II SA/GO 374/24

II SA/Go 374/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189 f ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej - Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1017 zł (jeden tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej - Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], na jego koszt, kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Związku "[...]", z dnia [...] r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej kwocie [...] zł na skarżącą spółkę za złożenie do Wójta Gminy [...] po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...]r. do Związku "[...]"' (zwanego dalej "Związkiem") wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W dniu [...] r. ww. Przedsiębiorstwo zostało wpisane do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Związek w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
W dniu [...] r. Związek wezwał Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. do złożenia sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za r., a następnie w dniu [...] r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.) - dalej "u.c.p.g." i złożeniem po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...]r.
Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. w odpowiedzi udzielonej pismami z dni [...] i [...] r. wyjaśniło, że do momentu otrzymania wezwania od Zarządu Związku przekonane było o poprawnym złożeniu sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r. Wskutek niedopatrzenia sprawozdanie to zostało przesłane Burmistrzowi Miasta [...] zamiast Wójtowi Gminy [...]. Sprawozdanie to było pierwszym sprawozdaniem składanym po dokonaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej; w związku z wezwaniem Związku zostało ono prawidłowo i bezzwłocznie złożone Wójtowi Gminy [...] w dniu [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Związku nałożył na Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie [...] zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Zarząd Związku decyzją z dnia [...] r. nałożył na Spółkę karę pieniężną. Jako podstawę prawną nałożenia grzywny wskazano art. 3 ust. 2a, art. 9n ust. 1 i 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zf u.p.c.g. Organ nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzania kary. Wskazał, iż warunkiem zastosowania przepisu art. 187f §1 pkt 1 k.p.a. jest zaistnienie łącznie obu przesłanek w nim wymienionych: waga naruszenia prawa musi być znikoma i strona musi zaprzestać naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie strona nie wnosiła o odstąpienie wymierzenia kary. Nie ziściła się również przesłanka zaprzestania naruszenia. W ocenie Zarządu Związku naruszenie prawa przez osobę nieskładającą sprawozdania w terminie ma charakter nieusuwalny, albowiem ustawodawca zakreślił sztywny termin przekazania dokumentu 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. W związku z tym nie można zaprzestać naruszenia prawa polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdania poprzez jego złożenie po terminie. Ponadto zaprzestanie powinno stanowić dobrowolne działalnie sprawy. Spółka dopiero po wezwaniu Zarządu Związku złożyła zaległe sprawozdanie z 22 dniowym spóźnieniem. Odnosząc się do wagi naruszenia, organ stwierdził iż nie jest ona znikoma.
Na skutek kolejnego odwołania Kolegium ponownie decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę uchylenia decyzji stanowił brak należytej oceny, czy w sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W tym względzie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien dokonać analizy podnoszonych przez stronę okoliczności, w szczególności związanych z nieumyślnym charakterem naruszenia złożenia sprawozdania w terminie (aczkolwiek do niewłaściwego organu) oraz z nieprowadzeniem działalności w zakresie odbierania przez Spółkę odpadów komunalnych w [...] r. Dokonując analizy wagi naruszenia, organ I instancji winien odnieść się indywidualnie do dokonanego naruszenia, a oceniając wagę tego naruszenia powinien wskazać jakie realne skutki dla dóbr chronionych - środowiska oraz zdrowia i życia ludzi wywarło dokonane naruszenie. Twierdzenie organu I instancji o konieczności posiada danych zawartych w sprawozdaniu ze względu na konieczność realizacji zadań Zarządu Związku, tj. terminowego złożenia sprawozdań powinno zostać uzupełnione.
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Związku nałożył na Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie [...] zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że mając na uwadze wytyczne Kolegium dokonując ponownej analizy okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, iż okolicznością bezsporną jest fakt, że Spółka nie dopełniła obowiązku terminowego złożenia sprawozdania, w związku z czym zastosowanie znajduje art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c,p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Z kolei w myśl art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań do 31 stycznia następnego roku. Jednym z rodzajów sprawozdań składanych na podstawie tego przepisu jest sprawozdanie zerowe, którego obowiązek składania został określony w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przy czym nie może to być dowolny wójt czy burmistrz, ale właściwy miejscowo. A właściwość miejscową określa się na podstawie przepisów art. 21 k.p.a. Tym samym złożenie sprawozdania do niewłaściwego organu nawet w terminie nie może zostać uznane, wbrew twierdzeniem ,trony, za złożenie sprawozdania w terminie tylko do niewłaściwego organu (czyli nie tam gdzie trzeba).
Rozpatrując przesłankę zaprzestania naruszania prawa organ I instancji uznał, że Spółka rzeczywiście zaprzestała jego naruszania, gdy po otrzymaniu wezwania od Zarządu Związku [...] złożyła sprawozdanie w dniu [...] r. do właściwego Wójta Gminy [...]. Czyniąc to niezwłocznie, co podkreślił pełnomocnik, Spółka zminimalizowała wysokość nałożonej kary. Niemniej jednak kara została nałożona za jedynie 22 dni również dzięki szybkiej reakcji Zarządu Związku i wysłaniu wezwania, w przeciwnym razie należy przypuszczać, że nieświadomość nowicjusza, na którą powołuje się pełnomocnik Spółki skutkowałaby znacznie dłuższym terminem niedopełnienia ustawowego obowiązku złożenia sprawozdania zerowego, a co z tym związane - odpowiednio wyższą karą.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek, których ziszczenie jest konieczne i zarazem obligujące organ do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., czyli sytuacji gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, Zarząd Związku stanął na stanowisku, że to strona powinna przyczynić się do wykazania tej znikomości, a nie oczekiwać, że to organ będzie wykazywał, że naruszenie znikome nie było. W ocenie organu I instancji samo podnoszenie przez stronę i jej pełnomocnika twierdzeń, że do momentu otrzymania wezwania Spółka pozostawała w przekonaniu o prawidłowej realizacji obowiązku sprawozdawczego, czy bagatelizowanie wagi znaczenia sprawozdania zerowego, nie świadczy jeszcze o znikomości naruszenia. Można wręcz stwierdzić, przywołując terminologię użytą przez pełnomocnika Spółki, że "trwanie w przekonaniu o prawidłowej realizacji obowiązku sprawozdawczego" w sytuacji, gdy jednak nie był on zrealizowany prawidłowo świadczyć może "o nieudolności" osób zarządzających Spółką lub składających w ich imieniu sprawozdania, a przecież organ nie może "ponosić odpowiedzialności za nieudolność" tych osób. To właśnie prawidłowe zarządzanie systemem przez pracowników Biura Zarządu Związku, za pośrednictwem którego składane są sprawozdania, uchroniło Spółkę przed wyższą karą i "pozostawaniu w przekonaniu o prawidłowej realizacji obowiązku sprawozdawczego". Złożenie sprawozdania do niewłaściwego organu nie oznacza dopełnienia obowiązku, a po drugie, Spółka działa w tym zakresie jako podmiot profesjonalny, na który ustawodawca nałożył określone obowiązki, a brak ich spełnienia należy traktować jako co najmniej niedbalstwo, czyli popełnienie czynu nastąpiło na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach od profesjonalnego podmiotu.
Organ I instancji podniósł także, że art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., nie uzależnia obowiązku nałożenia kary pieniężnej za dane naruszenie od zamiaru bądź braku zamiaru podmiotu zobowiązanego do złożenia sprawozdania. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy. Wpływu na ocenę, czy naruszenie miało charakter znikomy nie ma również treść sprawozdania, czyli to, że w przedmiotowej sprawie obowiązek dotyczył sprawozdania zerowego. Sprawozdanie zerowe jest rodzajem rocznego sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., zatem podlega ono złożeniu za pośrednictwem BDO do właściwego organu.
Organ I instancji odniósł się także do treści art. 189d k.p.a. wskazując, iż celem przedmiotowej kary jest gwarantowanie spełniania ustawowych obowiązków przez podmioty profesjonalnie zajmujące się odbiorem odpadów w zakresie sprawozdawczości, co z kolei ma gwarantować sprawne działanie organów administracji publicznej w zakresie kontroli prawidłowości świadczonych usług. Sprawne działanie organów jest bez wątpienia zagadnieniem mieszczącym się w ochronie ważnego interesu publicznego, szczególnie w przypadku instytucji zajmujących się organizacją i kontrolą przebiegu procesu odbioru odpadów. W sposób pośredni nieterminowe składanie sprawozdań rzutuje na proces kontroli gospodarki (obrotu) odpadami, a co za tym idzie, na diagnozowanie i wyłapywanie nieprawidłowości mogących mieć wpływ na ochronę środowiska, np. poprzez nieskładowanie odpadów w miejscach do tego przeznaczonych. Nie zachodzi, zdaniem organu I instancji, także przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ I instancji uznał także, że w przedmiotowej sprawie wina całkowicie obciąża stronę, gdyż była ona jedynym podmiotem zobowiązanym do złożenia własnego sprawozdania i to bez wzywania. Po stronie organu nie leżał obowiązek wzywania strony do podjęcia działań w tym zakresie. Niemniej jednak to jedynie szybka reakcja organu administracji uchroniła stronę przed jeszcze dłuższym trwaniem w stanie naruszania prawa i wyższą karą. Złożenie sprawozdania z 22 dniowym opóźnieniem nie można uznać za działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, gdyż działania te wynikają z ustawowego obowiązku, a nie uznania strony. W przedmiotowej sprawie strona nie osiągnęła żadnych korzyści finansowych bądź materialnych, jednak nie stanowi to okoliczności świadczącej o znikomości naruszenia prawa, gdyż osiągnięcie korzyści (np. uniknięcie straty wskutek naruszenia prawa jest zawsze okolicznością obciążającą). Warunki osobiste strony nie mogą być brane pod uwagę, gdyż strona nie jest osobą fizyczną.
Zdaniem organu I instancji nawet "nieumyślne" złożenie sprawozdania Spółki w terminie do nieodpowiedniego organu tj. Burmistrza Miasta [...] nie powoduje, że sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r. zostało złożone w ustawowym terminie. Wymierzanie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara administracyjna, bo tak ją ukształtowano, ma przymuszać do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja ojej nałożeniu ma charakter decyzji związanej . To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Ustawodawca uznał, że każdy podmiot niezależnie od formy i rozmiaru prowadzonej faktycznie działalności gospodarczej w ww. zakresie jest profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowo wykonanie.
Powinnością podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi jest zapoznanie się z wymogami dotyczącymi prowadzenia takiej działalności. Skutki braku wiedzy przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością obciążają bezpośrednio przedsiębiorcę, który jako profesjonalny podmiot, dochowując należytej staranności, powinien zapoznać się z obowiązkami ustalonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego,
Istotne jest, że sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami stanowią element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy o odpadach, z których wynika, że obowiązek sprawozdawczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale służy ściśle określonym celom, finalnie związanym z ochroną środowiska.
Organ I instancji uznał, że strona z przyczyn zależnych od siebie, poprzez nienależytą staranność przy wykonywaniu obowiązku związanego ze złożem sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] r. doprowadziła do naruszenia.
Oceniając ponownie stan faktyczny niniejszej sprawy pod kątem przepisu art. I89f §1 pkt 1 k.p.a, Zarząd Związku podtrzymał swoje stanowisko i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze wskazaną przez pełnomocnika strony znikomą wagą naruszenia prawa. Organ I instancji wskazał, iż przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9n ust. 2 u.c.p.g. Obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji naliczył karę pieniężną w wysokości [...] zł, zgodnie z dyspozycją art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., która stanowi iloczyn 100 zł i 22 dni opóźnienia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, ograniczając się do stwierdzenia, iż wnosi o uchylenie decyzji i odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że obowiązek odwołującego dotyczący złożenia sprawozdania zerowego, wynika z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Został on wyrażony przez ustawodawcę w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny. Fakt, iż jest to deklaracja zerowa nie może, tak jak uznał organ I instancji, stanowić podstawy do odstąpienia od nakładania kary. Kara pieniężna nakładana za uchybienie temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Nie jest ona przy tym oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Jej istotą jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu do sporządzania i przekazywania sprawozdań właściwemu organowi. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku, a jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany.
Dalej Kolegium uznało, że złożenie sprawozdania do niewłaściwego organu nie może być uznane za zachowanie ustawowego terminu. Złożenie sprawozdania zerowego jest czynnością materialno- techniczną i nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a., a w szczególności art. 65 k.p.a. nakładający obowiązek przedłożenia dokumentu właściwemu organowi.
Kolegium stwierdziło także, że organ I instancji odniósł się do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. W ocenie Kolegium organ szczegółowo przeanalizował przesłanki warunkujące możliwość odstąpienia od nałożenia kary. W uzasadnieniu decyzji wskazano, analizując wszystkie dopuszczalne możliwości prawne, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary określona w art. 189f k.p.a. Wskazano także wprost, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze wskazaną przez pełnomocnika strony znikomą wagą naruszenia prawa. Złożenie sprawozdania z 22 dniowym opóźnieniem nie można uznać za działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, gdyż działania te wynikają z ustawowego obowiązku, a nie uznania strony. W przedmiotowej sprawie strona nie osiągnęła żadnych korzyści finansowych bądź materialnych, jednak nie stanowi to okoliczności świadczącej o znikomości naruszenia prawa, gdyż osiągnięcie korzyści lub uniknięcie straty wskutek naruszenia prawa jest zawsze okolicznością obciążającą. Warunki osobiste strony nie mogą być brane pod uwagę, gdyż strona nie jest osobą fizyczną.
Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji uznał suszenie, iż nawet "nieumyślne" złożenie sprawozdania Spółki w terminie do nieodpowiedniego organu tj. Burmistrza Miasta [...] nie powoduje, że sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za [...] 2022 r. zostało złożone w ustawowym terminie. Wymierzanie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara administracyjna, bo tak ją ukształtowano, ma przymuszać do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Ustawodawca uznał, że każdy podmiot niezależnie od formy i rozmiaru prowadzonej faktycznie działalności gospodarczej w ww. zakresie jest profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowo wykonanie.
W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Organ I instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. Odniósł się także do wytycznych Kolegium, w tym to ponoszonej przez stronę kwestii znikomej wagi czynu. Analizie poddano wszelkie możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Organ I instancji nie ma obowiązku szukania jakichkolwiek możliwych okoliczności, które spowodowały odstąpienie od nałożenia kary.
Skargę na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości, wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz prawa materialnego tj.:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, polegające na uwzględnieniu wyłącznie okoliczności mających przemawiać za uznaniem, że waga dokonanego przez Spółkę naruszenia nie jest znikoma, co w konsekwencji doprowadziło organy obu instancji do niezastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f §1 k.p.a. oraz prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu strony;
2. art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 8 k.p.a. i ar. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób naruszający obowiązujące zasady przekonywania, w szczególności polegający na pominięciu przez organ II całości argumentacji przedstawionej przez Spółkę oraz nieproporcjonalnym wyeksponowaniu argumentów i faktów nie mających znaczenia dla niniejszej sprawy;
3.art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo że w istocie doszło do ziszczenia się obu przesłanek obligujących organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, tj. znikomej wagi naruszenia i jego zaprzestania.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisu art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany jest do sporządzenia rocznych sprawozdań i przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości , który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. na podstawie powyższych regulacji prawnych jest składane sprawozdanie zerowe. Zgodnie z tym przepisem podmiot odbierający odpady komunalne, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie oraz stanowiska skarżącego przedsiębiorstwa pozwalają przyjąć, że istotne do rozstrzygnięcia sprawy fakty dotyczące obowiązku złożenia przez stronę tzw. sprawozdania zerowego, złożenia takiego sprawozdania w ustawowym terminie ale do niewłaściwego organy (sprawozdanie złożono do Burmistrza [...] zamiast do Wójta Gminy [...]), złożenie sprawozdania do właściwego organu w dniu [...] roku tj. bezzwłocznie po otrzymaniu wezwania od Zarządu Związku "[...]", jak i fakt dotyczący rozpoczęcia przez stronę działalności z chwilą uzyskania wpisu tj. [...]r.) są w przedmiotowej sprawie bezsporne. Znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz nie były kwestionowane przez stronę zarówno w toku postepowania administracyjnego jak i w złożonej skardze. Zostały one przez stronę w uzasadnieniu skargi potwierdzone. Należy zatem uznać, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przez organy przeprowadzone z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 § 1 k.p.a. , a następnie rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast do zasadności odmowy przez organy orzekające w sprawie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - instytucji określonej w art. 189 f § 1 k.p.a.
Podzielić należy stanowisko szeroko uzasadnione przez organy, że w sprawie w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się przepis art. 189 f k.p.a. Wątpliwości w tym zakresie zostały jednoznacznie rozstrzygnięte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudzik, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, nr 6, s. 23-32). Zatem zgodnie z art. 115 § 1 k.k., przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu, sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" można odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019, komentarz do art. 189f). Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia (art. 189d pkt 1 k.p.a.).
Jeszcze inny pogląd (A. Cebera i J.G. Firlus. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019, komentarz do art. 189f) nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:
- wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;
- wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;
- wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Przepis art. 189f § 1 k.p.a. ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. Biorąc pod uwagę powyższe uznać w tym miejscu należy, że istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Ocena wagi naruszenia wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych przez naruszona normę sankcjonowana. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych , to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023r., sygn. akt III SA/Po 408/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1421/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 9/24).
Odnosząc się zatem do tego zagadnienia należy, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazać, że nie każde, naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 6 u.p.c.g. automatycznie musi prowadzić do wymierzenia podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej. Każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Powyższa regulacja jest jedną w licznych instytucji służących ochronie podstawowego dobra jakim jest środowisko. Ma ona na celu nie tylko wykrywanie i zwalczanie niebezpieczeństw jakie niosą dla środowiska wytwarzane odpady, ale także ma umożliwić właściwym organom planowanie działań zmierzających do pełnego zagospodarowania odpadów, zapobieganie zagrożeń jakie mogą się pojawić w przyszłości w związku z zwiększająca się ilością odpadów czy też pojawieniem się niepożądanego zjawiska jakim jest brak należytego zagospodarowania odpadów (np. nielegalne wysypiska odpadów). Jednocześnie realizacja tych zadań wymaga od organów podejmowania szybkich, skutecznych działań związanych między innymi z egzekwowaniem od przedsiębiorców ciążących na nich obowiązków, w tym składanie wymaganych sprawozdań. Tym samym podjęcie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na podmiot zobowiązany do składania wymaganych sprawozdań – w niniejszej sprawie tzw. sprawozdania zerowego - winna poprzedzić analiza i ocena czy złożenie takiego sprawozdania z uchybieniem terminu spowodowało, że dobro chronione powyższą regulacją zostało fatycznie naruszone, lub jakie zagrożenie niesie brak realizacji tego obowiązku w realiach niniejszej sprawy do ochrony wskazanych wyżej wartości i realizacji zadań przez organ. Tym samym czy faktycznie brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zakwalifikowania danego zdarzenia jako naruszenia prawa znikomej wagi. Fakt, że strona skarżąca złożyła sprawozdanie do właściwego organu dopiero po wezwaniu przez ten organ nie może stanowić podstawy do przyjęcia braku spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez zobowiązanego. Organ winien tej oceny dokonać przy jednoczesnym uwzględnieniu po upływie jakiego okresu podmiot zobowiązany wykonał w sposób właściwy obowiązek licząc od upływu ustawowego terminu do jego realizacji. Przepis art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. nie wyłącza możliwości zaistnienia tej przesłanki już w trakcie postepowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie może zostać pominięta okoliczność, że strona takie sprawozdanie złożyła, ale do organu niewłaściwego (zamiast do Wójta Gminy sprawozdanie przesłano do Burmistrza [...]).
Sąd podziela stanowisko organu, że złożenie takiego sprawozdania jest czynnością materialno- techniczną i w związku z powyższym na organie nie ciążył obowiązek określony w art. 65 § 1 k.p.a. Należy jednak uwzględnić fakt, że realizując swoje obwiązki wobec obywateli czy też innych podmiotów prowadzących działalność na obszarze właściwości danego organu, organ ten obowiązany jest do informowania stron o okolicznościach związanych z daną sprawą, w tym czy dane pismo zostało skierowane do właściwego organy czy też nawet poinformowanie, że nie z uwagi na rodzaj sprawy jakiej dotyczy dane pismo nie może on być jego adresatem. Fakt złożenia w ustawowym terminie sprawozdania ale do niewłaściwego organu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznany za pozbawiony znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organ winien ustalić, w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, czy jest to pierwszy delikt administracyjny strony skarżącej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej związanej z odbieraniem odpadów komunalnych np. poprzez zadanie pytania w tym przedmiocie stronie oraz uwzględnić okres od jakiego taką działalność prowadzi. Organ winien również uwzględnić funkcje jaką w realiach przedmiotowej sprawy ma spełnić nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Kara ta ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który naruszył prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnych. Bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy trudno uznać, aby ta funkcja została zrealizowana.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną przez Sąd argumentację i dokonać winny kompleksowej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. według wskazanych wyżej kryteriów. Oceny tej dokonają z uwzględnieniem indywidualnego, osadzonego w realiach sprawy, stopniowania wagi naruszenia. Uznanie, że sam brak złożenia sprawozdania zerowego w ustawowym terminie dyskwalifikuje przyjęcie znikomej wagi naruszenia oraz realizacja samej funkcji prewencjo ogólnej, jest nie wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja w uzasadnieniu zarówno organu I jak i II instancji jest obszerna i de facto wyklucza realne zastosowanie art. 1898f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Sprzeciw Sądu budzi prowadzenie postępowania w przedmiocie naruszenia obowiązku złożenia sprawozdania zerowego przede wszystkim w celu fiskalnym, jako działanie sprzeczne z prewencyjnym charakterem administracyjnej kary pieniężnej, mającej chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym te dobro. Nie jest możliwa odmowa zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. bez odniesienia się do realiów danej sprawy, uwzględnienia faktów związanych z konkretną sprawą.
Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, że przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Nadto przedstawiona przez organ ocena ustalonych okoliczności nie jest pełna a takie postępowanie organu podważa zaufanie strony do organu oraz nie realizuje w pełni zasady przekonywania, co stanowi naruszenie przez organ art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1017 zł, na którą to kwotę składa się należy wpis od skargi w wysokości 100 zł (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U z 2021r., poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 900 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł (pkt 2 wyroku).
O zwrocie nadpłaconego przez stronę skarżącą wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).