II SA/Go 377/09

II SA/Go 377/09 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2009-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Marek Szumilas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1908/09 - Wyrok NSA z 2010-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36, art. 37 ust. 3 i  ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 2, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ppkt "c", art. 4, art. 5, art. 13 pkt 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
art. 5,  art. 6
Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 33, art. 34, art. 441
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] – Zastępca Prezydenta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego Oddział Terenowy jednorazowej opłaty w kwocie 1.907.596,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w [...] (dawniej przyporządkowanej do ulicy [...]) obejmującej działki gruntu nr [...] o pow. 127.715 m², nr [...] o pow. 155.050 m² i nr [...] o pow. 111.448 m² w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dla obszaru położonego w [...], obejmującego m.in. działki gruntu nr [...] Rada Miasta w dniu [...] lipca 2003r. podjęła uchwałę XIII/162/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem 17 października 2003r. W planie tym nieruchomości obejmujące wymienione działki oznaczone były odpowiednio symbolami:
- działka gruntu Nr [...] – symbole 1ZP2, !MW!, 2MW1, KL,UP3, UP3– teren mieszkalnictwa jednorodzinnego, mieszkalnictwa jednorodzinnego z wbudowanymi usługami , usług publicznych w tym kultu religijnego, ulic o klasie lokalnej, ulic o klasie dojazdowej oraz planowanego parku miejskiego,
- działka gruntu Nr [...] – PP, 2MW1g,KD, 2MW1h,1ZP2, 2MW1a, 2MW1b, 2 MW1c, 2MW1d, 2MW1e, 2MW1f – teren ten przeznaczony pod mieszkalnictwo wielorodzinne, centralnego parku publicznego, ulico klasie dojazdowej oraz zieleni parkowej,
- działka gruntu nr [...] – symbole 1MW1, 2MW1, UP4, KL, Klp, KD, 1ZP2, Kzp – to teren mieszkalnictwa wielorodzinnego, mieszkalnictwa wielorodzinnego z wbudowanymi usługami, usług publicznych oświaty, ulic o klasie lokalnej, ulic o klasie dojazdowej, oraz planowanego parku miejskiego.
Wcześniej, dla wyżej wymienionych działek gruntu, nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji zatem przy szacowaniu wartości nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Na dzień 17 października 2003r., to jest na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienione nieruchomości nie były zagospodarowane. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na ten dzień wynika, że nieruchomość obejmująca działki gruntu nr: [...] to grunt rolny, częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Klasyfikacja tych gruntów została ustalona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2000r.
Dalej organ podał, że powyższą uchwałą z dnia [...] lipca 2003r., nr XIII/162/2002 nałożony został obowiązek pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, w przypadku zbycia nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p, która w odniesieniu dla przedmiotowego terenu wynosi 30%.
Organ ustalił nadto, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006r. Rep. A. nr [...] Agencja Mienia Wojskowego sprzedała na rzecz Przedsiębiorstwa "B" Sp. z o.o. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w [...] obejmującą działki nr [...].
Powyższa okoliczność stała się podstawą wszczęcia przez Prezydenta Miasta z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ramach prowadzonego postępowania zostały sporządzone operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego, które potwierdzają, że na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości obejmującej działki gruntu nr: [...] wzrosła. Z wyliczeń przedstawionych przez w/w rzeczoznawcę wynika, iż suma wartości nieruchomości obejmującej wyżej wskazane działki gruntu wynosiła 3.764.734 złotych, a po uchwaleniu planu – 10.123.390 złotych. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 6.358.656 złotych.
W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na fakt, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta zgodnie z powołaną wyżej uchwałą stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości i wynosi 1.907.596,80 zł.
Od powyższej decyzji odwołała się Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy reprezentowana przez radcę prawnego K.K.. Odwołująca zarzucała wydanie decyzji z naruszeniem:
a) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 roku, nr 163 poz. 1711 ze zm.) poprzez złe oznaczenie strony zobowiązanej do zapłaty jednorazowej opłaty i odmowę uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego,
b) art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – ordynacji podatkowej, w zw. z art. 120-122, 210 § 1 pkt 3,4,6 poprzez ich niezastosowanie, co zdaniem skarżącego powoduje nieważność dotychczas prowadzonego postępowania,
c) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie przyjęcie zarzutu przedawnienia terminu określenia zobowiązania Agencji Mienia Wojskowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2009r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Według przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Organ podał także, iż brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p wskazuje, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może być uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj.:
a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,
b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. IV SA 899/97).
Organ II instancji potwierdził, iż z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż zmieniło się przeznaczenie działek o numerach: [...]. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż wraz z przeznaczeniem działek doszło do zmiany wartości nieruchomości co zostało potwierdzone przez operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu II instancji strona odwołująca nie wniosła żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia wskazanych wyżej operatów przy czym zdaniem Kolegium oceniane działki jak i porównywalne działki maja zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itp., co oznacza, że cechy przyjętych do porównania nieruchomości są podobne. Z uwagi na powyższe wybór działek porównawczych nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. W świetle powyższego Kolegium uznało, że wszystkie warunki do nałożenia na stronę niniejszego postępowania obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki gruntu wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji należało uznać za uzasadnione.
Kolegium odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się polegającego na naruszeniu przepisów Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie ich uznało je za chybione. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech, zdaniem Kolegium, nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym a zatem w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy ordynacji podatkowej.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia terminu określenia zobowiązania strony postępowania Kolegium posiłkując się orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazało, iż zarzut ten jest chybiony gdyż wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) stały się obowiązujące.
Z kolei zarzut złego oznaczenia strony i odmowy uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego również należy uznać za nieuzasadniony gdyż art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego stanowi, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 2 tej ustawy. Oznacza to, że Agencja Mienia Wojskowego działa jako reprezentant Skarbu Państwa co nie wyklucza posiadania przez w/w Agencję osobowości prawnej. Treść art. 5 ust 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną a zatem prawidłowe określenie strony niniejszego postępowania powinno brzmieć: Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego.
Nadto zdaniem organu odwoławczego wymierzenie przedmiotowej opłaty miało charakter obligatoryjny a sposób jej wyliczenia ściśle wskazany przez prawo.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2009r. stała się przedmiotem skargi Agencji Mienia Wojskowego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt c art. 4, art.5 i art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy, nie podanie własnego uzasadnienia i ograniczenie się do cytatów z orzeczeń, a tym samym brak uzasadnienia rozstrzygnięcia tej kwestii.
2) art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 roku Nr 163 poz. 1711 ze zm.) poprzez:
- przyjęcie, że Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisi Skarbu Państwa i reprezentuje go jako stronę postępowania, co prowadzić może do błędnego przekonania, że Agencja Mienia Wojskowego jest nie powiernikiem Skarbu Państwa, ale jego pełnomocnikiem,
- złe oznaczenie strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas gdy faktycznie zobowiązanym jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnym imieniu, a jedynie na rzecz Skarbu Państwa.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem jej merytorycznego rozpatrzenia. Ponadto, zdaniem skarżącej, w sprawie ma zastosowanie Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 pkt 1 ww. ustawy jednorazowa opłata ma charakter opłat, o których mowa w art. 2 Ordynacji podatkowej.
Skarżąca wskazała nadto, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie k.p.a, zamiast na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, jest ono dotknięte wadą nieważności. Także ze względu na fakt, że decyzja nie została skierowana do osoby, która jest stroną postępowania. Organ pierwszej instancji skierował bowiem decyzję do Skarbu Państwa, podczas, gdy powinien ją skierować do Agencji Mienia Wojskowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany, reguluje art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwany dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią ust. 4 art. 36 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną) ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Istota obowiązku uregulowanego w cytowanym wyżej przepisie, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj.:
1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, oraz
2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany.
Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rada Miejska w dniu [...] lipca 2003r. podjęła uchwałę XIII/162/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem 17 października 2003r. W uchwale tej wskazano, iż działki gruntu nr [...] o pow. 127.715 m², nr [...] o pow. 155.050 m² nr [...] o pow. 111.448 m² położone w [...] oznaczone odpowiednio symbolami:
- działka gruntu Nr [...] – symbole 1ZP2, KD, 1MW1, 2MW1, KL, UP3, UP2, – teren mieszkalnictwa wielorodzinnego, mieszkalnictwa wielorodzinnego z wbudowanymi usługami , usług publicznych w tym kultu religijnego, ulic o klasie lokalnej, ulic o klasie dojazdowej, oraz planowanego parku miejskiego,
- działka gruntu Nr [...] – PP, 2MW1g, KD, 2MW1h, 1ZP2, 2MW1a, 2MW1b, 2MW1c, 2MW1d, 2MW1e, 2MW1f, – teren ten przeznaczony pod mieszkalnictwo wielorodzinne, centralnego parku publicznego, ulic o klasie dojazdowej oraz zieleni parkowej,
- działka gruntu nr [...] – symbole 1MW1, 2MW1, UP4, KL, Klp, KD, 1ZP2, Kzp – to teren mieszkalnictwa wielorodzinnego, mieszkalnictwa wielorodzinnego z wbudowanymi usługami, usług publicznych oświaty, ulic o klasie lokalnej, ulic o klasie dojazdowej oraz planowanego parku miejskiego..
Przed uchwaleniem ww. planu dla wyżej wymienionych działek gruntu nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji zatem przy szacowaniu wartości nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Na dzień 17 października 2003r., to jest na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienione nieruchomości nie były zagospodarowane. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na ten dzień wynika, że nieruchomość obejmująca działki gruntu nr: [...] to grunt rolny, częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Klasyfikacja tych gruntów została ustalona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2000r., w postępowaniu którego stroną była Agencja. Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2003r., nr XIII/162/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została opublikowana 2 października 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 78, poz. 1159 i weszła w życie z dniem 17 października 2003r. Organy obu instancji zasadnie zatem przyjęły, że warunek uchwalenia planu miejscowego został spełniony.
Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006 r., działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa – Agencja Mienia Wojskowego, przeniosła własność przedmiotowych działek niezabudowanych nr [...] na rzecz Spółki pod formą "Przedsiębiorstwo "B" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia Agencji Mienia Wojskowego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej ww. działki w związku z uchwaleniem wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W myśl przepisu art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenie w przedmiocie opłat planistycznych, można zgłaszać
w terminie 5 lat od dnia w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie właściwy organ - Prezydent Miasta, przed upływem wskazanego wyżej terminu 5-cioletniego zgłosił roszczenie (zawiadomił o wszczęciu postępowania) o zapłatę opłaty stronie skarżącej.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartych w skardze, którego istotą jest naruszenie art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt "c" art. 4, art. 5 i art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy, wskazać należy, że we wcześniejszym orzecznictwie nie było jednolitości poglądów co do charakteru renty planistycznej, tj. czy mają do niej zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej czy też kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest daniną publiczna posiadająca pewne cechy podatku, ale nie wynikająca z ustawy podatkowej i nie ma do niej zastosowania Ordynacja podatkowa. Podkreśla się przy tym ekwiwalentny charakter opłaty planistycznej, w porównaniu z czysto fiskalnym charakterem podatku. Skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty posługiwanie się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art. 1 K.p.a. w sprawach opłat mają zastosowanie przepisy tego Kodeksu.
Stanowisko to podziela sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Opłata planistyczna posiada podstawowe cechy opłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej, gdyż jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym, ekwiwalentnym i bezzwrotnym, wprowadzonym w drodze ustawy na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i pobieranym przez organ podatkowy, tj. wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Jednak, wbrew dyspozycji art.6 Ordynacji podatkowej, obowiązek jej uiszczenia nie został ustanowiony w ustawie podatkowej.
W myśl art.3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ustawy podatkowe to ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ponadto wskazanie w art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzydziestoprocentowej górnej granicy opłaty nie jest równoznaczne z określeniem stawki podatkowej. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać uznana za ustawę podatkową w rozumieniu powołanego przepisu Ordynacji podatkowej. Poza tym, ustawodawca, chcąc nadać opłacie planistycznej status opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost bądź poprzez zobowiązanie do stosowania w sprawach dotyczących tej opłaty przepisów Ordynacji podatkowej. Skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił powyższych regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów K.p.a. Przepisy K.p.a. mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem K.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej.
Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów K.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK/520/04, OSP 2005/7 - 8/91) oraz licznych orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., II OSK 28/05, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 408/07, z dnia 19 listopada 2008 r. II OSK 1316/07), które odnosiły się zarówno do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zawierających analogiczne regulacje dotyczące opłaty planistycznej na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."
Sąd orzekający, podziela w związku z tym, stanowisko, iż jednorazowa opłata nie ma charakteru podatku, zatem nie ma możliwości stosowania do tej należności, będącej dochodem własnym gminy, przepisów ordynacji podatkowej. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 2, 3 pkt 1, pkt 3 ppkt "c" art. 4, 5 i 13 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, jest nieuzasadniony.
W ocenie Sądu niezasadnym jest także zarzut dotyczący braku uzasadnienia rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych w przedmiocie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do wyznaczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, iż stoi na stanowisku, że niniejsze postępowanie toczyło się na gruncie właściwych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem Kolegium wskazując występujące rozbieżności w orzeczeniach sądów administracyjnych opowiedziało się za stosowaniem do w/w opłaty przepisów k.p.a. Kolegium nie miało obowiązku przeprowadzać własnego wywodu prawnego w sytuacji gdy wyczerpujące wywody w tym zakresie zawarte były w przytoczonych uzasadnieniach. Organ odwoławczy przyjął te wywody jako własne co oznacza, iż zarzut nie odniesienia się do tej kwestii jest niczym nieuzasadniony.
W przedmiocie rozstrzygnięcia zasadności zarzutu naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 roku Nr 163 poz. 1711 ze zmianami), stwierdzić należy, że istota sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej, iż to Agencja Mienia Wojskowego działająca we własnym imieniu, a nie Skarb Państwa powinna być adresatem zaskarżonych decyzji, gdyż w ocenie strony skarżącej Agencja wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, a nie jest jedynie jego pełnomocnikiem.
W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne wskazanie kilku ogólnych uwag dotyczących zagadnienia osobowości prawnej.
Osoby prawne są określonymi jednostkami organizacyjnymi, które zostają –dzięki atrybutowi osobowości prawnej - wyposażone w zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Dzięki nim jest możliwe uczestniczenie osób prawnych w obrocie cywilnoprawnym. Wprawdzie osobowość prawna ma określone znaczenie w sferze prawa cywilnego, to jednak wyposażenie w osobowość prawną ma też określone znaczenie w innych dziedzinach prawa, w tym również w prawie administracyjnym.
Nie ulega wątpliwości, że podmiotami stosunków cywilnoprawnych są osoby fizyczne i osoby prawne. Ich atrybutem bowiem jest zdolność prawna. W myśl art. 33 k.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Na ogół przyjmuje się, że przyznanie to powinno nastąpić w sposób wyraźny przez nazwanie określonej jednostki organizacyjnej osobą prawną w odnoszących się do niej przepisach. W orzecznictwie utrwalił się pogląd respektujący ścisłą wykładnię art. 33 k.c. Zgodnie z nim, przyznanie osobowości prawnej wymaga wskazania z nazwy typów lub indywidualnych jednostek organizacyjnych, które uznaje się za osoby prawne (por. uch. SN: (7) z dnia 10 stycznia 1990 r., III CZP 97/89, OSNC 1990, nr 6, póz. 74; z dnia 14 października 1994 r., III CZP 16/94, OSNC 1995, nr 3, póz. 40).
Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną nie mającą organów, której podstawę prawną istnienia i działania określają przepisy art. 33 i 34 kc. W myśl art. 34 kc Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego, nie należących do innych państwowych osób prawnych. Przepis ten statuuje zasadę jedności Skarbu Państwa oraz zasadę wynikająca z art. 441 kc, że własność i inne prawa majątkowe stanowiące mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.
Skarb Państwa swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione charakteru publicznoprawnego, wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej (stationes fisci). Skoro według art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych osób prawnych, to każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest czynnością Skarbu Państwa; jednostki te działają na rachunek Skarbu Państwa, przysporzenie majątkowe może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności.
Wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa w stosunku do określonych kategorii mienia państwowego powierzane bywa także przez ustawy szczególne agencjom rządowym mającym osobowość prawną i prowadzącym samodzielną, określoną w ustawie działalność finansową, gospodarczą i zarządzającą wyodrębnionym i powierzonym im mieniem.
Jeżeli natomiast z odrębnych przepisów nie wynika, której państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do składnika mienia państwowego, obowiązuje ogólna zasada, że prawa te przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa.
Agencja Mienia Wojskowego ma szczególną pozycję w polskim systemie prawnym. Jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90 poz. 405 ze zm.). Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.
Wskazać trzeba, iż Agencja Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Agencji, który stanowi, że "prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję jako przedsiębiorcę odbywa się na zasadach określonych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej". Wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego do celów działalności gospodarczej wynika również z art. 24 ww. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego.
Przepis art. 6 stanowi o powierzeniu wykonywania Agencji prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia, na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś o przekazaniu Agencji prawa własności do tego mienia. Termin "powierza" oznacza powstanie pomiędzy Skarbem Państwa a Agencjami stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia Skarbu Państwa, jednak nie dochodzi przy tym do przejścia na nie praw rzeczowych, lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Należy tutaj wskazać także na § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania mienia Skarbu Państwa Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 140, póz. 1482), w którego myśl Prezes Agencji występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji. Konsekwencją powyższego jest dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej nieruchomości przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji, a nie wykreślenie poprzedniego właściciela, jakim był Skarb Państwa.
Skarb Państwa – jak z dotychczasowych rozważań wynika – jest nadal właścicielem nieruchomości, Agencja Mienia Wojskowego zaś jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący powierzonymi nieruchomościami i gospodarujący nimi, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela – Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu; uczestnictwo zaś w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa; w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.
W świetle powyższych rozważań należy wyprowadzić następujące zasady:
Po pierwsze - nie można utożsamiać Agencji ze Skarbem Państwa. Występuje ona bowiem w obrocie prawnym samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot, któremu ustawa przyznała osobowość prawną. Ponieważ cechą osoby prawnej jest zdolność do tego, by być podmiotem praw i obowiązków, przeto Agencji przysługuje zdolność prawna. Według panującej powszechnie w doktrynie tzw. teorii organów osobą prawna działa "sama przez organy". Działania te oraz ich skutki przypisuje się zatem samej osobie prawnej, której wobec tego przysługuje pełna, nieograniczona zdolność do działania. Agencja ma zdolność do działania. Agencja ma zdolność sądowa. Może pozywać i być pozywana.
Po drugie - Agencja nie ma własnych zadań, lecz realizuje zadania wynikające
z ustawy z dnia 30 maja 1996r, do których należy gospodarowanie powierzonymi nieruchomościami.
Po trzecie - Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem powierzonych nieruchomości. Agencja dysponuje tymi nieruchomościami na zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje. Jest więc jedynie instytucją powierniczą Skarbu Państwa, gdyż na zewnątrz występuje jako wyłączny dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc "własną" odpowiedzialność za te działania. Każda czynność cywilnoprawna Agencji, dotycząca powierzonego jej mienia, jest czynnością Skarbu Państwa, gdyż Agencja działała w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa. W konsekwencji stroną stosunków cywilnych zawieranych przez Agencję Mienia Wojskowego odnośnie mienia powierzonego jest Skarb Państwa jako właściciel, ustawowe umocowanie Agencji polega zaś na reprezentowaniu Skarbu Państwa.
Po czwarte - Agencja wyposażona została nie tylko w samodzielność prawną, ale także w samodzielność gospodarczą.
Przenosząc te ogólne, wyżej wskazane zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku, kiedy następuje powierzenie Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) ciąży nadal na właścicielu nieruchomości, którego prawa i obowiązki w tym zakresie mocą ustawy realizować ma Agencja Mienia Wojskowego (jako powiernik).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie przedmiotowej opłaty planistycznej ustalając obowiązek jej zapłaty przez Skarb Państwa (właściciela nieruchomości) – Agencję Mienia Wojskowego (podmiot reprezentujący właściciela w postępowaniu) zasadniczo prawidłowo wskazały podmiot zobowiązany. Analiza akt sprawy wskazuje, iż zarówno organy administracji publicznej jak i sama skarżąca Agencja nie miały wątpliwości, jaki podmiot jest strona tego postępowania. Od wszczęcia postępowania do jego zakończenia Agencja Mienia Wojskowego samodzielnie, czynnie uczestniczyła w postępowaniu, działając we własnym imieniu.
Powierzenie mienia przez Skarb Państwa skutkuje bowiem powstaniem między Skarbem Państwa a skarżącą stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia, co jednak nie oznacza przejścia na skarżącą praw rzeczowych (prawa własności), lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Jak już zauważono, obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ciąży, co do zasady na właścicielu nieruchomości. Reguła ta nie znajduje żadnego wyjątku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, i w tym przypadku obowiązek zapłaty opłaty planistycznej ciąży na właścicielu nieruchomości.
Z powyższych względów Sąd orzekający zważył, iż aczkolwiek wystarczającym określeniem strony postępowania – podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty planistycznej byłoby wskazanie Agencji Mienia Wojskowego, jednakże określenie tego podmiotu jako: "Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego" nie narusza obowiązującego prawa, a stanowić ma jedynie doprecyzowanie stanu prawnego nieruchomości i wbrew wywodom skargi nie rodzi wątpliwości co do faktycznego podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Nadto określenie takie jest zgodne z dowodami w sprawie –np. oznaczenie w księdze wieczystej.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, a w następstwie orzekły o obowiązku zapłaty przez skarżącą jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości w wysokości 637.420,80 złotych. Stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy orzekające w sposób wyczerpujący, pozwalający w konsekwencji na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).