II SA/Go 376/05

II SA/Go 376/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2005-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik
Maria Bohdanowicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 przy udziale sprawy ze skargi Prokurator Okregowy na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Nieodpłatne przyznanie własności działki Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 10 listopada 2005 r. Uchylono zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1965r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (zwolnienie od obowiązku uiszczenia ceny), Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zwolnił L.O. od obowiązku uiszczenia ceny nabycia położonego w [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż L.O. [...] listopada 1961r. nadano na własność gospodarstwo o pow. 3,82 ha. Ponadto zaznaczono, iż L.O. jako repatriant jest zwolniony bez rozrachunku oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa.
W dniu [...] kwietnia 2004r" działający na podstawie art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Prokurator Okręgowy pismem nr [...] wniósł sprzeciw od wyżej wskazanej decyzji.
Prokurator wskazał, iż aktem nadania nr [...] z dnia [...] listopada 1961r. i zmieniającą go decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia I963r. nadano L.O. na wyłączną własność gospodarstwo rolne obejmujące grunty o pow. 3,50 ha, 1/2 domu mieszkalnego i zabudowania gospodarcze. Prokurator zaznaczył, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] grudnia 1965r. obejmuje grunty o pow. 3,82 ha, a wśród wymienionych numerów działek znajduje się działka siedliskowa nr [...], na której jest umieszczony cały budynek mieszkalny - obecnie działka oznaczona nr [...]. W związku z tym, w ocenie Prokuratora, orzeczenie o wykonaniu aktu jest niezgodne z aktem nadania i intencją Powiatowej Komisji Ziemskiej oraz treścią przepisu art. 48 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane.
Ponadto wskazano w sprzeciwie, iż wykazanie w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania całej działki siedliskowej było podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności całego budynku i gruntu pod budynkiem, co było niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, ponieważ L.O. rzeczywiście użytkował nadaną mu 1/2 część budynku, a pozostała część budynku była we władaniu Skarbu Państwa, którym zarządzał Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynajmując lokale znajdujące się na piętrze budynku i stan ten trwa nadal, a obecnie właścicielem 1/2 części działki [...] jest jego następca prawny - gmina.
Prokurator zaznaczył, że decyzją z dnia [...] września 1976r. Zastępca Naczelnika Miasta przejął gospodarstwo (z wyłączeniem zabudowań) na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę. Po śmierci L.O. właścicielką zabudowań została w wyniku postępowania spadkowego jego córka T.M.. Prawo własności na jej rzecz jest wykazane w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Wydział ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego.
Prokurator wskazał na pilną potrzebę uregulowania sytuacji prawnej tej nieruchomości, uzasadniając ją wystąpieniem przez T.M. do Sądu Rejonowego o wydanie drugiej połowy domu, eksmisję lokatorów i odszkodowanie za bezumowne korzystanie z połowy domu.
Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ówczesnego Prezydium w części dotyczącej ,,1/2 nie wydzielonej części działki gruntu obejmującej powierzchnię 709 m" niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr [...]".
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 w z w. z art. 2 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340) odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Prezydium.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że istotą rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] grudnia 1965r. nie była sprawa gruntów, w tym tzw. działki siedliskowej, którą była jak wynika z akt sprawy działka nr [...], z budynkiem mieszkalnym.
Kolegium zaznaczyło, iż zakres przedmiotowy orzeczenia o wykonaniu aktu nadania uregulowany został w art. 6 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r., zgodnie z którym orzeczenie to ustala granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek, a prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne.
Analizując decyzję z dnia [...] grudnia 1965r. Kolegium wskazało, iż jest to orzeczenie o wykonaniu aktu nadania tylko w zakresie szacunku gospodarstwa rolnego, wyrażające się zwolnieniem właściciela od obowiązku uiszczenia ceny z racji posiadania przez L.O. statusu repatrianta.
Kolegium wskazało ponadto, iż z uzasadnienia tej decyzji wynika ponadto, że sprawa gruntów uregulowana została odrębnym aktem "cząstkowym" o wykonaniu aktu nadania. Na stronie 2 od góry wpisano bowiem, iż "Granice tego gospodarstwa - działki zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1963r. Nr [...]". Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, ewentualny zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania niezgodnie z samym aktem nadania, jak również z art. 2 ust. 2 lit. "b" oraz art. 4 ust. l dekretu mógłby dotyczyć orzeczenia ustalającego granice nadanego gospodarstwa, a nie decyzji w sprawie zwolnienia od obowiązku uiszczenia ceny.
Kolegium przyznało jednak, że wątpliwości co do autentyczności decyzji może budzić zapis o treści: "Nr. Nr. działek: [...] po przeprowadzeniu wymiany w 1968 roku są następujące dz. nr ark. 17=[...]. ark. 16=[...]. ark. 18=[...]. ark. 19=[...] o ogólnej powierzchni 3,81 ha."
Wobec powyższego, Kolegium uznało, iż decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1965r. z uwagi na zakres orzeczenia w niej zawartego nie może dotyczyć zarzut wydania z rażącym naruszeniem prawa "w części dotyczącej 1/2 nie wydzielonej części działki gruntu obejmującej powierzchnię 709 m niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr [...]".
Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o wykonaniu aktu nadania i rozstrzygnięcie co do istoty przez stwierdzenie jej nieważności.
Zdaniem Prokuratora, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji dokonało w sposób hipotetyczny oceny innej niż zaskarżonej sprzeciwem decyzji przyjmując, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania składa się z dwóch decyzji regulujących różne materie. Kolegium przyjęło za podstawę oceny jedynie zapis na odwrocie zaskarżonej decyzji przyjmując za pewnik, iż taka decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i sugeruje, że zarzut rażącego naruszenia prawa winien dotyczyć właśnie tej "cząstkowej" decyzji o ustaleniu granic gospodarstwa L.O.. Z uwagi na brak w aktach poddanej ocenie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1963r. Nr [...] są to w ocenie Prokuratora argumenty nie do przyjęcia.
Prokurator nie podzielił także tezy uzasadnienia, iż kwestia związana z numerami działek wchodzących w skład gospodarstwa w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1965r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Prokurator podkreślił, iż zaskarżona sprzeciwem decyzja była podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej.
Odnosząc się do zagadnienia dot. autentyczności decyzji Prokurator zaznaczył, iż wątpliwości Kolegium w tym zakresie zostałyby rozstrzygnięte gdyby Kolegium zażądało odpisów dokumentów stanowiących podstawę założenia i znajdujących się w księdze wieczystej nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora oraz po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem
Odzyskanych, utrzymało w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] lipca 2004r.
Kolegium podtrzymało ustalenia zawarte w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] 1ipca2004r.
Ponadto zważyło, iż w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym (po przebudowie z [...] czerwca 1963r.) zawierającym imienne dane, wykonanym przez mierniczego S.A., odnośnie działki [...] wchodzącej w skład gospodarstwa L.O. nr [...] (teren zabudowany) w rubryce "Uwagi" widnieje odręczna adnotacja i podpis o treści "Dom mieszkalny na działce nr [...] stanowi współwłasność z Wydz. Gosp. Kom. i Mieszk. A."
W ocenie Kolegium poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne i prawne potwierdzają prawidłowość ustaleń co do zakresu przedmiotowego i charakteru dopisku, a w konsekwencji co do trafności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.
W dniu [...] listopada 2004r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wyznaczenie jako przewodniczącego składu orzekającego Kolegium pracownika organu, który brał udział w rozpoznaniu i orzekaniu w zakresie decyzji Kolegium zaskarżonej sprzeciwem Prokuratora, jak również naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, które ograniczyło się jedynie do potwierdzenia istnienia dwóch orzeczeń o wykonaniu aktu nadania tj. zaskarżonej sprzeciwem decyzji z dnia [...] grudnia 1965r. oraz odnalezionego w toku postępowania instancyjnego orzeczenia z dnia [...] listopada I963r., bez oceny ich zgodności z prawem.
Ponadto zaznaczył, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło całkowicie zarzut niezgodności zapisów w akcie nadania i w omawianych orzeczeniach z art. 4 dekretu postanawiającym, że prawo własności nie rozciąga się na te zabudowania, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w tych rozmiarach (nadane gospodarstwo miało powierzchnię 3,5 ha, zaś budynek mieszkalny 9 izb, w tym 3 samodzielne lokale mieszkalne o łącznej powierzchni 168 m2) oraz art. 48 Kodeksu cywilnego.
Prokurator podkreślił także, że nie do przyjęcia jest stan, w którym w obrocie prawnym funkcjonują wzajemnie sprzeczne ze sobą i z przepisami prawa, jak i intencją Powiatowej Komisji Ziemskiej orzeczenia administracyjne, a mianowicie akt nadania z [...] listopada 1961 r., w którym nadano L.O. 1/2 część idealną budynku mieszkalnego oraz dwa orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w zakresie szacunku gospodarstwa i w zakresie ustalenia jego granic, w którym wykazano jako własność L.O. całą działkę siedliskową nr [...] (a następnie [...]).
Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 19 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Prokurator zauważył, iż udział tej samej osoby w składzie rozpatrującym sprawę ponownie może wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i prawidłowości rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzonym w trybie nadzoru, organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Badanie innych decyzji (poza zakreślony zakres wszczętego postępowania) ujawnionych w toku postępowania drugoistancyjnego jest niedopuszczalne proceduralnie.
Ponadto, w ocenie Kolegium, zarzut dot. udziału tej samej osoby w składzie rozpatrującym sprawę w I, jak i w II instancji nie znajduje bezpośredniego przełożenia na członków składów orzekających Kolegium.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd podzielając pogląd skarżącego uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz, 1071 z późn. zm.) zwanego dalej "kpa".
Na wstępie zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie - na podstawie art. 127 § 3 kpa -od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. służył Prokuratorowi środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądowym podaje się, ze środek ten w razie jego wniesienia przez stronę nie przenosi wprawdzie sprawy do innego organu administracji wyższej instancji, niemniej charakteryzuje się właściwą dla odwołań cechą tj. wstrzymuje uzyskanie przez zaskarżoną decyzję przymiotu decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dn. 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). Co prawda nie mamy tu do czynienia z klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym - obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji -jednakże na gruncie zdania drugiego art. 127 § 3 kpa do wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
W myśl przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Tak więc osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu z mocy prawa od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania decyzji. Powyższa przesłanka czyni więc pracownika niezdolnym do udziału w postępowaniu. Stanowisko to znajduje oparcie w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto również piśmiennictwo prawnicze podaje, iż celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i bez znaczenia jest, czy pracownik brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 kpa. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, 2005, s. 222).
Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, iż w wydawaniu zarówno decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004r., jak i decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004r. brał udział ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego – K.S.-P..
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym konieczność wyłączenia pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie znajduje bezpośredniego przełożenia na członków składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na przepis art. 27 § 1 kpa, zgodnie z którym członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Bezsporne więc pozostaje, iż przepisom art. 27 kpa podlegają wszystkie organy kolegialne powołane do sprawowania orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych, w tym również samorządowe kolegia odwoławcze.
Pamiętać bowiem należy, że o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstawy leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa - zasada prawdy obiektywnej. Gwarancją tej zasady są przepisy postępowania administracyjnego określające w jakich przypadkach organy administracyjne podlegają wyłączeniu w celu zapewnienia bezstronności orzekania.
Sąd podziela pogląd zyskujący aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, 2004, s. 170), zgodnie z którym względy prawdy obiektywnej nakazują także wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, iż powyższa przesłanka ma zastosowanie właśnie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze, od których nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa, stanowiącą zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 kpa podstawę do wznowienia postępowania.
Ponieważ sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedwczesne jest ustosunkowywanie się przez Sad do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.