II SA/Go 386/22

II SA/Go 386/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 128 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania ww. na podstawie art. 3 pkt 21, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako u.ś.r.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., obecnie t.j. z 2022 r. poz. 2500 dalej jako k.p.a.) utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta w przedmiocie odmowy przyznania M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J.K. od [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony.
Powyższą decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. M.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – ojcem J.K. Do wniosku został dołączony m.in. wypis z treści orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2010 r., z którego wynika, że J.K. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą oraz orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności żony J.K. – R.K. wydane w dniu [...] października 2021 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., Nr [...] Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, powołując się na treść art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1-4 u.ś.r., § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad J.K. od [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawę rozpatrzył na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, powołanych w podstawie prawnej decyzji. Wyjaśnił, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że powinny zostać spełnione przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony.
Dalej organ I instancji podał, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej zaliczające J.K. do I grupy inwalidów w związku ze służbą zostało wydane w dniu [...] stycznia 2010 r., a więc po dacie granicznej – 1 stycznia 1998 r. Stąd też nie może stanowić podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że orzeczenia komisji lekarskich podległych MON i MSWiA, wydane po 1 stycznia 1998 r. nie stanowią podstawy do zaliczenia osób, których orzeczenia te dotyczą, do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Orzekanie o stopniu niepełnosprawności należy do właściwego powiatowego (miejskiego) zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wynika bowiem, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Inaczej ujmując uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, sam fakt, że osoba niepełnosprawna wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie jest przesądzający dla odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innej (niż małżonek) osoby bliskiej sprawującej opiekę, o ile małżonek osoby niepełnosprawnej mimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest w stanie opieki sprawować. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na wiek lub stan zdrowia, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Zdaniem organu I instancji, nielegitymowanie się przez żonę J.K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że M.K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto stan zdrowia R.K. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt IC 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
2. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie odwołania i uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a więc przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji, Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u.ś.r., w tym art. 3 pkt 21, art. 17 u.ś.r., przytaczając ich treść. Stwierdziło, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Odwołujący sprawuje opiekę nad ojcem J.K., który zgodnie z zawiadomieniem Okręgowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (wypis z treści orzeczenia komisji lekarskiej MSWiA - w aktach sprawy) legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Orzeczeniem tym zaliczono J.K. do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą, z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało zatwierdzone w dniu[...] lutego 2010 r. i jest ostateczne. Z akt sprawy wynika również, iż J.K. jest żonaty. R.K. - żona J.K. - legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2021 r., znak: [...]. Orzeczenie zostało wydane na stałe.
Zatem, na podstawie powyższych przepisów oraz biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny sprawy Kolegium uznało, że M.K. nie spełnia warunków do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniło, że powyższe wynika po pierwsze z tego, iż J.K. nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, a także niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Za równorzędne z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanymi przez powiatowe lub miejskie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności uznaje się orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przed 1 stycznia 1998 r. przez Komisje Lekarskie ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza orzecznika ZUS, orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza orzecznika ZUS, orzeczenie o stałej albo długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, pod warunkiem uzyskania przez daną osobę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wydane przez KRUS przed 1 stycznia 1998 r., a także orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa wydane przez komisie lekarskie podległe MON lub MSWiA. przed 1 stycznia 1998 r.« na podstawie odrębnych przepisów dotyczących niezdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich podległych MON i MSWiA oraz organów orzeczniczych KRUS wydane po 1 stycznia 1998 r. nie stanowią podstawy do zaliczenia osób, których orzeczenia te dotyczą, do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Osoby te, jeśli chcą być uznane za osoby niepełnosprawne, muszą wystąpić z wnioskiem do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dotyczy to również orzeczeń stanowiących kontynuację orzeczeń wydanych przed tą datą, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe wynika z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 573 ze zm.), zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 01 stycznia 1998 r.) zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy. Wówczas zgodnie z art. 62 ust. 2 lit. a) ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którym zaliczono J.K. do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą, z niezdolnością do samodzielnej egzystencji zostało zatwierdzone w dniu [...].02.2010 r., a więc już po dniu 01 stycznia 1998 r. - nie można uznać J.K. za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Po drugie, żona J.K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.
Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r, jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków. I taki pogląd jako dominujący w orzecznictwie, przyjęło Kolegium przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.
W związku z powyższym pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że M.K. jest synem wymagającego opieki J.K. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że J.K. mieszka razem z żoną R.K., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że w stosunku do strony została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Słusznie więc organ I instancji odmówił M.K. przyznania tego świadczenia, skoro jego niepełnosprawny ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium uznało je za nieuzasadnione, szczególnie wskazanie na naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na
datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie powoływał się odmawiając stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na to, iż nie został spełniony warunek zawarty w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył M.K., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. przez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób,
2. Naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przedłożone przez stronę orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nie jest właściwe dla stwierdzenia, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., podczas gdy orzeczenie to, w zakresie uznania osoby wymagającej opieki za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji zostało wydane na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. Naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
Nadto podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Dokładnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, żona J.K. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem w sposób wystarczający. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko w żadnym zakresie nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego, do czego uprawniał go przepis art. 136 k.p.a., ale i uzasadnił decyzję w sposób bardzo lakoniczny.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, powołując się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 739/19 skarżący podniósł, że dokonując interpretacji art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (przedmiotem wniosku skarżącego i rozstrzygnięcia organów był bowiem zasiłek pielęgnacyjny, a zatem w niniejszej sprawie chodzi o interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r.), to należy go wykładać w kontekście definicji określenia "znaczy stopień niepełnosprawności" zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r. NSA wskazał, że: "Przepisy art. 3 pkt 21 u.ś.r. zostały wyodrębnione jako przepisy ogólne zawarte w rozdziale 1 i zawierają objaśnienie użytego w ustawie określenia "znaczny stopień niepełnosprawności". Mają one charakter regulujący i z tej racji pełnią ważną rolę dla pozostałych postanowień ustawy. Ustawodawca w u.ś.r. uznał za konieczne sformułowanie definicji tego określenia przez ustalenie jego znaczenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw. W obrębie systemu prawnego funkcjonuje bowiem już znaczenie tego określenia. W ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 wskazano mianowicie, że ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, w tym znaczny stopień niepełnosprawności, a także określono warunki zaliczenia osób do m.in. znacznego stopnia niepełnosprawności. Wprowadzenie definicji legalnej w u.ś.r. określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wskazuje zatem, że ustawodawca w odniesieniu do dziedziny świadczeń rodzinnych uznał za konieczne użycie jego innego sensu niż w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jeżeli ustalono zatem w u.ś.r. znaczenie tego określenia w drodze definicji, w obrębie tej ustawy nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Rozumienie określenia zawartego w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. "legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" powinno zatem uwzględniać znaczenie określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" ustalone w art. 3 pkt 21 u.ś.r. Skarżący zauważył, że art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. zrównując posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności z posiadaniem orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, nie zawiera odesłania do innych ustaw - takich, jakie zawierają pozostałe cztery przepisy zawarte w art. 3 pkt 21 lit. a - c i lit. e u.ś.r. Prowadzi to zatem do wniosku, że orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa wydane na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013r. poz. 667, z późn. zm.) musi być na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest osoba posiadająca orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przez komisję MSWiA. Tym samym warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r., będzie spełniony w razie posiadania orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc warunkowane legitymowaniem się tylko i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, bowiem na równi z takim orzeczeniem ustawodawca traktuje również m.in. orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidzkiej.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. uznając, że orzeczenie Komisji Lekarskiej MSWiA (zaliczające skarżącego do pierwszej grupy inwalidztwa) nie jest równoważne z orzeczeniem o niepełnosprawności wydawanym przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 386/22 Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) zawiesił niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, które następnie podjął na mocy postanowienia z dnia 28 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć jednak należy, że jeden z podniesionych zarzutów w skardze dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w zw. Z art. 3 pkt 21 u.ś.r uznać należy za uzasadniony.
Zgodnie z u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 3 pkt 21 u.ś.r. stanowi, że przez znaczny stopień niepełnosprawności uznaje się:
a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 739/19 wskazał, i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko, że dokonując interpretacji art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (przedmiotem wniosku skarżącego i rozstrzygnięcia organów był bowiem zasiłek pielęgnacyjny a zatem w niniejszej sprawie chodzi o interpretację u.ś.r.), należy go wykładać w kontekście definicji określenia "znaczy stopień niepełnosprawności" zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r. NSA wskazał, że: "Przepisy art. 3 pkt 21 u.ś.r. zostały wyodrębnione jako przepisy ogólne zawarte w rozdziale 1 i zawierają objaśnienie użytego w ustawie określenia "znaczy stopień niepełnosprawności". Mają one charakter regulujący i z tej racji pełnią ważną rolę dla pozostałych postanowień ustawy. Należy przyjąć, że ustawodawca w u.ś.r. uznał za konieczne sformułowanie definicji tego określenia przez ustalenie jego znaczenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw. W obrębie systemu prawnego funkcjonuje bowiem już znaczenie tego określenia. W ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 wskazano mianowicie, że ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, w tym znaczny stopień niepełnosprawności, a także określono warunki zaliczenia osób do m.in. znacznego stopnia niepełnosprawności. Wprowadzenie definicji legalnej w u.ś.r. określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wskazuje zatem, że ustawodawca w odniesieniu do dziedziny świadczeń rodzinnych uznał za konieczne użycie jego innego sensu niż w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jeżeli ustalono zatem w u.ś.r. znaczenie tego określenia w drodze definicji, w obrębie tej ustawy nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Rozumienie określenia zawartego w u.ś.r. "legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" powinno zatem uwzględniać znaczenie określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" ustalone w art. 3 pkt 21 u.ś.r.".
Kwestia orzekania o niezdolności do pracy żołnierzy zawodowych (przypomnieć należy, że J.K. - ojciec skarżącego został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą, z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2010 r.) uregulowana została w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 586). W art. 20 ust. 1 ww. ustawy ustalono trzy grupy inwalidztwa żołnierzy, przy czym I grupa obejmuje całkowicie niezdolnych do pracy. W art. 21 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy przewidziano, że wojskowe komisje lekarskie podległe Ministrowi Obrony Narodowej, orzekają o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, emerytów i rencistów, związku albo braku związku inwalidztwa z czynną służbą wojskową oraz o związku albo braku związku chorób i ułomności oraz śmierci z czynną służbą wojskową; niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, emerytów i rencistów, na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Również zgodnie z § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r., 1078), o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji wojskowa komisja lekarska orzeka na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.).
Należy podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę NSA w cyt. wyżej wyroku, że art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. zrównując posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności z posiadaniem orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, nie zawiera odesłania do innych ustaw - takich, jakie zawierają pozostałe cztery przepisy zawarte w lit. e u.ś.r. Prowadzi to zatem do wniosku, że orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa wydane na podstawie ustawy z dnia z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin traktowane musi być na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uznać więc należy, że osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest osoba posiadająca orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przez wojskową komisję lekarską. Tym samym warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r., będzie spełniony w razie posiadania orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc warunkowane legitymowaniem się tylko i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, bowiem na równi z takim orzeczeniem ustawodawca traktuje również m.in. orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidzkiej.
Mając na uwadze powyższe rozważania - zdaniem Sądu - organy obu instancji dokonały błędnej wykładni w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. uznając, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. zaliczające ojca skarżącego – J.K. do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą z niezdolnością do samodzielnej egzystencji nie jest równoważne z orzeczeniem o niepełnosprawności wydawanym przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Jak wskazał NSA w cyt. już wyżej wyroku z dnia 31 lipca 2019 r., wykładni powyższej nie przeczy treść art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w myśl którego orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten ustanawia ogólną regułę legitymowania się dokumentem uprawniającym do ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. U.ś.r. jest zaś aktem ustawowym szczególnym, który na potrzeby spraw rozpoznawanych na jego podstawie, sformułował definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wyraźnie wskazującą zakres zastosowania na zasadzie pojęć równorzędnych, wyznaczających łącznie zakres zastosowania tego terminu. Definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" w u.ś.r. należy przy tym odczytywać w ten sposób, że za równorzędne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest traktowane orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
Wykładnia powyższych przepisów uwzględnia w sposobie orzekania przez sądy administracyjne zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007).
W tym stanie rzeczy, skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniał, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, jedną z przesłanek warunkujących przyznanie mu prawa do tego świadczenia tj. nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie odnośnie legitymowania się przez osobę wymagającej opieki stosownym orzeczeniem dotyczącym stopnia jej niepełnosprawności w rozumieniu u.ś.r.
Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił dodatkowe przesłanki przyznania tego świadczenia, których spełnienie warunkuje skuteczne ubieganie o jego przyznanie przez krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca wskazał w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego małżonek chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona R.K. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, które to orzeczenie zostało wydane przez Miejski Zespół do Sprawa Orzekania o Niepełnosprawności [...] października 2021 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności w/w datuje się od [...] września 2021 r. Nadto z akt sprawy wynika, że małżonkowie J. i R.K. wspólnie zamieszkują.
Na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.s.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r. , sygn. akt I OSK 1113/15). Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków (np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022r., sygn. akt I OSK 2298/21).
Rozbieżności co do sposobu interpretacji przytoczonych powyżej przepisów, jakie pojawiły się w orzecznictwie sądowym na tle stanów faktycznych poszczególnych spraw administracyjnych, zostały dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W obszernym uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że obecne obrzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. W pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) ww. przepis zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Z punktu widzenia znaczenia zmian legislacyjnych dla procesu wykładni przyjmuje się w praktyce orzeczniczej rozróżnienie na zmiany doprecyzowujące (wyjaśniające) i prawotwórcze (normatywne). Pierwsze mają doprecyzowywać przepis uprzednio budzący wątpliwości, prowadząc do ich usunięcia. Konsekwencją jest uznanie, że mimo zmiany legislacyjnej, stan prawny nie uległ zmianie, jakkolwiek zmieniło się brzmienie przepisu. Zmiana prawotwórcza, przez zmianę brzmienia tekstu, prowadzi do zmiany stanu prawnego, wprowadzenia odmiennej regulacji względem dotychczasowej. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana prawotwórcza w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
NSA zauważył, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.).
NSA wskazał, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bezwarunkowo pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do alimentacji w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w przypadku gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji NSA stwierdził, że w powołanej ustawie warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść powyższej uchwały jak i jej uzasadnienie prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykraczającej po za literalne jego brzmienie.
W konsekwencji podzielić należy stanowisko organów, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu – M.K. sprawującemu opiekę nad swoim ojcem J.K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., albowiem J.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślić nadto należy, że w powołanej uchwale stwierdzono, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Treść powyższej uchwały dotyczy bezpośrednio stanu prawnego na podstawie którego wydane zostały decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, uchwała ta wyjaśnia wątpliwości i rozbieżności co do wykładni omawianych przepisów prawa. Po myśli art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale siedmiu sędziów NSA, jednocześnie Sąd w całości podziela pogląd i argumentację w niej zawarte.
W tym stanie sprawy rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należy uznać za prawidłowe. W sprawie nie stwierdzono również naruszeń przepisów prawa procesowego, w stopniu który skutkowałby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez skarżącego w skardze oraz przez organ w piśmie noszącym datę [...] sierpnia 2022 r.