II SA/Go 369/25

II SA/Go 369/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3, art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach Gminy [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2025 r P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Strona", "Skarżąca"), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr LXVIlI/485/24 z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach Gminy [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w roku 2024 pozycja 984 (dalej: Uchwała) - w zakresie: a) § 5 pkt 2 Uchwały, na mocy którego wprowadzono zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, b) § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały w zakresie zwrotu "i zapisami niniejszej uchwały", bowiem przepisem tym dopuszcza się remonty, rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejących obiektów, ale pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami zaskarżonej Uchwały, co uniemożliwia Skarżącej pełne wykorzystanie jej istniejącego zakładu w przyszłości, w szczególności że jest to obiekt mogący potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zaskarżanej Uchwale Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1a, pkt. 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 1, pkt. 3 i pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako UPZP) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu zakazu lokalizacji przedsięwzięć na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach, jak nakazują przepisy UPZP, co skutkowało rażącym ograniczeniem prawa własności Strony, które to ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób, 2. naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 UPZP polegające na rażącym przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu, bezprawnym pozbawieniu Strony możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości zgodnie z dotychczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr LV/372/10 z dnia [...] października 2010 r., Dz. Urz. Woj. [...] nr 12 z dnia [...] lutego 2011 poz. 287) po tym jak Stronie wydane zostały pozwolenia zintegrowane, decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i prowadzi ona funkcjonujący zakład przemysłowy zatrudniający 148 osób, a wprowadzenie zaskarżonego zakazu wynikającego z uchwały uniemożliwia Skarżącej modernizację jej zakładu i ubieganie się o przedłużenie obowiązywania zezwoleń terminowych, na podstawie których zakład funkcjonuje; 3. naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 UPZP poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażające się w niezgodności Planu ze Studium, które to naruszenie powoduje nieważność Uchwały Rady Miejskiej w całości lub części, 4. naruszenie art. 6 pkt 6 w zw. z art. art. 9 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 poz. 275, dalej: "UOKIK") poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz nadużycie przez Organ pozycji dominującej polegające na działaniach monopolistycznych Organu poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej określonej Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie całej gminy, co prowadzi do zdecydowanego ograniczenia konkurencji na lokalnym rynku, przeciwdziałania ukształtowania się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji, a także do eliminowania pozostałych przedsiębiorców z tego rynku, co spowoduje utratę konkurencyjności lokalnego rynku w Gminie [...], a wzmocnienie pozycji rynkowej gmin sąsiadujących.
Stawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 2 Uchwały oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały w zakresie zwrotu "i zapisami niniejszej uchwały". Na podstawie art. 106 § 3 PPSA Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2024 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr LXVIII/485/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach Gminy [...], którą zmieniono przeznaczenie nieruchomości Skarżącej i wprowadzono zakazy dotyczące prowadzenia działalności mogącej potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które to zakazy dotychczas nie były ustanowione. Dotychczas na terenie objętym planem miejscowym Skarżąca mogła prowadzić działalność z zakresu przemysłu, gospodarki odpadami w pełnym zakresie, w tym w zakresie magazynowania i przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym prowadzenia instalacji termicznego przekształcania odpadów głównie zwierzęcych, na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 12 z dnia [...] lutego 2011 poz. 287). Do dnia uchwalenia zaskarżonej Uchwały działki Skarżącej o numerach ewidencyjnych [...] położone w obrębie [...], miejscowość [...], dla których pro wadzone są księgi [...], oznaczone były w Planie Miejscowym z 2011 r. symbolem: P/1: Przeznaczenie podstawowe - tereny działalności przemysłowej (w tym handel hurtowy i półhurtowy o powierzchni sprzedażowej nieprzekraczającej 1000 m2), utylizacja i oczyszczalnia ścieków, P/2 Przeznaczenie podstawowe - tereny działalności przemysłowej (w tym handel hurtowy i półhurtowy o powierzchni sprzedażowej nieprzekraczającej 1000 m2), utylizacja i oczyszczalnia ścieków. W dniu [...] marca 2024 roku Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr LXVlII/485/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębach Gminy [...], gdzie zmieniono przeznaczenie działek Skarżącej na: AG/3 - przeznaczenie podstawowe - tereny aktywności w tym handel, a w części ogólnej MPZP wprowadzono: § 5 pkt 2) ustala się zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; oraz § 4 ust 1 pkt. 3) dopuszcza się remonty, rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejących obiektów pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi i zapisami niniejszej uchwały. Zdaniem Skarżącej w konsekwencji przyjęcia zaskarżonej Uchwały Strona będąca właścicielem nieruchomości położonych w obrębie miejscowości [...], została pozbawiona możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia umożliwiającej rozbudowę jej zakładu w [...], obręb [...], ze względu na to, że ubieganie się o nową decyzję tego rodzaju nawet w przypadku kontynuowania działalności tego samego rodzaju wymaga stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika to z ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielane są na okres nie dłuższy niż 10 lat, ponadto częstokroć w związku ze zmianą technologiczną w istniejącym zakładzie, konieczne może być ubieganie się o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, czy też innych decyzji, jak decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, które również wymagają stwierdzenia zgodności z m.p.z.p. Tym samym inwestując swoje środki finansowe w budowę zakładu na gruntach o powierzchni 5,8526 ha, gdzie aktualnie jest prowadzona działalność gospodarcza Skarżącej, działając w zgodzie z dotychczasowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mogła w sposób uzasadniony okolicznościami zakładać, że swoją działalność będzie mogła kontynuować na danej nieruchomości co najmniej kilkadziesiąt lat bowiem taki jest czas zwrotu z inwestycji. Jednak ku zaskoczeniu Skarżącej, po uzyskaniu licznych decyzji środowiskowych i pozwolenia zintegrowanego, przeznaczenie przemysłowe nieruchomości Skarżącej zmieniło się na przeznaczenie na aktywność gospodarczą, z zakazem lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Strona wniosła o zmianę MPZP w zakresie wyłączenia zakazu określonego w § 5 ust. 2 MPZP, szczegółowo uzasadniając swój wniosek. Na skutek m.in. tego wniosku Rada Miejska w [...] dnia [...] listopada 2024 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w zakresie lokalizacji odnawialnych źródeł energii. Jednak 4 miesiące później Rada Miejska w [...] bez podania przyczyny Uchwałą Rady Miejskiej nr XII/98/25 z dnia [...] marca 2025 r. uchyliła wcześniejszą uchwałę inicjującą zmianę planu (Uchwałę nr VII/59/2024 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2024 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w zakresie lokalizacji odnawialnych źródeł energii). Tym samym Skarżąca wykorzystała wszystkie dostępne jej środki prawne, by doprowadzić do zmiany zaskarżonego MPZP, który wyłączył możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na całym terenie gminy. W ocennie Skarżącej nie ma żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, by na terenie całej gminy nie mogły funkcjonować obiekty przemysłowe, produkcyjne, czy usługowe, które podlegają definicji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem Skarżącej za sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa rangi konstytucyjnej i ustawowej należy uznać postanowienia Uchwały: a) § 5 pkt 2, na mocy którego wprowadzono zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami od rębnymi do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - w szczególności w zakresie terenów AG (aktywności gospodarczej) b) § 4 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu "i zapisami niniejszej uchwały", bowiem przepisem tym dopuszcza się remonty, rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejących obiektów, ale pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami zaskarżonej Uchwały, co uniemożliwia Skarżącej pełne wykorzystanie jej istniejącego zakładu w przyszłości, w szczególności że jest to obiekt mogący potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Interes prawny w zaskarżeniu Uchwały Skarżąca oparła na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym DZ.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej – usg). Skarżąca wyjaśniła, że jej interes prawny w zaskarżeniu Uchwały Rady Miejskiej w [...] polega na naruszeniu przez Organ przysługującego Stronie prawa własności nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą. Zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], narusza interes prawny Skarżącej, co stwarza po jej stronie legitymację do kwestionowania zapisów Uchwały zgodnie z art. 101 ust. 1 usg. Strona posiada trzy ostateczne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla zakładu utylizacji materiału kategorii 1 i 2, instalacji do wytwarzania biogazu i instalacji do termicznego przekształcania odpadów, jak również pozwolenie zintegrowane, które pozwoliło Stronie na zrealizowanie tych przedsięwzięć.
Teren inwestycji był objęty był planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr LV/372/10 z dnia [...] października 2010 r. Uchwalenie nowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zaskarżoną Uchwałą spowodowało realną niemożność kontynuowania inwestycji.
Uzasadniając stawiane zarzuty Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały wskazano, iż przedmiotem planu jest wprowadzenie postulowanych zmian i ograniczeń środowiskowych dla funkcjonujących w jego granicach podmiotów, w tym wykluczenie na terenie istniejącej instalacji. Plan miejscowy nie może wprowadzać zakazów lokalizowania konkretnego typu działalności, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 8 czerwca 2021 roku, II OSK 1773/20.
Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla Jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Jednak władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa, gdyż jego granicami są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Żadne okoliczności w Uchwale lub uzasadnieniu do Uchwały nie mogą przyznawać prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Uzasadnienie Uchwały nie wskazuje dlaczego Rada Miejska zdecydowała się nałożyć zakaz jakiejkolwiek działalności mogącej potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżąca wskazała, że w dniu [...] września 2022 r. Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję środowiskową [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do wytwarzania biogazu o mocy do 1 MW z instalacją pasteryzacji odpadów na działce nr ewid. [...]oraz częściowo na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], której adresatem jest Skarżąca. Po tym zdarzeniu gmina przystąpiła do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i zablokowała co najmniej kilkadziesiąt rodzajów działalności wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Skarżącej Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę nie zastanowiła się, jak wpłynie to na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie całej gminy, a tym bardziej nie zachowała dopuszczalnej proporcji pomiędzy wyważeniem interesu publicznego i interesu prywatnego i nie uzasadniła swojej istotnej ingerencji w interes prywatny.
Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków Skarżącej, wprowadzając zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej.
W ocenie Skarżącej brak prowadzonej przez nią instalacji lub też ograniczenie jej funkcjonowania wpłynęłoby istotnie na bezpieczeństwo gospodarki odpadowej w skali województwa - dowód: pismo Ministra Klimatu i Środowiska. Skarżąca powołała się na art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tych wszystkich okoliczności, nie ma żadnego uzasadnienia dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizowanie przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.
Ponadto zdaniem Skarżącej zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr: XXXIV/261/21 z dnia [...] sierpnia 2021 r.- w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W punkcie 11.2 Studium (strona 55) wskazano, że funkcje terenu Skarżącej oznaczone są symbolem AG - tereny aktywności gospodarczej i przemysłu. Zgodnie z treścią strony 59 Studium - Studium jednoznacznie przewidywało możliwość zachowania w planach miejscowych istniejące użytkowania, poza tym strefa AG wyraźnie przeznaczona była na rozwój działalności gospodarczej i przemysłu: AG - strefa terenów aktywności gospodarczej i przemysłu, w której zakłada się rozwój działalności gospodarczej przemysłu, baz, składów, usług, obsługi ruchu transportowego. Przewiduje się możliwość zachowania w planach miejscowych istniejące użytkowanie. Ustalenia szczegółowe: - dopuszcza się lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, - powierzchnia nowo wydzielonej działki wynosić powinna co najmniej 1500 m2. Uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p). Wprowadzanie w planie miejscowym zakazów prowadzenia określonej działalności gospodarczej stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, którego Skarżąca nie mogła się spodziewać na gruncie obowiązującego Studium, a także niezasadne ograniczenie prawa własności.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 pkt 2, 3 I 6 w zw. z art. art. 9 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy UOKIK Skarżąca podniosła, że takie postępowanie Organu prowadzi do ograniczenia konkurencji na lokalnym rynku, przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji i podziału rynku według kryteriów terytorialnych i podmiotowych, a także do eliminowania pozostałych przedsiębiorców z tego rynku. Zakazywanie właścicielowi nieruchomości prowadzenia jakiejkolwiek działalności, która może znacząco wpływać na środowisko, skutkuje ograniczeniem swobody gospodarczej i w tym zakresie prowadzi do sytuacji, w której nie ma w praktyce możliwości wyboru podmiotu świadczącego usługi z tego zakresu na całym obszarze gminy, co zmusza inwestorów do lokalizowania swoich inwestycji w innych gminach, a tym samym wpływa na pogorszenie sytuacji gospodarczej samej gminy. Istnienie konkurencji (wolnego rynku) dla odbiorców usług oznacza większą dostępność usług, możliwość wyboru wykonawcy, jakość i korzystniejszą cenę, niż w systemie monopolistycznym. W gminie konkurencję tę wykluczono na podstawie zaskarżonej Uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty skargi wynikają z niewłaściwej interpretacji zapisów uchwały. Organ powołał się na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), w którym zostały określone minimalne odległości budynków od granicy działki. Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 ww rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Wobec powyższych regulacji Gmina [...] postanowiła w § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, że (...) na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują następujące wymogi ochrony ładu przestrzennego i zasady jego kształtowania: (...) dopuszcza się sytuowanie zabudowy w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio w granicy działki budowlanej. Wyrażenie "w granicy" oznacza "na granicy", zatem budynek może być postawiony w granicy działki, to jest na granicy danej działki. Natomiast w § 5 pkt 2 uchwały Gmina [...] postanowiła ograniczyć uprawnienie wynikające z cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 4, a mianowicie ustaliła zakaz lokalizacji "w granicach" działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże zakaz dotyczy lokalizacji tych budynków "w granicy", tzn. na granicy działki, a nie jak twierdzi Skarżąca w granicach danej działki, co oznaczałoby całkowity zakaz lokalizacji na tej działce obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zapisy § 5 pkt 2 należy interpretować łącznie z treścią § 4 ust. 1 pkt 4. Organ wskazał również, że liczba mnoga użyta w tym przepisie determinowana jest dalszą częścią zdania również zredagowaną w liczbie mnogiej "w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych...." Zatem interpretacja zakazu określonego w § 5 pkt 2 skarżonej uchwały dokonana przez Skarżącą jest nieprawidłowa. Gmina [...] interpretuje zapisy planu w oznaczony wyżej sposób co jest korzystne dla Skarżącej, a zatem wszelkie zarzuty sformułowane w skardze są bezzasadne. Gmina [...] w przypadku analogicznych zapisów w zawartych innych planach wydawała innym Wnioskodawcom pozytywne decyzje środowiskowe stosując oznaczoną wyżej interpretację. Przedstawiona wyżej interpretacja § 5 pkt 2 będzie dotyczyła również możliwości przeprowadzania remontów, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 usg zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesy prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 usg może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Dalej odnosząc się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wyjaśnić, że pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane normatywnie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. D. Dąbek (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101). Również naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Normą prawa materialnego stanowiącą podstawę do wywiedzenia legitymacji skargowej może być art. 140 kc, w takiej sytuacji stwierdzić należy, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny jest władny orzekać w granicach interesu prawnego poszczególnych skarżących, a te wyznaczało prawo własności do nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny (tak samo np. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1239/23, z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 576/23, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, postanowienie NSA z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2201/19).
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) (w:) Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. II OSK 2517/18).
Ustalenie przez sąd, że zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został z istotnym naruszeniem prawa skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a. W sytuacji stwierdzenia, że zaskarżony akt prawa miejscowego nie został wydanym z istotnym naruszeniem prawa, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z akt badanej sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości leżących na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą, na których prowadzi działalność gospodarczą polegającą na gospodarce odpadami, w tym magazynowanie i termiczne przekształcanie odpadów. Działalność ta zaliczana jest do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 47, 54b i 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2019 r. poz. 1839). Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Skarżąca upatruje w tym, że zakwestionowane postanowienia uchwały zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu "i zapisami niniejszej uchwały" oraz § 5 pkt 2 naruszają przysługujące Skarżącej prawo własności do nieruchomości (art. 140 kc) objętych planem, w ten sposób, że § 5 pkt 2 wprowadza zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń zaliczonych do obiektów mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast § 4 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu "i zapisami niniejszej uchwały" - poprzez dopuszczenie remontów, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów pod warunkiem zgodności z przepisami zaskarżonej uchwały uniemożliwia Skarżącej pełne wykorzystanie jej zakładu w przyszłości.
W tym stanie sprawy, ze względu na położenie w granicach zaskarżonej Uchwały nieruchomości stanowiących własność Skarżącej oraz treść zakwestionowanych przepisów Uchwały, które wpływają na sposób wykonywania tego prawa, w ocenie Sądu, należało przyjąć, ze Skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 usg.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że zastosowanie w określonym stanie faktycznym danego przepisu uchwały poprzedza w pierwszej kolejności przeprowadzenie jego wykładni gramatycznej, a następnie konieczne jest uwzględnienie powiązania badanego przepisu z innymi przepisami prawa (wykładnia systemowa). Dalej dla odkodowania treści przepisu wymagane jest uwzględnienie celu danej regulacji (wykładnia funkcjonalna). Uwagi te zmierzają do wykazania, że zakwestionowany przepis § 5 pkt 2 uchwały należy rozpatrywać m.in. w powiązaniu z pozostałymi przepisami zaskarżonej uchwały. Zwrócić zatem należy uwagę, że w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy działki budowlanej. Przepis ten bezpośrednio nawiązuje do regulacji zawartej w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. 2022 poz. 12 25), zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Kwestionowany przepis § 5 pkt 2 uchwały należy zatem interpretować w powiązaniu z przytoczonym powyżej przepisem § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały oraz treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia, co w konsekwencji oznaczać będzie, że w przypadku obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych do obiektów mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ich lokalizacja bezpośrednio w granicy działek jest zakazana. Przypomnieć należy, że przytoczony powyższej § 12 ust. 2 rozporządzenia pozwala organowi stanowiącemu gminy na władcze rozstrzygnięcie w planie miejscowym o możliwości lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak w badanej sprawie z uprawnienia tego Rada Miejska w [...] w stosunku do obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 pkt 2 nie skorzystała.
Wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały nieruchomości skarżącej, tj. działki o numerach ewidencyjnych: [...], położone są na terenach oznaczonych symbolem AG/3. Zgodnie z §14 ust. 9 zaskarżonej Uchwały dla terenu oznaczonego symbolem AG/1-4 obowiązuje przeznaczenie podstawowe - tereny aktywności gospodarczej, w tym handel. W myśl § 14 ust. 9 pkt 1a jako dopuszczalne funkcje uzupełniające Uchwała przewiduje bazy, składy i magazyny. Przepis § 2 pkt 5 Uchwały stanowi, że przez przeznaczenie podstawowe terenu rozumie się funkcję wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się przeważającą (dominującą) formą wykorzystania terenu (...). W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że w świetle przytoczonych przepisów Uchwały przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie wyklucza prowadzenie przez Skarżącą dotychczasowej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu odmienna wykładnia omawianego przepisu uchwały (§ 5 pkt 2) nie znajduje podstaw prawnych. Wprowadzenie w planie miejscowym generalnego zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej na danym terenie musi wynikać z jednoznacznie brzmiącego przepisu uchwały, zakaz o takiej treści nie może być przedmiotem domniemania, czy też skutkiem sprzecznych interpretacji przepisów uchwały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu z uprawnienia tego Gmina skorzystała wprowadzając zakaz lokalizacji obiektów o których mowa w 5 pkt 2 bezpośrednio w granicach działek ewidencyjnych. Jednakże wprowadzenie tak istotnego postanowienia planu jak ogólny zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej winno jednoznaczne wynikać z zapisów planu i nie może budzić wątpliwości. Ponadto motywy wprowadzenia zakazu winny wynikać z uzasadnienia uchwały. Zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby intencją organu stanowiącego Gminy [...] było wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami.
Podobne uwagi należy odnieść do kwestionowanego przez Skarżącą zapisu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu " i zapisami niniejszej uchwały". Wskazany przepis uchwały nawiązuje do § 4 uchwały, w którym zawarto wymogi dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych, w tym ich lokalizacji względem granicy działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu, w ramach uprawnień planistycznych, Gmina była uprawniona do podjęcia postanowienia o tej treści, co wynika wprost z przywołanego powyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a przyjęte rozwiązania nie przekraczają uprawnień Gminy. Zdaniem Sądu omawiana regulacja uchwały uwzględnia specyfikę danej działalności gospodarczej, w tym jej wpływ na nieruchomości sąsiednie.
Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie, co zostało wyrażone przez ustawodawcę w u.p.z.p. W ustawie tej obok obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, zastrzeżono również obowiązek uwzględniania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Nadto zagwarantowano wolność zagospodarowania terenu podmiotom legitymującym się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Rozwiązanie to oparte jest na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wynika z niego obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.
Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kc), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., w spawie o sygn. akt II OSK 1575/12, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r.,K 27/00). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08).
Reasumując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy, a rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonej uchwale - w zakresie objętym kontrolą legalności - nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji gminy w sferę wykonywania prawa własności Skarżącej. W sprawie nie był również zasadny zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego polegający na sprzeczności postanowień planu z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr XXXIV/261/21 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zgodnie z którym przeznaczenie analizowanego terenu oznaczone zostało symbolem AG - tereny aktywności gospodarczej i przemysłu.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a , skarga została oddalona.