II SA/Go 374/25

II SA/Go 374/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 6 ART 18 UST 1, art 91. art 93 par 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr XII/113/25 w przedmiocie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy [...] w zakresie tworzenia na terenie Gminy [...] ośrodków dla nielegalnych imigrantów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej – Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr XII/113/25 Rada Gminy [...] ustaliła kierunki działania Wójta Gminy [...], polegające na podejmowaniu wszelkich dopuszczalnych przepisami prawa czynności, mających na celu zapobieżenie utworzeniu na terenie Gminy [...] ośrodków dla nielegalnych imigrantów (§ 1 ust. 1). Z kolei w myśl § 1 ust. 2 uchwały pod pojęciem nielegalnego imigranta, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę, której pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej narusza przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.). W szczególności jest to osoba, która:
1) przekroczyła granicę Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie lub usiłowała nielegalnie przekroczyć granicę;
2) nie opuściła Rzeczypospolitej Polskiej po wykorzystaniu dopuszczalnego okresu pobytu;
3) nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium;
4) nie posiada wystarczających środków finansowych w wysokości uzależnionej od czasu trwania i celu planowanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
5) jej wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego;
6) wobec której stwierdzono, że jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy [...], przy czym w myśl § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.).
Na powyższą uchwałę Rady Gminy [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 30 u.s.g., w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997 r. Nr 483, poz.78). Podnosząc powyższy zarzut Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Wojewoda podniósł m.in., iż Rada Gminy [...] działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji. Jak wynika z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, co koresponduje z treścią art. 6 ust. 1 u.s.g., jednakże regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych jak tez w sferę praw osób prywatnych. Norma ta nie upoważnia bowiem organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnej kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, gdyż zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Rada gminy posiada wyłączną właściwość do stanowienia o kierunkach dziania wójta jako organu wykonawczego, ale działania te nie mogą wykraczać poza zakres zadań i kompetencji organu wykonawczego określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Stanowienie o kierunkach działalności wójta przez radę może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do zadań własnych gminy. Rada może podejmować uchwały w granicach zadań gminy, w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami dla innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Katalog tych zadań został zdefiniowany w art. 7 ust. 1 u.s.g., zaś uszczegółowienie w art. 7 ust. 2. Rada nie posiada kompetencji w zakresie stanowienia o ośrodkach dla imigrantów, kwestie związane z polityką migracyjną należą do zadań administracji rządowej. Wójt jako organ wykonawczy gminy nie posiada prawnych metod, by nie dopuścić do utworzenia na terenie gminy ośrodków dla nielegalnych imigrantów, stąd też rada nie ma podstaw prawnych do zobowiązania organu wykonawczego do działań nie mieszczących się w zakresie jego zadań i kompetencji.
Nadto stanowienie o kierunkach działania wójta nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących temu organowi ex lege, zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Nie może natomiast wkraczać w zakres kompetencji należnych wójtowi z mocy ustawy, nie może narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowania konkretnych rozwiązań prawnych czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Pod pojęciem stanowienia o kierunkach działania należy rozumieć określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów, a nie zadań. Uchwały w przedmiocie wyznaczania kierunków działania czy w sprawach współdziałania z innymi gminami mają charakter intencyjny, stanowią akt kierownictwa wewnętrznego i zasadniczo nie powinny zawierać regulacji o charakterze zewnętrznym, zwłaszcza ingerujących w prawa osób trzecich.
W ocenie Wojewody treść zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu, co jest istotnym naruszeniem prawa.
Po wniesieniu przez Wojewodę powyższej skargi za pośrednictwem Rady Gminy [...], kolejną uchwałą z dnia [...] lipca 2025 r., nr XV/130/25 Rada uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2025 r., o czym Wójt Gminy [...] zawiadomił Sąd pismem procesowym z [...] lipca 2025 r., przesyłając jednocześnie uchwałę uchylającą z [...] lipca 2025 r., a także wnosząc w odpowiedzi na skargę datowanej na [...] lipca 2025 r. o rozważenie możliwości umorzenia postępowania sądowego w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Wójt wyjaśnił, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie było wynikiem negatywnego stosunku do imigrantów oraz niechęci do ich środowisk, jej celem nie było też naruszenie prawa unijnego oraz Konstytucji RP. Podjęte następnie działania miały na celu naprawę zaistniałej sytuacji.
Pismem procesowym z dnia[...] września 2025 r. Wojewoda wyjaśnił m.in., iż nie widzi podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała funkcjonowała przez kilka miesięcy w obrocie prawnym. Uchylenie uchwały przez Radę odnosi skutek ex nunc, czyli wyklucza jej stosowanie od daty uchylenia, a nie od momentu jej wydania, dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności przez sąd, co sprawia, że uchwała jest wówczas traktowana tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie, odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii możliwości umorzenia w niniejszej sprawie postępowania należy wyjaśnić, iż uchylenie uchwały objętej skargą nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA z 4 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14; wyroki NSA: z 11 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11; z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenia uchwały nie należy utożsamiać ze stwierdzeniem jej nieważności. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny, obalający domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu i wywiera skutki prawne ex tunc, co oznacza, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych od chwili jej podjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 lipca 2016 r., II SA/Go 405/16). Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2012 r., II OSK 2964/13). Również Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że mimo uchylenia zaskarżonej uchwały stwierdzenie jej nieważności może odnieść skutek w odniesieniu do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, wyjaśniając jednocześnie iż "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94).
Podsumowując, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, iż po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza art. 91 u.s.g., w tym ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Mieści się ona jednak przedmiotowo w zakresie kompetencji kontrolnej sądów administracyjnych, bowiem stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Dokonana przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, iż została ona podjęta bez podstawy prawnej do wydania aktu o charakterze władczym oraz wykroczyła poza zakres zadań gminy i właściwości rady gminy.
Podstawowym wzorcem normatywnym, stanowiącym punkt odniesienia dla formułowania ocen w tym zakresie, jest Konstytucja RP, która w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej zorientowaną na zaspokajanie potrzeb identyfikowanych poprzez więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych (art. 15 Konstytucji). Samorząd terytorialny nie posiada zadań autonomicznych wobec państwa, nie posiada również kompetencji do ich tworzenia. Posiada jedynie samodzielność w realizacji tych zadań publicznych, które państwo w drodze ustawy zdecydowało się mu przekazać. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego jest zatem zdeterminowany prawnie na poziomie ustawowym, co z założenia wyłącza możliwość jego modyfikacji w ramach kompetencji przypisanych jego organom uchwałodawczym.
Organy samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza zakres swoich kompetencji, niezależnie od tego, jaką formę i charakter miałyby podjęte działania – czy miałyby one charakter władczy czy niewładczy, intencyjny czy konkretny (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 1066/17). Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnych rozstrzygnięć bez podstawy prawnej, powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 362/07). Tym samym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym z powołanych wyżej wyroków, w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W ich działaniach nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Domniemanie właściwości rady gminy, stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g., nie może zaś polegać na przyznaniu jej uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej, bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.
Każda działalność rady gminy jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę jak rezolucja, stanowisko, opinia. Uchwała, zależnie od jej treści, może być jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2015, nr 3, s. 39). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08). Sama zewnętrzna forma uchwały nie świadczy o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie prawnej. O tym decyduje jej treść. Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy – wskazującą na możliwość i granice działania organu. Do wydania aktu o charakterze niewładczym wystarczającą podstawą jest norma kompetencyjna.
Uwzględniając treść kwestionowanej uchwały nie można zasadnie twierdzić, iż stanowi ona wyłącznie niewiążące stanowisko Rady Gminy o charakterze niewładczym. Przeciwnie, ma ona charakter władczy. Taki charakter mogą mieć nie tylko akty prawa miejscowego (stanowiące, na gruncie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który wydał akt), ale też akty o charakterze wewnętrznym, zobowiązujące w stosunku do innych organów i jednostek organizacyjnych, w szczególności podporządkowanych organowi wydającemu akt. Uchwała może być więc kwalifikowana jako władcza, nawet jeśli nie ustanawia praw i obowiązków podmiotów prywatnych, ale jeśli zawiera dyspozycje działania dla innych podmiotów w ramach aparatu administracji publicznej, a dyspozycje te nie muszą być wyrażone szczegółowo i konkretnie. Zobowiązujący charakter uchwały może wynikać nawet ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy. O władczym zaś charakterze uchwały świadczy jej treść, a nie tytuł lub powołana podstawa prawna.
Zaskarżoną uchwałę cechuje władczy charakter, bowiem zawiera ona dyrektywy działania skierowane do organu wykonawczego, o czym świadczy użyty w jej treści zwrot "ustala się kierunki działania Wójta Gminy [...], polegające na podejmowaniu wszelkich dopuszczalnych przepisami prawa czynności..." Zwrot ten należy ocenić, jako wytyczną stosowania prawa, a więc jako działanie o charakterze władczym. Tymczasem w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej nie ma przepisu uprawniającego radę gminy do zajmowania ogólnego stanowiska w zakresie stosowania prawa. W takiej sytuacji uchwała powinna wskazywać na szczególną normę kompetencyjną upoważniającą organ do jej podjęcia, a takiej w zaskarżonej uchwale brak. Nie ma również podstaw do tego, by rada nakazywała organowi wykonawczemu gminy konkretny sposób załatwienia określonej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 925/11).
Aby stwierdzić legalność określonego aktu rady gminy, konieczne jest ustalenie, czy dotyczy on kwestii pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.sg.), a zatem czy został podjęty w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g). Działania władcze muszą być oparte na konkretnej normie kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia i określającej czynność będącą przedmiotem kompetencji (por. uchwała NSA z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06).
W tym zakresie należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, iż kwestie związane z polityką migracyjną, w tym m.in. dotyczące ośrodków dla imigrantów, należą do zadań administracji rządowej, zaś wójt jako organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do podejmowania działań mających na celu zapobieżenie powstania na terenie gminy tego rodzaju placówek. Podobnie rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji do zobowiązania organu wykonawczego do podejmowania działań dotyczących tej problematyki. Potwierdza to, że Rada Gminy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje.
Przedmiotowa uchwała jako akt władczy została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Ani art. 6 u.s.g., ani art. 18 ust. 1 u.s.g. nie stanowią podstawy do swobodnego tworzenia zadań publicznych przez samorząd gminny (wyrok NSA z 17 grudnia 2018 r., II OSK 2685/18). Innymi słowy, regulacje te nie stanowią samodzielnej podstawy i nie upoważniają organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, wbrew zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Jedynie sprawy powierzone radzie gminy mocą art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważniają ten organ do załatwiania ich w drodze uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 2009 r., II OSK 1502/08).
Art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin prawem przewidzianych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11). Niewątpliwie poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (A. Szewc, komentarz do art. 18 u.s.g. system informacji prawnej LEX).
Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała uwzględnieniu, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, o czym na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).