II SA/GO 374/07

II SA/Go 374/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 13 ust. 2a i 2b
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad obciążył J.C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą - Przedsiębiorstwo J.C., karą pieniężną w wysokości 1. 560, 00 zł, za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia. Decyzja wydana została na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, załącznika do ustawy tabeli Lp. 5 pkt 1 lit. b, art. 18 a ust. 5, art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst. jedn. DZ.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r, Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity DZ.U. z 2003r. Nr 58, poz. 515) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (DZ.U. z 2003r. Nr 32, poz. 362) i art. 104 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity DZ.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że karę wymierzono za stwierdzony w dniu [...] września 2003r., na drodze krajowej przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia, co wynika z protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia [...] września 2003r. Przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu polegało na przekroczeniu nacisku na jezdnię drugiej osi pojazdu, gdzie dopuszczalny nacisk osi na jezdnię wynosił 100 kN, natomiast stwierdzony nacisk osi na jezdnię wynosił 113, 89 kN, a zatem przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na jezdnię wynosiło 13. 89 kN.
Od decyzji organu I instancji J.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku strona stwierdziła, że w trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej ładowności i masy pojazdu oraz naczepy, a zatem – w ocenie strony - tych parametrów, które mogły być przez nią sprawdzone. Zdaniem strony wyniki badań nacisku osi na jezdnię są nieważne ponieważ tych parametrów nie da się zmierzyć. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999r. (p 7/98), w którym Trybunał stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 pażdziernika 1996r. w sprawie opłat drogowych (DZ.U. Nr 123 poz. 578 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji RP i jest niezgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (DZ.U. z 1996r. Nr 14 poz. 60 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając jako organ II instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] września 2003r., na parkingu przy drodze krajowej, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jezdnię pojedynczej osi pojazdu, co wymagało uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Dalej organ stwierdził, że w myśl przepisów prawnych obowiązujących w dacie kontroli, czyli art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, opłaty mogą być pobierane za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2a wymienionej powyżej ustawy, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 bez zezwolenia określonego przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne. Organ stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] września 2003r. kontrola wykazała przekroczenie nacisku osi, a ukarany potwierdził tę okoliczność własnoręcznym podpisem. W ocenie organu okoliczność na która powołuje się strona, czyli nieprzekroczenie ciężaru całkowitego pojazdu, nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż decydujące jest przekroczenie nacisku osi pojazdu na jezdnię. Organ odniósł się ponadto do pozostałych zarzutów strony, stwierdzając, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na odmienny stany faktyczny, nie ma w sprawie niniejszej zastosowania, natomiast rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowiło podstawy orzekania w niniejszej sprawie.
J.C. wniósł skargę. Skarżący zarzucił, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron decyzji, art. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie go w niewłaściwej treści oraz naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że masa całkowita pojazdy nie została przekroczona, natomiast przewożnik przy załadunku nie jest w stanie sprawdzić nacisku osi na jezdnię. Przy przewozie materiałów sypkich może nastąpić – jak stwierdził skarżący – przesunięcie materiałów, co może doprowadzić do przekroczenia nacisku osi na jezdnię. W ocenie skarżącego, przyjęta przez organ interpretacja przepisu zakłada wymóg posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, w każdym wypadku transportu towaru sypkiego. Skarżący zarzucił ponadto, że decyzję organ oparł na przepisach prawnych, które w dacie orzekania już nie obowiązywały.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ) – zwaną dalej ustawą, korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust.2, od wniesienia opłat drogowych. W myśl pkt – u 3 ust. 2 art. 13 opłaty mogą być pobierane za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Stosownie do treści ust. 2a za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieziszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne. Odnośnie wysokości kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2a, ust. 2b odsyła do załącznika do ustawy. Przytoczone przepisy obrazują stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ administracyjny w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 13 ustawy ulegał wielokrotnym zmianom. Warto w tym miejscu wskazać, że treść przepisów art. 13 ust. 2a i 2b zmieniona została przez art. 99 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2001r. Nr 125 poz. 1371), przepisy te obowiązywały w przytoczonym brzmieniu do 24 listopada 2003r., kiedy to na mocy art. 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2003r. Nr 200 poz. 1953 ) utraciły swoją moc, jednakże stosownie do treści art. 10 tejże ustawy, do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Ustawa weszła w życie z dniem 24 listopada 2003r. Z treści art. 13 ust. 2a wynika, że wypadku stwierdzenia przejazdu po drogach publicznych pojazdu bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu właściwy organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną. Wysokość kar wynika z załącznika do ustawy.
Kwestię zezwolenia na przejazd pojazdu po drogach publicznych, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 13 ust. 2a, reguluje przepisy art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: DZ.U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej na datę orzekania w pierwszej instancji, ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego masa, naciski osi lub wymiary wraz z załadunkiem lub bez załadunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz określonych w art. 61 ust. 6, 8 i 10, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. W § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (DZ.U. z 2003r. nr 32 poz. 262) – zwanego dalej rozporządzeniem, określając dopuszczalne parametry pojazdu w ruchu na drogach, odesłano jednocześnie do wykazu dróg krajowych sporządzonego przez Ministra Infrastruktury na podstawie delegacji wynikającej z art. 41 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej na datę orzekania w drugiej instancji ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z załadunkiem lub bez załadunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z załadunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 1 w przytoczonej powyżej wersji obowiązywał od dnia 4 pażdziernika 2005r. (DZ.U. z 2005r. nr 179, poz. 14 86). Na podstawie art. 41 ust. 5 ustawy o ruchu drogowym Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 pażdziernika 2005r. w sprawie wykazu dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. (DZ.U. z 2005r. Nr 219 poz. 1861). W decyzji wydanej w II instancji organ nie powołał się na wynikający ze wskazanego powyżej rozporządzenia wykaz dróg wojewódzkich, a w szczególności organ nie ustosunkował się żaden sposób do okoliczności, czy wejście w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 31 pażdzeirnika 2005r. miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Okoliczność powyższa ma bezsprzecznie istotne znaczenie dla sprawy, albowiem określenie dopuszczalnego nacisku osi na jezdnię na danej drodze warunkuje konieczność uzyskania zezwolenia oraz ewentualnie – wysokość kary w wypadku przekroczenia tegoż nacisku bez posiadania zezwolenia. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy, zgodnie z naczelną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest organem orzekającym merytorycznie w sprawie, co oznacza że rola organu odwoławczego nie sprowadza się do kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz organ ten ma obowiązek ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Orzeczenie wydane przez organ II instancji winno uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniałe do dnia wydania rozstrzygnięcia przez ten organ.
Przeprowadzone w sprawie postępowanie dotknięte jest również innymi uchybieniami, które winny być wyeliminowane.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd w dniu [...] września 2003r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczęte zostało przeciwko Z.P. i S.C.. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało do wskazanych tu osób. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że kierującym pojazdem, który poddany został kontroli w dniu [...] września 2003r., był J.C., który prowadził działalność gospodarczą pod własną firmą, a transport w dniu [...] września 2003r wykonywał w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, na podstawie umowy o usługi transportowe zawartej z Firmą s.c. Z.P. i S.C.. Wobec poczynionych w sprawie ustaleń decyzja administracyjna o obciążeniu karą za przejazd w dniu [...] września 2003r. pojazdem nienormatywnym wydana została wobec J.C.. W aktach sprawy brak jest natomiast orzeczenia kończącego wszczęte postępowanie wobec Z.P. i S.C..
Skoro, przeprowadzone czynności doprowadziły do odmiennych ustaleń co do strony postępowania, wszczęte postępowanie w sprawie obciążenia karą za przejazd pojazdem nienormatywnym wobec Z.P. i S.C. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji procesowej uzasadnione również było zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie J.C., nadto zapewnienie mu – jako stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym naruszona została niniejszej sprawie zarówno w I jak i w II instancji. Skarżącemu przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć szczególnie istotne znaczenie jeżeli chodzi o decyzję wydaną w II instancji, która zapadła w zmienionym stanie prawnym sprawy.
W ocenie Sądu decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ powołał się na treść protokołu kontroli pojazdu, stwierdzając że stanowi on integralną część decyzji. Art. 107 § 1 i § 3 kompleksowo reguluje elementy decyzji administracyjnej. Aby treść protokołu kontroli mogła stanowić część decyzji, wynikające z protokołu ustalenia winny być zawarte w treści decyzji. Protokół z przeprowadzonej kontroli stanowi dowód w sprawie, a jako taki nie może być jednocześnie częścią rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ ma obowiązek rozprawienia się z dowodami w sprawie, a brak oceny dowodów stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na olbrzymie znaczenie procesowe prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przykładowo w wyroku z dnia 28 pażdziernika 1998r. (II SA/Gd 1651/96) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "zaniechanie uzasadnienia decyzji przez organy administracyjne w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w ar. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji, albowiem nie jest możliwa ocena zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, stąd też wady uzasadnienia mogą być skutecznie podnoszone w skardze". Skład orzekający na tle rozpatrywanej sprawy, przychylił się do stanowiska wyrażonego w przytoczonej powyżej tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty przedstawione w skardze. Warto wskazać, że nakładając w art. 64 § 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek uzyskania zezwolenia za przejazd pojazdem nienormatywnym, ustawodawca nie uzależnił powstania tegoż obowiązku od rodzaju przewożonego ładunku, zróżnicowanie takie nie wynika również z przepisów wykonawczych do ustawy. A zatem obowiązek taki powstaje bez względu na rodzaj przewożonego towaru. Przyjęte uregulowania są logiczne, a wynikają z założenia, iż drogi publiczne podlegają ochronie.
Również zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. nie miał wpływu na treść orzeczenia Sądu, albowiem zwłoka organu administracyjnego w załatwieniu sprawy, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za zasadne wyznacza dodatkowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2) k.p.a.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, jak wyżej wykazano, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", "c" p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Za nieobecnego z powodu S.WSA S.WSA
urlopu wypoczynkowego – As. WSA M. Bohdanowicz G. Staniszewska
M. Ruszyńskiego – podpisał S.WSA
M Bohdanowicz