II SA/Go 392/08

II SA/Go 392/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1953/08 - Wyrok NSA z 2009-04-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Na sesji [...] Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy K.. Uchwała podjęta została na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 1996r. Nr 132 póz. 622 ze zm.) - zwaną dalej ustawą.
Na powyższą uchwałę W.D. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła, że uchwała nie reguluje zasadniczych spraw związanych z utrzymaniem czystości, ładu i porządku na terenie osiedli mieszkaniowych K.
Konkretyzując zarzuty dotyczące uchwały, skarżąca stwierdziła, że postanowienia uchwały nie rozwiązują problemów hodowli zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej jakimi są osiedla zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca wskazała, że na działce znajdującej się w sąsiedztwie jej nieruchomości, czyli na działce o numerze ewidencyjnym [...], prowadzona jest hodowla gołębi w ilości 200-300 sztuk. Stada gołębi przekraczają granice działek zanieczyszczając nieruchomość skarżącej, powodują zagrożenie dla zdrowia ludzi tam zamieszkujących, nadto narażają skarżącą na straty materialne z powodu konieczności oczyszczania dachu i elewacji budynku. Skarżąca stwierdziła, że hodowla zwierząt inwentarskich, a szczególnie gołębi, powinna być na osiedlach mieszkaniowych zakazana, gdyż uciążliwości związanych z tą hodowlą nie można ograniczyć do nieruchomości na której jest ona prowadzona. Dalej skarżąca wskazała, że na tej samej działce o numerze ewidencyjnym [...] prowadzona jest baza transportowa świadcząca usługi transportowe dla innych hodowców gołębi, co generuje wzmożony ruch samochodowy, hałas, emisje spalin samochodowych, zakłóca porządek i spokój. Wielokrotne prośby o rozwiązanie tego problemu poprzez ustawienie odpowiedniego znaku drogowego, kierowane do władz samorządowych, według twierdzeń skarżącej - nie zostały uwzględnione.
Skarżąca zarzuciła również, że uchwała zezwala na spalanie bez ograniczeń odpadów ogrodniczych zebranych w trakcie prac porządkowych w ogrodach, co zmusza osoby zamieszkujące w sąsiedztwie do wdychania toksycznych dymów. Zdaniem skarżącej spalanie czegokolwiek na działkach powinno być zabronione lub
Sygn. akt II SA/Go 392/08
przynajmniej ograniczone do okresu pokrywającego się z okresem grzewczym tj. od 15 kwietnia do 15 października.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Gminy K. podjęła próbę regulacji kwestii hodowli gołębi w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy K.. Zapis zawarty w § 56 ust. 4 regulaminu, w myśl którego hodowla gołębi dopuszczona jest w estetycznych , nie stanowiących zagrożeń gołębnikach, za zgodą właścicieli terenów przylegających do działki, na której planuje się bądź istnieje taka hodowla pod warunkiem, że nie został wprowadzony zakaz chowu tych zwierząt na danym terenie, na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego, został zakwestionowany przez Wojewodę Lubuskiego, a skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Go 47/07, została oddalona. Dalej organ stwierdził, że na terenie działki nr [...] nie jest zarejestrowana, ani prowadzona działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych. Podczas wizji lokalnej w terenie, w której udział wzięli przedstawiciele Urzędu Gminy K., straży gminnej i sekcji ruchu drogowego, stwierdzono brak podstaw prawnych do wprowadzenia zakazu ruchu pojazdów ciężarowych na danym terenie.
Odnośnie zarzutu dotyczącego spalania odpadów, organ wskazał na treść § 10. 1 uchwały, który - jak stwierdził organ - nie zezwala na spalanie wszystkich odpadów bez ograniczeń i w dowolny sposób.
W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2008r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, nadto wskazała, że w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podjętych przez Radę Gminy B. i Radę Gminy w K., zawarte są zapisy dotyczące hodowli gołębi; definicja pojęcia zwierzęcia gospodarskiego przyjęta w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Lubuskiego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt II SA/Go 47/07 wyjęta została z ustawy regulującej sektor produkcji zwierzęcej, zarodowej prowadzonej na terenach produkcji rolnej, co jest niedopuszczalne w odniesieniu do terenów domków jednorodzinnych
Sygn. akt II SA/Go 392/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Badanie merytorycznej zasadności skargi przez sąd administracyjny, poprzedza analiza skargi pod względem spełnienia przez nią warunków formalnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została przez osobę posiadającą legitymację procesową do jej wniesienia, jak również zachowany został przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.) i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a., tryb poprzedzający złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Skarga nie była zasadna.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U. z 2005r. Nr 236 póz. 2008 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 4 ustawy zawarty jest katalog spraw, które winny być przedmiotem regulacji w regulaminie. Z treści art. 4 ust.2 ustawy wynika jednoznacznie, że katalog ten ma charakter zamknięty, co oznacza, że wyjście poza zakres spraw ustalony w tym przepisie, stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy, a to z kolei oznacza, że regulacje w ten sposób podjęte dotknięte są wadą nieważności.
Do kwestii utrzymania czystości i porządku w związku z posiadaniem zwierząt odnoszą się przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy, przy czym - w myśl pkt 6 -regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, natomiast w myśl pkt 7 - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała jest wadliwa, albowiem nie zawiera regulacji dotyczących hodowli zwierząt, a konkretnie gołębi.
Należy zatem, w kontekście treści przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7ustawy, odpowiedzieć na pytanie, czy wydana na podstawie art. 4 ustawy uchwała, winna przedstawioną przez skarżącą kwestię hodowli gołębi regulować.
Sygn. akt II SA/Go 392/08
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2003r. Nr 106 póz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ.U. z 2002r. Nr 207 póz. 1762). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 15 tej ustawy zwierzętami gospodarskimi są:
-koniowate - zwierzęta gatunków: koń lub osioł,
-bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe oraz bawoły
-jeleniowate - zwierzęta gatunków: jeleń lub daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa i skór,
-drób,
-świnie,
-owce,
-kozy,
-pszczoły,
-zwierzęta futerkowe.
Natomiast drób to ptaki z gatunków: kura, kaczka, gęś, indyk, przepiórka, perlica
oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś.
A zatem do zwierząt gospodarskich gołębi nie zalicza się.
W § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżona uchwała zawiera definicję pojęcia " zwierzęta
domowe", przez które należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające z
człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane
przez człowieka w charakterze towarzysza. Przy tak określonym pojęciu "zwierzęta
domowe" - gołębie do nich nie należą.
Jak z powyższego wynika gołębi nie można przyporządkować ani do zwierząt
gospodarskich, ani do zwierząt domowych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że
ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw do wydania
aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące
utrzymania czystości w związku z posiadaniem gołębi.
W tym miejscu zasadnym wydaje się wskazanie, że system obowiązującego prawa
winien opierać się na wewnętrznej spójności przyjętych uregulowań. Porządek
prawny wymaga respektowania rozwiązań prawnych przyjętych w innych dziedzinach
Sygn. akt II SA/Go 392/08
regulacji prawnych, wyjątki od tej zasady są ściśle określone. Skoro zatem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", jednocześnie nie definiując tegoż pojęcia, to w takiej sytuacji znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w ustawie, która daną kwestię reguluje, czyli w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Z punktu widzenia praworządności niedopuszczalnym byłoby pominięcie, w procesie tworzenia prawa miejscowego, obowiązującej regulacji w tym zakresie i przyjęcie dowolnego znaczenia danego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich. Organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co oznacza, że granice i zakres dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej są ściśle reglamentowane przepisami prawa. Z treści skargi wynika, że w związku z istniejącą sytuacją, skarżąca poniosła konkretne straty finansowe, a korzystanie z nieruchomości jest zakłócone. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść przepisu art. 144 k.c., który daje podstawę do ochrony swych praw poprzez wniesienie powództwa negatoryjnego do sądu powszechnego.
Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący prowadzenia na działce nr [...] bazy transportowej oraz ustawienia znaku drogowego zakazu wjazdu pojazdom ciężarowym. Ponownie w tym miejscu należy odnieść się do przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, zawierającego katalog spraw, które winny być objęte regulacją w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Poruszony tu przez skarżącą problem, ze względu na przedmiot, nie mieści się w zakresie spraw, o których mowa we wskazanym tu przepisie ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy. Natomiast regulamin wydany na podstawie art. 4 ustawy określa konkretne zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przedstawiona przez skarżącą sprawa prowadzenia bazy transportowej na nieruchomości sąsiedniej oraz kwestie związane z umieszczeniem znaku drogowego nie mieszczą się przedmiotowo w zakresie spraw podlegających obowiązkowej regulacji w regulaminie, o którym mowa w art. 4 ustawy.
Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pktl) uchwały - cyt. " Na terenie Gminy K. zabrania się spalania odpadów poza instalacjami i urządzeniami określonymi w
Sygn. akt II SA/Go 392/08
odrębnych przepisach oraz tymi, dla których uzyskano decyzję wojewody zezwalającą na takie spalanie; w szczególności zakaz ten dotyczy spalania na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków - dopuszcza się spalanie suchych odpadów roślinnych, takich jak trawa, chwasty, liście itp., zebranych w trakcie prac porządkowych w ogrodach i na działkach warzywniczo-owocowych pod warunkiem zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego i nie powodowania uciążliwości dla otoczenia".
Przytoczony przepis uchwały wskazuje jednoznacznie ,że na terenie Gminy K. zasadą jest zakaz spalania odpadów, dopuszczalne jest natomiast spalanie suchych odpadów roślinnych.
Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zadaniem legislacji gminnej jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Znaczenie pojęcia - "odpady komunalne" - zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( DZ.U. z 2007 Nr 39 póz. 251). Zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (DZ.U. Nr 112 póz. 1206), odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy) (20 02) zalicza się do odpadów komunalnych. Wobec powyższego, regulamin winien zawierać regulacje dotyczące sposobu pozbywania się odpadów pochodzących z ogrodów.
Odnośnie spalania zgromadzonych pozostałości roślinnych, kwestię tę reguluje przepis art. 13 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy o odpadach. W myśl tegoż przepisu dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieraniem odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. A zatem, co do zasady odpady w postaci pozostałości roślinnych mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzenia, ale z mocy wyjątku mogą być spalane poza instalacjami lub urządzeniami, jeżeli spełnione są jednocześnie dwa warunki:
1) na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji,
2) spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych nie narusza odrębnych przepisów.
Sygn. akt II SA/Go 392/08
Odrębne przepisy, o których tu mowa to przede wszystkim przepisy kodeksu cywilnego należące do tzw. prawa sąsiedzkiego. Artykuł art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Spalanie pozostałości roślinnych odpowiada dyspozycji tego przepisu. Sankcji za naruszenie "przeciętnej miary" można szukać także w kodeksie wykroczeń. Z treści regulaminu ( §4.1. 6), § 15. 1. ) wynika, że na terenie Gminy K. nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a jedynie (na mocy postanowień regulaminu) wprowadzenie takiego stanu dopuszcza się, przy czym szczegółowe uregulowania w tym zakresie dotyczą zabudowy wielorodzinnej zwartej (§ 15. 1).
W tej sytuacji należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach, dopuszczające możliwość spalania odpadów w postaci pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, a tym samym uregulowanie wynikające z § 10 .1 regulaminu, nie narusza obowiązującego porządku prawnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.