II SA/Go 368/23

II SA/Go 368/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 656/24 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G.-K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego obręb [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy podjęła w dniu 17 października 2018 r. – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) – uchwałę nr XLVIII/349/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego obręb [...] (dalej: m.p.z.p.), (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 2730).
Skargę na powyższą uchwałę – w zakresie jej § 10 ust. 2 pkt 7 - złożyła M.G.-K., która zarzuciła jej naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia praktycznie nieograniczonego uprawnienia do lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, doszło do naruszenia przez organ prawa własności przysługującego skarżącej i innym mieszkańcom [...], sprzecznego z zasadami ładu przestrzennego, mogącego wywoływać negatywne efekty dla zdrowia czy wręcz życia ludzi,
b) art. 38, art. 65 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na dopuszczeniu lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, bez żadnych ograniczeń co do odległości takich obiektów od zabudowań mieszkalnych, co w sposób oczywisty wpływa zarówno na ograniczenie prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania funkcjonowania takiego obiektu, jak i grozi naruszeniem zdrowia, jak i nawet życia osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości.
2. prawa procesowego, tj. art 20 ust. 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne poinformowanie mieszkańców [...], objętego postanowieniami m.p.z.p., o zakresie i konsekwencjach wprowadzenia w szczególności § 10 ust. 2 pkt 7), co uprawni dowolnego inwestora do lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, bez żadnych ograniczeń (zdaniem skarżącej prawidłowa analiza stanu faktycznego i proponowanego stanu prawnego przez Radę Gminy powinna skutkować odpowiednią akcją informacyjną poprzedzającą jego uchwalenie, tymczasem w trakcie procesu uchwałodawczego, dotyczącego zaskarżanej uchwały, organ ograniczył się jedynie do podania projektu uchwały na stronie BIP, przez co przeszła ona bez świadomości mieszkańców [...]).
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o: a) zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a), przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczności przedstawione w jej uzasadnieniu; b) stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w zakresie § 10 ust. 2 pkt 7); c) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżony m.p.z.p. posiada m.in. zapis zawarty w § 10 ust. 2 pkt 7, w którym dopuszczona została lokalizacja masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P. Co istotne, cytowany powyżej zapis nie posiada jakiegokolwiek ograniczenia faktycznego czy merytorycznego co do dopuszczalności lokalizacji takich obiektów, w szczególności co do odległości od najbliższych zabudowań mieszkalnych. W praktyce okazało się, że działając już w oparciu o zapisy uchwalonego m.p.z.p., prywatny inwestor, tj. P sp. z o.o., rozpoczął inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w niemal centrum miejscowości [...]. Realizowana w taki sposób inwestycja okazała się być możliwa w takim miejscu, albowiem wedle zapisów m.p.z.p. przyjętego w ramach zaskarżonej uchwały, przedmiotowa działka nr [...] została podzielona na dwie strefy - 1MN-2 oraz R. Doszło więc na skutek takiej redakcji m.p.z.p. do kuriozalnej sytuacji, w której powstaje obecnie stacja bazowa telefonii komórkowej, która będzie posadowiona praktycznie w ścisłym sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. Inwestycja ta realizowana jest na mocy decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] września 2022 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia. Niestety, co do prowadzonego powyżej postępowania administracyjnego skarżąca (jak i większość innych mieszkańców) zostali pominięci (za stronę postępowania została uznana tylko jedna działka), co skutkowało złożeniem przez skarżącą skargi o wznowienie postępowania, która skutkowała wydaniem przez Wojewodę w sprawie [...] postanowienia z dnia [...] marca 2023 r. o dokonaniu wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącej Rada Gminy, w zakresie zaskarżonej części m.p.z.p., dopuściła się rażącego przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia praktycznie nieograniczonego uprawnienia do lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m, jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P doszło do naruszenia przez organ prawa własności przysługującego skarżącej i innym mieszkańcom [...], sprzecznego z zasadami ładu przestrzennego, mogącego wywoływać negatywne efekty dla zdrowia czy wręcz życia ludzi. Co więcej, [...] jest miejscowością wiejską, położoną w przepięknym otoczeniu przyrody (lasy), wokół Parku [...] oraz obszarów Natura 2000. Całość dotychczasowej zabudowy miejscowości [...] jest niska, jednopiętrowa, z jednym praktycznie tylko wyjątkiem budynku kościoła. Całość miejscowości (wedle dotychczasowych danych statystycznych) zamieszkuje poniżej 500 mieszkańców. W konsekwencji - w relacji do dotychczasowej zabudowy - ogromny maszt stacji bazowej telefonii komórkowej zaburzył dotychczasowy krajobraz i naruszył w stopniu znacznym istniejący poprzednio ład przestrzenny, wprowadzając w nim radykalny dysonans. Jak wykazano jednoznacznie wcześniej, na skutek wykorzystania niefortunnej "luki" w ramach m.p.z.p. doszło do działań mających na celu posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w bardzo bliskim, bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. Jest to możliwe tylko i wyłącznie na skutek wadliwej - w ocenie skarżącej - treści m.p.z.p. Według skarżącej prawidłowe w ramach uchwalonego m.p.z.p. byłoby wprowadzenie ograniczenia merytoryczno-technicznego (będącego zakazem) dotyczącego lokalizowania podobnych obiektów, np. z wymogiem zachowania należytej odległości (np. 700m, jak w tzw. "ustawie wiatrakowej") od najbliższych zabudowań mieszkalnych.
Skarżąca podkreśliła także, że w obecnym stanie prawnym uzasadnione i merytoryczne ograniczenia lokalizowania obiektów takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej są dopuszczalne, co wynika bezsprzecznie także z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując że uchwała w sprawie zaskarżonego m.p.z.p. jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, z dnia 29.11.2016r., sygn. II OSK 1598/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Organ wskazał, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego podlegała badaniu przez Wojewodę, który nie dostrzegł naruszeń prawa dot. procedury podejmowania tejże uchwały. Organ wskazał także, iż ww. uchwała podlegała ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp., który wyrokiem o sygn. akt lI SA/Go 611/19, stwierdził jedynie nieważność § 5 pkt 10 oraz § 12 ust. 22 pkt 1 w zakresie słów "obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej". Sąd nie dostrzegł innych naruszeń prawa.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. skarga jest niedopuszczalna, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Ustalając zasady dopuszczalności kontroli prawa miejscowego, ustawy ustrojowe wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej, przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności aktu prawa miejscowego i wyraźnie artykułuje tę zasadę w powyżej wskazanych przepisach ustaw ustrojowych, odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na ten sam akt wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tego aktu i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny, oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc potrzeby ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Wobec powyższego - zdaniem organu - nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wymagane prawem ogłoszenia, obwieszczenia oraz informacje podawane były do publicznej wiadomości poprzez publikację w prasie, na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń w [...]. Niezasadny także jest zarzut niedostatecznego poinformowania mieszkańców, ponieważ już na etapie zbierania wniosków do projektu planu, wpłynęło ponad 70 wniosków, w tym ponad 50 wniosków złożone zostało przez osoby fizyczne. Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy poprzez ustanowienie nieograniczonego uprawnienia do lokalizacji masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, organ wyjaśnił, że Rada Gminy nie może w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezwzględnie wprowadzić zakazu lokalizacji anten telefonii komórkowej. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że do zasad sporządzenia planu miejscowego należy zasada zgodności z przepisami odrębnymi. Akt prawa miejscowego nie może być wydany z naruszeniem przepisów wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Konsekwentnie więc w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1598/15, publ. CBOSA). W stosunku do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, obok ogólnych zasad stanowienia prawa miejscowego, zapisy planów nie mogą naruszać przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 733). Zdaniem organu rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie nie pozostawiają dowolności lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m. W poruszonej kwestii odnieść należy się do art. 46 ust. 1. Z regulacji tej wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych byłby naruszony wówczas, jeżeli plan miejscowy pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Stanowisko to podtrzymuje NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2100/18 (publ. CBOSA) orzekając, iż "(...) żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej (...)". Ponadto, przepisy wyłączyły w stosunku do inwestycji telekomunikacyjnych zasadę pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym, podczas gdy lokalizacja pozostałych inwestycji celu publicznego zawsze wynika ze wskazania w planie. Powyższą wykładnię podziela liczne orzecznictwo. Jak wskazał np. NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3128/18 (publ. CBOSA) : "nie można (...) podzielić stanowiska, zgodnie z którym w planie miejscowym musi być precyzyjnie określona lokalizacja inwestycji celu publicznego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2).
Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20, publ. LEX nr 3195397). Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, w przypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, publ. LEX nr 2777718).
Organ trafnie dostrzega, że WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 611/19 wypowiadał się w kwestii legalności m.p.z.p. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 10 oraz § 12 ust. 22 pkt 1 w zakresie słów "obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej" (w pozostałym zakresie skargę oddalił). Wskazać jednak należy, że w powyższej sprawie Sąd rozpoznawał skargę Wojewody na m.p.z.p. Rozpoznanie zatem skargi skarżącej na m.p.z.p. jest dopuszczalne w zakresie naruszenia jej interesu prawnego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie.
Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Niewątpliwie skarżąca jako właścicielka działki nr [...], położonej na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego m.p.z.p., jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na ten plan, określający także status prawny należącej do niej działki. Sąd miał zatem podstawę do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej.
W skardze zakwestionowano postanowienia § 10 ust. 2 pkt 7 lit. c m.p.z.p., który reguluje kwestie obsługi telekomunikacyjnej (skarżąca nie wskazała wprawdzie w skardze, że kwestionuje § 10 ust. 2 pkt 7 lit. c m.p.z.p. lecz § 10 ust. 2 pkt 7, z treści skargi wynika jednak w sposób jednoznaczny, że zakresem skargi objęto ww. przepis, tj. § 10 ust. 2 pkt 7 lit. c). Przepis ten stanowi, że w zakresie obsługi telekomunikacyjnej dopuszcza się lokalizację masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na ternach oznaczonych w rysunku i tekście planu symbolami U (teren zabudowy usługowej), UA/UT (teren usług administracji z możliwością prowadzenia usług turystycznych), R (tereny upraw rolniczych) i P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług).
W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje u.p.z.p., upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada zatem samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych.
W niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi - organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim na terenie zabudowy usługowej, terenie usług administracji z możliwością prowadzenia usług turystycznych, terenie upraw rolniczych oraz terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, dopuścił lokalizację masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji. Należy wskazać – na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę – że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 733, dalej: u.w.r.u.s.t.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą wprowadzenia powyższej regulacji jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw. Organ podejmujący uchwałę w sprawie planu miejscowego musi mieć zatem na uwadze zasady wynikające z treści art. art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.
Skarżąca podnosi w skardze, że kwestionowany przepis m.p.z.p. "nie posiada jakiegokolwiek ograniczenia faktycznego czy merytorycznego" co do dopuszczalności lokalizacji masztów i wież powyżej 10,0 m, w szczególności co do odległości od najbliższych zabudowań mieszkalnych (w niniejszej sprawie wg. skarżącej, oddalonych średnio o ok. 163 m). Odnosząc się do tego stanowiska podkreślić należy, że przy sporządzaniu planów miejscowych, gminy – mając na uwadze przede wszystkim zasadę wynikającą z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. - mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizowania obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji. Organy te nie są jednak do tego zobligowane. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, zgodnie z którym w planie miejscowym musi być precyzyjnie określona lokalizacja inwestycji celu publicznego czy też muszą być określone minimalne odległości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej od zabudowań o charakterze mieszkalnym. Niewątpliwie wprowadzenie takich ograniczeń lokalizacyjnych dla ww. inwestycji byłoby wskazane, samo jednak przeznaczenie danego obszaru pod taką lokalizację, bez określenia odległości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej od zabudowań o charakterze mieszkalnym, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że z całej dokumentacji zgromadzonej w rozpoznawanej sprawie w toku procedury planistycznej, konieczności wprowadzenia takiego ograniczenia trudno się doszukać. Nie można zatem postawić zarzutu, iż organ przekroczył w tej sytuacji granice władztwa planistycznego, a w ślad za tym w sposób istotny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nieuzasadnione są zarzuty skargi naruszenia art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia procedury planistycznej - art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji, z zakresu infrastruktury technicznej. Zgromadzony w aktach sprawy materiał potwierdza bowiem, że stosownie do wymogów u.p.z.p., podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz publikację stosownego ogłoszenia w prasie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Poinformowano w ww. ogłoszeniach o możliwości zgłaszania wniosków do projektu planu. Na etapie zbierania wniosków do projektu planu, wpłynęło ponad 70 wniosków, w tym ponad 50 wniosków złożone zostało przez osoby fizyczne. Nadto wskazać należy, że u.p.z.p. nie nakłada na gminy obowiązku przeprowadzenia "akcji informacyjnych" poprzedzających uchwalenie planu miejscowego.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził, by zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 2 pkt 7 lit. c zaskarżonego m.p.z.p., o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.