. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, który upłynie [...] maja 2025 r." Zdaniem organu nadzoru uzasadnienie to nie spełnia wymogów właściwych dla takiego aktu. Zamiast konkretnie wskazać, co zostało zarzucone Dyrektorowi MCK, jak również wykazać wystąpienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., zarzuty zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, nie dający się w żaden sposób zweryfikować. Dopiero na wezwanie organu nadzoru wyjaśniono, że podstawą odwołania jest przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., tj. brak realizacji zapisu § 5 ust. 2 pkt 2 umowy dotyczącej działalności Miejskiego Centrum Kultury w [...]. (w istocie chodzi o § 5 ust. 2 pkt 1 umowy). Stosownie do ww. przepisu: "Kandydat w ramach ustalonych warunków organizacyjno-finansowych zapewnia realizację następującego programu jej działania: wdrożenie programu zarządzania instytucją, przedstawionego w procesie rekrutacyjnym na stanowisko dyrektora, po uzgodnieniu z organizatorem". Zdaniem organu wyjaśnienia złożone organowi nadzoru nie wpływają na ocenę prawną aktu odwołania Dyrektora MCK, który z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia narusza prawo w sposób istotny.
Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2025 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...]. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 15 ust 1 u.o.p.d.k. na skutek błędnej wykładni przepisu polegającej na przyjęciu, że przy odwołaniu dyrektora wyłonionego w drodze konkursu Prezydent Miasta [...]. zobowiązany był uprzednio zasięgnąć opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, podczas gdy regulacja przewidziana w końcowym zdaniu art. 15 ust. 1 dotycząca zarówno powołania, jak i odwołania zwalnia z obowiązku konsultacji w przypadku wyłonienia kandydata w drodze konkursu. 2. Naruszenie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. na skutek błędnej subsumcji polegającej na uznaniu, że wskazane w zarządzeniu przyczyny odwołania nie mieszczą się w katalogu ustawowym, podczas gdy utrata zaufania wywołana uporczywym niewykonywaniem zadań zleconych przez organizatora stanowi odstąpienie od realizacji umowy programowej (art. 15 ust. 6 pkt 4) oraz jednoczesne naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (pkt 3). 3. Naruszenie art. 91 u.s.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy nadzorczej przez objęcie kontrolą legalności zarządzenia o charakterze wyłącznie pracowniczym, stanowiącego oświadczenie pracodawcy w trybie art. 68-72 k.p., które podlega kognicji sądu pracy, a nie nadzorowi wojewody. Przyjęcie kompetencji nadzorczych wbrew art. 91 u.s.g. narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gmin (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta [...] wskazał, że w dniu [...] lutego 2025 r., na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., podjął decyzję o odwołaniu H. D. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury (MCK). Przyczyną odwołania ze stanowiska była utrata zaufania wynikająca z naruszenia obowiązków służbowych w postaci niewykonywania zadań zleconych przez przełożonego. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tego aktu. Zdaniem skarżącego organ nadzoru błędnie utożsamił każde uchybienie formalne z przesłanką istotnego naruszenia prawa, pomijając okoliczność, że nawet przy założeniu naruszenia trybu (np. w zakresie opiniowania czy uzasadnienia), uchybienia te nie miały żadnego wpływu na treść, skuteczność ani ważność dokonanego aktu odwołania. W realiach niniejszej sprawy, nawet przy przyjęciu wątpliwości co do trybu konsultacyjnego, nie wykazano, że brak opinii lub sposób uzasadnienia mógł doprowadzić do innego rozstrzygnięcia - decyzja Prezydenta była bowiem jednoznaczna i oparta na przesłankach merytorycznych, a udział innych podmiotów miałby wyłącznie charakter fakultatywny lub doradczy. Prezydent, decydując się na odwołanie Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...]. działał w realiach, w których osoba ta została wyłoniona w otwartym postępowaniu konkursowym, z udziałem przedstawicieli środowisk twórczych i - co do zasady - z możliwością udziału reprezentacji związkowej. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi wprost, że "zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu". Ustawodawca posłużył się normą zwalniającą bez wprowadzenia jakiegokolwiek rozróżnienia na etap powołania i odwołania, a równocześnie polecił, by przy odwołaniu stosować "ten sam tryb". Skoro więc konkurs od początku zastąpił wymóg konsultacji, to ich dublowanie w chwili zakończenia stosunku pracy nie znajduje oparcia ani w brzmieniu przepisu, ani w ratio legis rozwiązania. Celem konkursu jest włączenie środowisk twórczych w proces rekrutacji i zagwarantowanie transparentności wyboru. Po jego przeprowadzeniu rola związków i stowarzyszeń ulega naturalnemu wyczerpaniu. Kontrola dalszej pracy dyrektora odbywa się bowiem innymi instrumentami: akceptacją rocznych planów merytoryczno-finansowych, nadzorem budżetowym, kontrolą wewnętrzną oraz oceną realizacji zadań powierzonych przez organizatora. Wspomniane podmioty dysponują też klasycznymi narzędziami dialogu społecznego (np. art. 38 k.p. przy wypowiedzeniu umowy), a pracownicy - ochroną prawa pracy. Dopisywanie obligatoryjnej opinii przy odwołaniu powodowałoby wyłącznie wydłużenie i sformalizowanie procedury, nie wprowadzając żadnej realnej gwarancji, bo opinia i tak nie ma mocy wiążącej. W realiach sprawy konieczna była szybka decyzja. Wystąpiła poważna i udokumentowana utrata zaufania: dyrektor systematycznie odmawiała realizacji kluczowego elementu strategii - stworzenia przestrzeni programowej dla aktywności senioralnej - mimo wyraźnych poleceń przełożonego oraz zapisanego w umowie programu działania. Uporczywe niewykonywanie zadań wyczerpuje przesłankę art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy (odstąpienie od realizacji umowy programowej) i jednocześnie stanowi naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Zwłoka groziła zahamowaniem reorganizacji MCK, co wprost godziło w interes społeczny miasta oraz seniorów, którym odmówiono dostępu do oferty kulturalnej. W ocenie skarżącego nie można twierdzić, że pominięcie konsultacji rodziło wadę istotną. Po pierwsze, przepis zwalniający z opiniowania obejmuje zarówno powołanie, jak i odwołanie dyrektora konkursowego. Po drugie, nawet gdyby uznać, że opinia powinna była zostać zebrana, jej brak miałby charakter jedynie proceduralny; nie wpływa na samą przesłankę odwołania, ani na treść rozstrzygnięcia, które opiera się na obiektywnych faktach (utrata zaufania i niewykonanie umowy programowej).
Skarżący zauważył, że w doktrynie oraz judykaturze przyjmuje się, iż do stwierdzenia nieważności aktu potrzeba sprzeczności oczywistej i bezpośredniej, dotykającej istoty sprawy; każde naruszenie o charakterze czysto formalnym kwalifikuje się co najwyżej jako naruszenie nieistotne, które nie eliminuje aktu z obrotu. Art. 91 ust. 4 u.s.g. nakazuje, aby w razie nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ograniczył się do wskazania uchybienia, nie stwierdzając nieważności. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze eliminując zarządzenie z obrotu prawnego, wykracza poza konstytucyjnie zakreśloną granicę legalnej ingerencji w samodzielność gminy i powinno zostać uchylone. Zarówno w umowie organizacyjno-programowej, jak i w uzasadnieniu aktu wskazano na brak realizacji programu działania MCK. Pomimo ogólnego języka aktu, treść i kontekst (m.in. dokumentacja wewnętrzna i wyjaśnienia udzielone organowi nadzoru) potwierdzają zaistnienie przesłanki "odstąpienia od realizacji umowy". Nawet przy założeniu, że akt odwołania mógł zostać lepiej uzasadniony, brak opinii (przy powołaniu konkursowym) oraz ewentualne uchybienia redakcyjne nie stanowią istotnego naruszenia prawa rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które warunkuje stwierdzenie nieważności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a." wymieniona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, sąd że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wydany przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lutego 2025 r. Akt odwołania H. D. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...].jest zarządzeniem, o którym mowa w art. 91 u.s.g. Pomimo tego, że akt ten przez organ go wydający nie został określony jako zarządzenie, to jednak ze względu na jego władczy charakter oraz jego skutki prawne ma on charakter zarządzenia. Wskazać należy, że w judykaturze akt odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej uważany jest za akt publicznoprawny (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Bd 829/09). Uzasadnienie tego poglądu dał NSA w wyroku z dnia 8 maja 2010 r., I OSK 805/10. Czytamy w nim, że: "Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawnych. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej". W konsekwencji w powołanych orzeczeniach przyjmuje się, że: a)"skoro art. 38 u.s.o. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)"; b) "każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne"; c) zarządzenie wójta, jako akt administracyjny, "podlega kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie sądów powszechnych". (vide: Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, LEX). Dodać należy, że w orzecznictwie sądowym powyższa kwestia nie budzi wątpliwości. Wskazuje się w nim, że pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury przemawia utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96).
W niniejszej sprawie organ działał na podstawie przepisów u.o.p.d.k. Przy tym podstawą prawną zakwestionowanego zarządzenia stanowi m.in. przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., wedle którego dyrektora samorządowej artystycznej instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
Następnie przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Zaakcentować trzeba, że stosunek pracy łączący dyrektora instytucji kultury z tą instytucją kultury jest stosunkiem pracy na podstawie powołania w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.). Stąd też zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k., w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.
Wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym akt o powołaniu albo odwołaniu dyrektora instytucji kultury - w szczególności w odniesieniu do samorządowych instytucji kultury - wywiera podwójny skutek, tj. zarówno w sferze stosunków pracowniczych, jak i sferze publicznoprawnej. Innymi słowy, taki akt należy traktować równocześnie jako akt o charakterze publicznoprawnym. Konstatacja taka ma istotne znaczenie nie tylko z powodu przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, ale też z uwagi na przyjęty zakres dopuszczalnej kontroli sądowoadministracyjnej. Personalny charakter aktu odwołania z ww. funkcji kierowniczej nie stanowi zatem wyłącznie o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada takiego stanowiska kierowniczego jest formą zarządzania instytucją publiczną, a jej zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
Jak wyżej zaznaczono "podwójny charakter" czy też "podwójny skutek" omawianych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przy tym kontrola taka występuje wyłącznie pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 585/16). W związku z tym można przyjąć generalne założenie, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest merytorycznie uzasadniona (prawdziwa) podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok SN z 19 lutego 2013 r., I PK 200/12).
Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że inkryminowany Akt odwołania ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...] został wydany z istotnym naruszeniem prawa, zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia jego nieważności w trybie postępowania nadzorczego.
Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16).
Z akt niniejszej sprawy wynika, a okoliczność ta nie jest sporna, że przed podjęciem przedmiotowego zarządzenia - Aktu odwołania Prezydent Miasta [...] nie zasięgnął opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejskie Centrum Kultury w [...]. Organ prowadzący przyjął bowiem, że opinia taka nie jest wymagana, skoro Dyrektor powołany został w trybie konkursowym oraz w toku konkursu na stanowisko dyrektora zasiadali przedstawiciele takich stowarzyszeń i związków twórczych i nie zgłaszali zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe wynika bowiem z błędnej interpretacji przepisu art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W ocenie Sądu słusznie podkreślił organ nadzoru w kontrolowanym akcie, że udział przedstawicieli związków w toku konkursu dotyczącego powołania na stanowisko Dyrektora nie miał związku z odwołaniem ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...] i nie może sanować ustawowego wymogu uzyskania opinii właściwych stowarzyszeń i związków zawodowych twórców. Podzielić zatem należy pogląd, że odwołanie Dyrektora MCK bez uprzedniego zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych twórczych stanowi naruszenie trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W tym zakresie argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły odnieść zamierzonego skutku
Analiza normatywna postanowień art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.(zob. przykładowo - wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 238/21, z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 855/22). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Prezydenta Miasta [...]. było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09). Także orzecznictwo Sądu Najwyższego skłania do przyjęcia szerokiej - funkcjonalnej interpretacji pojęcia "stowarzyszenia twórcze". W wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. I PK 283/14 SN stwierdził, że: "podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych dla konsultowania zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury ma to, aby były to stowarzyszenia zawodowe lub twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję kultury, niezależnie od tego czy dyrektor do nich należy". Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 SN przyjął, że: "Pojęcie stowarzyszenia twórcze w art. 15 ust. 1 u.o.d.k. obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą".
Podsumowując powyższe stwierdzić przyjdzie, że zaniechanie zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W tym stanie rzeczy słusznie przyjął organ nadzoru w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora MCK.
Dalej podnieść trzeba, że przesłanki odwołania ze stanowiska zostały określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. i stanowią katalog zamknięty podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska powinno zawierać ocenę organu dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny, w uzasadnieniu aktu muszą także być szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18).
Z uwagi na to, że przepisy u.o.p.d.k. stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania niezbędne jest nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jest zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 3320/19). Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone we wcześniej już przywołanym wyroku z 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18: "przytoczone motywy odwołania nie zostały powiązane z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które Dyrektor (...) naruszył w związku z zajmowanym stanowiskiem. Rolą adresata aktu nie jest natomiast domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, transparentne i wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7)".
Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Wszystkie okoliczności stanowiące o przyczynach odwołania dyrektora powinny być zawarte w akcie odwołania. Tymczasem w badanej sprawie organ nie przedstawił konkretnych okoliczności oraz przyczyn stanowiących podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora, jak również nie powołał się na żadną z przesłankę z wymienionych w art. 15 ust. 6, dopiero rozszerzoną argumentację zawierając w odpowiedzi na skargę, która aktu odwołania nie może zastąpić. Tym samym inkryminowany Akt odwołania wydany został również z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2025 r. o odwołaniu Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [...] nie jest zasadna.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.