II SA/Go 383/25

II SA/Go 383/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. nr VIII/59/2025 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2025 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 lit. c.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Prokurator Rejonowy w [...]wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2025 r. Nr VIII/59/2025 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2025 roku.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. - dalej "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2024.390 t.j.) Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] w części dotyczącej § 4 lit c. Uchwale tej skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez określenie w § 4 lit. c uchwały, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi następuje poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących w okresie jesienno-zimowym, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580) - dalej "u.o.z.", poprzez nieuzasadnione ograniczenie obowiązku opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania, wyłącznie do okresu jesienno-zimowego, podczas gdy Gmina ma obowiązek realizować wskazane zadanie własne przez cały rok oraz nieuprawnione ograniczenie zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z. do określenia w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stawiając powyższy zarzut, podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2025 roku w Nr VIII/59/2025 w części dotyczącej § 4 lit. c.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym odnoszącym się do pewnej kategorii potencjalnych podmiotów oraz abstrakcyjnym, wydanym przez wskazany w ustawie organ administracji i została ogłoszona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. pod pozycją 999 (2025.999). Wskazana uchwała jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z kolei w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Program ten, stosownie do dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Miejska w [...] w § 4 lit. c zaskarżonej uchwały ustanowiła, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi następuje poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących w okresie jesienno-zimowym. Zdaniem skarżącego zapis ten stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.z., albowiem ogranicza obowiązek opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania, wyłącznie do okresu jesienno-zimowego. Program przyjmowany na podstawie art. 11a u.o.z. jest instrumentem realizacji zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 u.o.z., dlatego też przepisy konkretyzujące ustawowe zadania własne nie mogą rozszerzać, ograniczać albo modyfikować regulacji ustawowej. Wprowadzając zapis o treści zawartej w § 4 lit. c zaskarżonej uchwały, Gmina [...] nie zapewnia wykonania obowiązku opieki nad kotami wolno żyjącymi w okresie wiosennym oraz letnim. Jest to sytuacja nie do pogodzenia z koniecznością realizacji zadania własnego określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z., które gmina powinna realizować przez cały rok. Przywołany przepis nie zakreśla bowiem ram czasowych dla wskazanego obowiązku (vide: wyrok WSA w Gorzowie z 15.01.2025 r., II SA/Go 569/24, LEX nr 3818728, wyrok WSA w Krakowie z 21.10.2021 r., II SA/Kr 910/21, LEX nr 3266825). Co więcej, zwrot "okres jesienno-zimowy" jest zwrotem nieostrym, co może powodować problemy ze stosowaniem kwestionowanego zapisu w praktyce. W istocie § 4 lit. c zaskarżonej uchwały nie zapewnia wykonania obligatoryjnych zadań nałożonych na gminę w drodze ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lub - gdyby Sąd nie podzielił wniosku strony o słuszności zawieszenia postępowania - o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art 119 pkt 2 p.p.s..a. i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Dalej organ podniósł, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 569/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przepisu § 5 lit b uchwały rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2024r nr XXXVI/2902/2024 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy [...] w 2024 r. Od powyższego wyroku strona przeciwna wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego i oczekuje na rozpoznanie skargi. W niniejszej sprawie skarga Prokuratora dotyczy zapisu tej samej treści, jaki strona przeciwna zaskarżyła skargą kasacyjną do NSA. Decyzja w sprawie zawieszenia niniejszego postępowania należy do uznania Sądu. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi organ podniósł, że mając na uwadze treść art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie jest możliwe precyzyjne określenie częstotliwości wydawania karmy oraz jej ilości, bowiem potrzeby zwierząt w tym zakresie są dynamiczne i podlegają zmianom, w szczególności związanym z porami roku oraz konkretnymi warunkami metrologicznymi. W ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. rada gminy zobowiązana jest m.in. "w szczególności" do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym do ich dokarmiania. Ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek ogólny opieki nad wolno żyjącymi kotami, pozostawiając sposób jego realizacji uznaniu gminy. Nie zobowiązał bowiem do wskazania częstotliwości dokarmiania. W przekonaniu organu nadużyciem jego kompetencji byłoby, jak oczekuje Skarżący określenie częstotliwości dokarmiania kotów wolnożyjących - przez wskazanie, iż przez cały rok realizowany jest obowiązek dokarmiania kotów . O takich działaniach milczy ustawa o ochronie zwierząt. Organ nie może się domyślać się, czy określenie częstotliwość dokarmiania kotów jest jego domeną, czy nie. Na gruncie wielu ustaw i wyroków sądów administracyjnych, wyrażony został dominujący obecnie pogląd o konieczności wąskiego odczytywania delegacji ustawowych - w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak stanowi art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem organu zastosowanie się do poglądów Skarżącego Prokuratora spowoduje przekroczenie przez organ przyznanych mu ustawą kompetencji. Ponadto w sytuacji kotów wolno żyjących w stanie dzikim nie jest możliwe określenie częstotliwości ich dokarmiania. Literalne znaczenie wyrazu "dokarmianie" zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza "dać dodatkowy pokarm". A to w ocenie organu oznacza, że uprawniona jest regulacja w uchwale o dokarmianiu w okresie jesienno-zimowym, a nie karmienie przez cały rok. W zaleceniach na stronach internetowych Lasów Państwowych zawarte są wskazówki jak dokarmiać zwierzęta dziko żyjące. Zgodnie z definicją legalną zawarta w art.4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt przez "zwierzęta wolno żyjące [dzikie]" - rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka." Ta definicja obejmuje koty wolno żyjące. Zatem wskazania praktyków z Lasów Państwowych są cenną wskazówką jak dokarmiać zwierzęta wolnożyjące [dzikie]. Dlatego też zapis w uchwale o dokarmianiu kotów wolnożyjących w okresie jesienno-zimowym jest prawidłowym uregulowaniem.
Organ zauważył, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, wobec czego powinien zawierać przede wszystkim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Postanowienia uchwały odnoszące się do dokarmiania wolno żyjących kotów są dostatecznie precyzyjne i wyczerpujące, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła wadliwa regulacja w tym zakresie i uznania, że zaskarżony akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów.
Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 224 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zostanie wydany z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 569/24.
.
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Analizując wniosek organu Sąd doszedł do przekonania, że żadna z okoliczności wymienionych w przytoczonym powyższej przepisie ustawy, uzasadniających fakultatywne zawieszenie postępowania sądowego, w badanej sprawie nie ziściła się. W szczególności rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania w sprawie toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanej skargą kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 569/24. Obydwie sprawy dotyczą odrębnych uchwał Rady Miejskiej w [...] i są od siebie niezależne.
Merytoryczne rozpoznanie sprawy wykazało, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2025 r. Nr VIII/59/2025 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2025 roku.
Zaskarżona uchwała, co nie budzi wątpliwości Sądu i nie było też kwestionowane przez strony, zalicza się do aktów prawa miejscowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. pod pozycją 999 (2025.999).
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, dalej "u.o.z."). Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany.
Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Przechodząc do oceny zaskarżonego zapisu zawartego w § 4 lit. c uchwały należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą jego wadliwość.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W odniesieniu do wolno żyjących kotów program powinien regulować opiekę nad nimi, w tym ich dokarmianie.
Skarżący zakwestionował w skardze przepis programu o ograniczeniu wydawania karmy społecznym karmicielom, tj. wydawania karmy w okresie jesieni i zimy, co czyni - zdaniem skarżącego - program nieprawidłowym w zakresie obowiązków gminy do zapewnienia kotom wolno żyjącym opieki przez cały rok. Zarzut ten Sąd uznał za uzasadniony. Zgodnie bowiem z treścią przytoczonego powyżej art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Dokarmianie mieści się zatem w szerszym pojęciu opieki, która wyznaczana jest potrzebami tej grupy zwierząt. Opieka nad wolno żyjącymi kotami, a zatem również ich dokarmienie, w świetle przepisów u.o.z., winna być sprawowana przez okres na jaki ustanawiany jest program opieki nad zwierzętami przyjęty daną uchwałą. W ocenie Sądu przytoczony przepis ustawy nie daje podstaw do wyjęcia spod opieki danej grupy zwierząt w określonych porach roku. Słusznie zauważył organ, że ustawodawca nie sprecyzował sposobu i częstotliwości wykonania obowiązku dokarmiania zwierząt, jednakże nie może budzić wątpliwości, iż nałożony na gminę obowiązek, który ma charakter obligatoryjny, winien być wykonywany przez cały okres obowiązywania uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami. Tymczasem w § 4 lit. c zaskarżonej uchwały postanowiono, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami następuje poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących w okresie jesienno-zimowym. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że organ ograniczył regulację dotyczącą opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, jedynie do okresu jesienno-zimowego. Tymczasem u.o.z. nie wprowadza takiego ograniczenia. Przepis § 4 lit. c programu nie realizuje zatem w pełni delegacji ustawowej.
Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 4 lit.c zaskarżonej uchwały.