II SA/Go 356/25

II SA/Go 356/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 35a, art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zakazu zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2024 r. mieszkańcy ul. [...] w m. [...] złożyli do Wójta Gminy [...] pismo, w którym wskazali na uciążliwości wynikające
z użytkowania działki nr [...] w [...], na której przebywają konie w bliskim sąsiedztwie od ich nieruchomości. W toku postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy [...] ustalił, że działka nr [...] w [...] jest niezabudowana, a jej właścicielem jest R. R. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzeniu dowodu z oględzin działek o nr [...] obręb [...], gm. [...], przy udziale stron postępowania oraz przedstawiciela Urzędu Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2025 r. W trakcie oględzin w/w działek, w których nie uczestniczył właściciel działek, W. P. – opiekunka koni, oświadczyła, że dzierżawi teren, jednak nie okazała umowy dzierżawy ani pełnomocnictwa. W związku z powyższym oględzin dokonano z drogi gminnej wewnętrznej - działki nr [...] obręb [...], gm. [...]. Podczas oględzin stwierdzono obecność jednego konia, a na działce sąsiedniej nie objętej oględzinami dwóch koni, obecność wiaty dla koni (namiot), paśnika, mauzera z wodą, altany, bel siana, wybiegu. Nie stwierdzono obecności obornika, który wg informacji stron postępowania został wywieziony w dniu [...] stycznia 2025 r. Strony postępowania wskazały, że działka jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem i że jest na niej prowadzona działalność polegająca na jeździectwie, co potwierdzają informacje zamieszczone w mediach społecznościowych informujących o możliwości skorzystania z usług polegających np. na jeździectwie. Wykonano fotografie przedstawiające stan działki. Wójt Gminy [...] ustalił, że działka nr [...]
w [...] jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XVII/113/08 Rady Gminy [...] z dnia
[...] lipca 2008 r. Według ustaleń ww. planu działka nr [...] w [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). W treści § 6 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że "Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę kubaturową, o których mowa w ust.1 ustala się następujące funkcje stanowiące o ich przeznaczeniu: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej "MN", zachowuje się Istniejącą zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zmiany funkcji na zabudowę mieszkaniową, projektowana nowa zabudowa o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej, dopuszcza
się realizację zabudowy towarzyszącej w tym garaży obiektów gospodarczych oraz usług wbudowanych max. do 30% powierzchni użytkowej budynku". Ponadto zgodnie z § 12 pkt 3) ww. uchwały zakazuje się realizacji: 1. usług na działkach wydzielonych, 2. usług uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej, 3. produkcji rolniczej
i hodowli zwierząt z wyjątkiem istniejącej zabudowy zagrodowej, 4. lokalizacji obiektów, budowli i urządzeń stanowiących dominanty urbanistyczne.
W tak ustalonym stanie faktycznym Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) w związku z art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. dalej jako u.p.z.p.), zakazał R. R. zagospodarowania nieruchomości - działki o nr [...] obręb [...], gm. [...] w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XVII/113/08 Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 2008 r., w którym działka powyższa przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie organ nakazał R. R. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i określił termin realizacji ww. zapisów treści decyzji: 30 dni od skutecznego odbioru decyzji.
Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zakresie pouczenia
o możliwości wniesienia odwołania.
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się R. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające braku pouczenia odwołującego się o możliwości i terminie wniesienia odwołania od wydanej decyzji administracyjnej,
2. art. 35a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż na nieruchomości należącej do odwołującego się działka o nr [...] obręb [...], gm. [...] doszło do zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XVII/113/08 Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sytuacji, w której sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie jest sprzeczny z uchwalonym planem miejscowym;
3. art. 59 ust. 3 pkt 2) u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia do jakiego sposobu zagospodarowania ma zostać przywrócona nieruchomości odwołującego się.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...][...] w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ustala zatem przeznaczenie nieruchomości co oznacza, że docelowe faktyczne przeznaczenie powinno być zgodne z tym wskazanym przez plan miejscowy. Jeżeli zatem plan przeznacza dany teren pod zabudowę jednorodzinną, to właściciel takiego terenu nie powinien organizować na tym terenie działań, które nie mają umocowania
w ustaleniach obowiązującego prawa miejscowego. W analizowanej sprawie – zdaniem Kolegium – bezsporne jest, że działka nr [...] w obrębie [...], gmina [...] jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Nr XV1I/113/08 Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r., który dla działki tej ustala przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) – tereny zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej "MN", zachowuje
się istniejącą zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zmiany funkcji na zabudowę mieszkaniową, projektowana nowa zabudowa o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej, dopuszcza
się realizację zabudowy towarzyszącej w tym garaży obiektów gospodarczych oraz usług wbudowanych max. do 30% powierzchni użytkowej budynku". Ponadto zgodnie z § 12 pkt 3) ww. uchwały zakazuje się realizacji: usług na działkach wydzielonych, usług uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej, produkcji rolniczej
i hodowli zwierząt z wyjątkiem istniejącej zabudowy zagrodowej, lokalizacji obiektów, budowli i urządzeń stanowiących dominanty urbanistyczne. Natomiast zgodnie z § 4 pkt. 6 ww. uchwały przez uciążliwości należy rozumieć przekroczenie standardów jakości środowiska, w tym zjawiska lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego terenu, a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza
i zanieczyszczenie odpadami, przekraczające obowiązujące wielkości normowe.
W ocenie Kolegium sposób wykorzystywania działki [...] w miejscowości [...] w świetle zapisów zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania daje podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 35a u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy: skargi mieszkańców na uciążliwości wynikające ze sposobu korzystania z działki, ustalenia dokonane podczas wizji lokalnej, zdjęcia (screeny) z mediów społecznościowych informujące o możliwości skorzystania z usług polegających np. na jeździectwie wraz z cennikiem, czy też pismo dzierżawcy działki, bezspornie potwierdza niezgodny ze wskazaniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego sposób użytkowania działki nr [...] w miejscowości [...]. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, zarzut zawarty w pkt. 2 odwołania jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zakresie pouczenia o możliwości wniesienia odwołania - zarzuty zawarte w odwołaniu w tym zakresie są zatem niezasadne. Niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt. 3 odwołania, ponieważ odwołujący powołuje się na art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który nie został powołany w podstawie prawnej decyzji. Wójt Gminy [...] powołał jako podstawę prawną art. 35a u.p.z.p., który w swej treści nie zawiera wskazań do określenia do jakiego sposobu zagospodarowania ma zostać przywrócona nieruchomość odwołującego się. Kolegium stwierdziło zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym jego etapie.
Skargę na decyzję [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R. R, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucono naruszenie:
1. art. 113 § 1 k.p.a., polegające na sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej przez organ I instancji poprzez dodanie do decyzji pouczenia dla odwołującego się o możliwości i terminie wniesienia odwołania od wydanej decyzji administracyjnej;
2. art. 35a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż na nieruchomości należącej do odwołującego się działka o nr [...] obręb [...], gm. [...] doszło do zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XVII/113/08 Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w sytuacji w której sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie jest sprzeczny z uchwalonym planem miejscowym;
3. art. 59 ust. 3 pkt 2) u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia do jakiego sposobu zagospodarowania ma zostać przywrócona nieruchomość odwołującego się.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]
z dnia [...] lutego 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz
o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w ramach trybu art. 113 § 1 k.p.a. dopuszczalne jest sprostowanie jedynie nieistotnych błędów decyzji. Sprostowaniu nie mogą podlegać takie błędy, które dotyczą procesu stosowania prawa, tj. ustalenia treści obowiązującego prawa, stanu faktycznego sprawy, kwalifikacji prawnej stanu faktycznego oraz konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Błędy istotne mają bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dla jego zgodności z prawem, w odróżnieniu od błędów nieistotnych, które z jednej strony są oczywiste, z drugiej zaś nie dotyczą merytorycznej strony rozstrzygnięcia. Nie ma zatem możliwości użycia środka prawnego z art. 113 § 1 k.p.a. w przypadku wykrycia w decyzji błędów Istotnych, nawet gdy ich istnienie jest oczywiste. Zdaniem pełnomocnika, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 7) k.p.a., poprzez brak zawarcia w treści decyzji jej koniecznego elementu w postaci pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Konwalidowanie powyższego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego poprzez sprostowanie decyzji było – zdaniem strony – niedopuszczalne. W szczególności mając na uwadze wielość adresatów zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nadto strona skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku organu aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie narusza postanowień uchwalonego planu przestrzennego. Po pierwsze, na działce R. R. nie prowadzi się żadnej działalności usługowej bądź hodowli zwierząt. Przebywających na przedmiotowej działce (jak również działkach sąsiednich nie objętych postępowaniem) koni nie można zakwalifikować jako chów koni. Tym bardziej, iż podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] stycznia 2025 r. na działce ujawniono tylko jednego konia, zaś pozostałe dwa przebywały na działce sąsiedniej. Wobec braku świadczenia jakichkolwiek usług nie można ich zakwalifikować jako uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej. Tym bardziej, iż działka należąca do odwołującego
się wraz z innymi jego działkami jest odgrodzona i usytuowana w znacznej odległości od innych nieruchomości. Natomiast elementy infrastruktury przedmiotowej działki,
tj. wiata, paśnik, altana i poidło mogą zostać zakwalifikowane jako obiekty gospodarcze (mała architektura) określone w § 6 ust. 2 m.p.z.p. Na marginesie pełnomocnik zauważył, iż wskazany plan miejscowy dopuszcza też możliwość zabudowy z funkcją agroturystyczną, a taka może być realizowana właśnie poprzez utrzymanie na nieruchomości koni bądź innych zwierząt. Po drugie, wbrew zapatrywaniom organu II instancji, w przedmiotowej sprawie należało określić
w sentencji wydanej decyzji organu I instancji, w jaki sposób strona ma przywrócić swoją nieruchomość do poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Wydając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. decyzję organ powinien natomiast określić, na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przy czym, nakładane na podstawie tego przepisu obowiązki powinny być określone
w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by możliwe byłoby poddanie ich wykonania w trybie egzekucyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.03.2024 r., sygn. akt lI SA/Wr 160/24). Na obecnym etapie, w ocenie pełnomocnika skarżącego, nie jest jasne czy chodzi o samo przebywanie tam zwierząt czy demontaż istniejącej infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna ze stron w terminie czternastu dni od dnia zawiadomienia od złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w
art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie decyzja [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2025r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2025 r. zakazującą skarżącemu zagospodarowania nieruchomości - działki o nr [...] w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym działka ta przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, z terminem realizacji decyzji 30 dni od skutecznego odbioru decyzji.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii terminowości wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2025 r. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu w dniu [...] lutego 2025 r. Przy czym zaznaczyć należy, iż decyzja ta nie zawierała pouczenia o przysługującym stronie prawie do złożenia środka odwoławczego i sposobie jego wniesienia. Odwołanie złożone zostało przez skarżącego w dniu [...] marca 2025 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), w jego treści strona wskazała na brak pouczenia w skarżonej decyzji o możliwości i terminie wniesienia odwołania. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] lutego 2025r. poprzez dodanie pouczenia o możliwości i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. Odwołanie złożone przez skarżącego od decyzji organu I instancji zostało merytorycznie rozpoznane przez [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2025 r. Co prawda [...] nie odniosło się wprost do kwestii zachowania terminu odwołującego do wniesienia odwołania, ale należy uznać, iż przyjęło, że odwołanie złożone zostało w terminie. [...] jedynie wskazało w uzasadnieniu decyzji na fakt wydania przez organ I instancji postanowienia o sprostowaniu decyzji z [...] lutego 2025r. poprzez dodanie pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, uznając, iż w ten sposób nieuzasadniony jest zarzut odwołania dotyczący braku pouczenia w decyzji organu I instancji.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż wynikające z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. Dla strony nie pouczonej (błędnie pouczonej), termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, a więc taka strona nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o tym, że przysługuje jej taki środek, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. chociażby np.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2024 r., III SA/Łd 168/24, wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 633/19, opub. w Lex nr 2729010; wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 632/19, opub. w Lex nr 2750432; wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11, opub. w Lex nr 121908; wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, opub. w Lex nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.).
Mając na uwadze powyższe na tle opisanego powyżej stanu faktycznego w sprawie Sąd uznał, iż [...] prawidłowo przyjęło, iż odwołanie skarżącego wniesione zostało z zachowaniem terminu. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem WSA w Krakowie wyrażonym w wyrokach z 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 604/19, z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 195/23, że w istocie odmienna ocena (wskazująca na obowiązek skorzystania uprzednio przez stronę z prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania) powodowałaby zbyteczne przedłużenie procedury, obciążenie organu, a przede wszystkim strony, której prawa już zostały naruszone brakiem pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. Przy czym zauważyć należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośba o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2017 r., IV SA/Po 826/17).
Przechodząc zatem do dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż jej materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim art. 35a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.
Należy wyjaśnić, iż przepis ten wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Przy czym zaznaczenia wymaga, iż powyższa nowowprowadzona instytucja, może mieć zastosowanie tylko do stanów faktycznych, które zaistniały po dacie wejścia w życie cyt. przepisu, czyli od 24 września 2023 r.
Obecnie zatem kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zgodnie z art. 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego.
Przepis art. 35a u.p.z.p. odnosi się do przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, który objęty jest uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu ukształtowane zostało przez doktrynę i orzecznictwo na tle przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przy czym należy podkreślić, iż art. 35a u.p.z.p. stanowi odrębną regulację, niezależną od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa zgromadzony na tle stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. można wykorzystywać jedynie częściowo odnośnie art. 35a u.p.z.p. (przykładowo możliwe jest to co do pojęcia samowolnej zmiany zagospodarowania przestrzennego).
Samowolna zmiana zagospodarowania terenu to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie. Chodzi zatem o sytuacje, gdy wbrew wynikającym z obowiązującego planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Podstawowe znaczenie ma w tym przypadku zatem czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej dokonywać należy w każdym przypadku indywidualnie. Analiza treści art. 35a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż w zakresie możliwej do zastosowania sankcji różni się on od cyt. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (zob. T. Filipowicz, komentarz do art. 35a [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż ustawodawca w treści art. 35a u.p.z.p. w żaden sposób nie odsyła w zakresie stosowania do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w tym w zakresie przewidywanych sankcji, zatem przy stwierdzeniu spełnienia przesłanek z art. 35a u.p.z.p. może być nałożona na podmiot wyłącznie sankcja, o której mowa w art. 35a u.p.z.p.
Ponieważ instytucja uregulowana w art. 35a u.p.z.p. jest stosunkowo ,,nową" regulacją, odnośnie której interpretacja w orzecznictwie i piśmiennictwie dopiero się kształtuje, istotna jest dbałość o unikanie niejednoznaczności przy jego stosowaniu i zapewnienie w miarę możliwości jednolitych standardów przy formułowania treści zakazów w decyzjach wydawanych na jego podstawie.
Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, co nie było kwestionowane przez strony, że na spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr XVII/113/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], gmina [...], pod nazwą ,, [...]" (opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., Nr [...], poz. [...]). Dokładnie w/w nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (k. 38-46 i k. 48 akt administracyjnych). Zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały odnośnie terenów MN przewidziano, że zachowuje się istniejącą zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zmiany funkcji na zabudowę mieszkaniową, projektowana nowa zabudowa o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej, dopuszcza się realizację zabudowy towarzyszącej w tym garaży i obiektów gospodarczych oraz usług wbudowanych max. do 30% powierzchni użytkowej budynku. Z kolei w § 7 pkt 5 uchwały przewidziano zakaz lokalizacji wolnostojących obiektów tymczasowych oraz obiektów usługowych poza terenami przeznaczonymi na lokalizację usług. W myśl zaś § 12 pkt 3 lit. c tej uchwały na terenie oznaczonym MN zakazuje się realizacji produkcji rolniczej i hodowli zwierząt z wyjątkiem istniejącej zabudowy zagrodowej.
Według informacji z rejestrów gruntów działka nr [...] stanowi grunty orne
(R V) i częściowo grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (k. 2 akt administracyjnych). W chwili uchwalenia planu miejscowego z 2008 r. przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo, brak było zabudowy zagrodowej i usługowej, działka nie była ogrodzona, porośnięta była trawami i częściowo drzewami (k. 55 akt administracyjnych).
W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ ustalił, iż od marca 2024 r. na spornej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Mianowicie prowadzony jest tam chów koni, w związku z którym zamontowano wiatę (namiot), paśnik, wytyczono wybieg, zgromadzono siano, zapewniono dostęp do zbiornika z wodą oraz przebywa tam przynajmniej jeden koń. Powyższe ustalenia dokonane zostały w oparciu o oględziny spornej nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2025 r., z których sporządzony został protokół wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 49-53 akt administracyjnych) oraz na podstawie wyjaśnień dzierżawcy w/w nieruchomości – W. P. (k. 52 i 34 akt administracyjnych). W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającego na chowie koni, które jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i narusza § 6 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 pkt 3 uchwały w sprawie mpzp z 2008 r.
Zdaniem skarżącego nie można mówić o chowie koni, na działce w trakcie oględzin ujawniono jednego konia, poza tym nie generuje to uciążliwości. Natomiast znajdujące się na nieruchomości obiekty jak wiata, paśnik czy poidło to zdaniem skarżącego obiekty gospodarcze (mała architektura), a ponadto brak naruszenia planu miejscowego, bo miejscowy plan z 2008 r. przewiduje możliwość zabudowy z funkcją agroturystyczną, która wiąże się z utrzymywaniem koni czy innych zwierząt.
Analiza zgromadzonego w sprawie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, iż organy w sposób właściwy ustaliły stan faktyczny w sprawie i dokonały jego oceny. Z materiału tego w istocie wynika, iż na spornej działce prowadzony jest chów koni. Nie m przy tym znaczenia, iż w dacie przeprowadzenia oględzin na nieruchomości przebywał jeden koń, nawet bowiem w takim przypadku można mówić o chowie. Istotne jest z punktu widzenia oceny faktycznego funkcjonalnego zagospodarowania przedmiotowej działki, że teren jest przystosowany do chowu, na co wskazuje podporządkowanie właściwie całej działki temu celowi, przygotowanie niezbędnej infrastruktury na tej nieruchomości i dostosowania jej do potrzeb zwierzęcia tj. postawienie wiaty (obiekt tymczasowy), paśnika, poidła. W istocie też tak w/w działka jest wykorzystywana faktycznie. Skarżący przy tym nie zaprzecza utrzymywaniu przynajmniej jednego konia na spornej działce i zagospodarowaniu jej poprzez umieszczenie tam opisanych elementów służących zwierzęciu. Powyższe przemawia za uznaniem, iż w istocie utrzymywany jest tam w sposób ciągły od marca 2024 r. przynajmniej jeden koń (nie ma przy tym znaczenia, że na chwilę przeprowadza oględzin znajdował się tam jeden koń). Brak co prawda jest definicji legalnej na gruncie u.p.zp. pojęcia chowu jednak należy przyjąć, iż polega on na zapewnieniu zwierzętom użytkowym lub hodowlanym prawidłowych warunków bytowania i rozwoju, dzięki którym możliwy jest pełny rozwój pożądanych cech. Na chów składa się niewątpliwie: utrzymywanie, karmienie, pielęgnacja. Zdaniem Sądu należy zatem stwierdzić, iż na tle opisanego stanu faktycznego organ prawidłowo ustalił zmianę na spornej nieruchomości zagospodarowania terenu polegającą na chowie koni, gdyż niewątpliwie zwierzę jest tam utrzymywane w sposób ciągły, jest ono karmione i pielęgnowane. Koń utrzymywany jest na spornej nieruchomości przez osobę, która jest dzierżawcą tej nieruchomości, a która określa się jako opiekunka koni (podając, że utrzymuje dwa konie i jednego kucyka).
Tymczasem w istocie przepisy obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego z 2008 r. po pierwsze przewidują, że wyłączną dopuszczalną funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ewentualnie jeżeli istniała zabudowa zagrodowa to możliwa jest zmiana funkcji na zabudowę mieszkaniową, możliwa jest także zabudowa o funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej
(§ 6 ust. 2 pkt 1). Przy czym należy wyjaśnić, iż na spornej nieruchomości przed uchwaleniem planu i w dacie jego uchwalenia nie istniała zabudowa zagrodowa, natomiast co do funkcji agroturystycznej to po pierwsze brak jednoznacznego określenia tego pojęcia w samej uchwale, ale niewątpliwie w planie miejscowym mowa o funkcji agroturystycznej jako o dopuszczalnej funkcji, ale co istotne związanej z nową zabudową o funkcji mieszkalnej, a taka na przedmiotowej działce nie występuje. Poza tym należy tak określone przeznaczenie interpretować łącznie z pozostałymi przepisami, w tym określającymi zakazy w § 12 ust. 3 uchwały. Przepis § 12 ust. 3 lit. c uchwały przewiduje zaś zakaz produkcji rolniczej i hodowli zwierząt, z wyjątkiem istniejącej zabudowy zagrodowej, taka jednak na spornej nieruchomości nie istniała. Wprowadzona zatem na w/w nieruchomości faktyczna zmiana zagospodarowania spornego terenu dokonana została w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, przewidującym na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dodać przy tym należy, iż § 7 ust. 5 uchwały z 2008 r. określa zakaz lokalizacji wolnostojącego obiektu tymczasowego, a do takiego zakwalifikować można znajdującą się na spornej działce wiatę dla konia.
Powyższe wskazuje zatem, że spełnione zostały na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanki określone w art. 35a u.p.z.p., co uprawniało organ do zastosowania cyt. przepisu. Tym samym za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący błędnej oceny organu z punktu widzenia art. 35a u.p.z.p. Dodać przy tym należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, obiektów takich jak wiata, paśnik itd. nie można uznać za obiekt małej architektury. Pojecie obiektu małej architektury uregulowane zostało w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a stanowią go obiekty takie jak kapliczki, posągi, wodotryski, huśtawki, śmietniki itp. Zdaniem Sądu do pojęcia tego nie można zaliczyć elementów służących do chowu zwierząt. Ponadto wbrew stanowisku skarżącego w
§ 6 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2008 r. brak odniesienia do obiektów małej architektury, a jedynie mowa o zabudowie towarzyszącej (w tym garaży i obiektów gospodarczych), przy czym zabudowa towarzysząca wskazuje jednoznacznie, że towarzyszy ona zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jaka przewidywana jest na terenie oznaczonym jako MN, a na spornej nieruchomości brak jest zabudowy mieszkaniowej.
W tym zakresie Sąd uznał, iż o ile w ustalonym przez organy stanie faktycznym i prawnym organy były uprawnione w niniejszej sprawie do zastosowania art. 35a u.p.z.p., to jednak przy stosowaniu tego przepisu organy dopuściły się naruszeń, które skutkowały koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.
Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (vide P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. i cyt. tam orzecznictwo). W orzecznictwie podkreśla się także, że prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Jeśli istotą decyzji jest nałożenie obowiązków, to powinny być to obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2017 r., II OSK 491/16; z 9 grudnia 2015 r., II OSK 913/14; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 18/10; z 8 lutego 2011 r., I OSK 449/10). Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jak i tego, jak winna być wykonana (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019r., II GSK 3210/17). Powyższe wynika z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).
Ponadto trafnie wskazuje się, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). Z uzasadnienia decyzji nie można (...) wywodzić wniosków, co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też nałożonych na skarżącego obowiązków (cyt. wyrok o sygn. II GSK 3210/17). Niedopuszczalne jest umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia, kreującego dla strony obowiązek wynikający z prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić (wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II SA/Bd 1434/16, CBOSA).
Tę jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Zastosowanie zaprezentowanych kryteriów do oceny osnowy decyzji musi prowadzić do wniosku, że już z tego powodu rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może się ostać w obrocie prawnym.
Przede wszystkim Sąd uznał za błędne określenie przez organ w pkt 2 osnowy decyzji z dnia [...] lutego 2025 r., że nakazuje skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu w świetle art. 35a u.p.z.p. brak jest podstaw do sformułowania w decyzji wydawanej w w/w trybie takiego rodzaju nakazu. Prawdopodobnie sformułowanie takie zostało zainspirowane w oparciu o treść przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.z, gdzie jest mowa o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jednak należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a wyłącznie w trybie art. 35a u.p.z.p, a ten przepis nie tylko nie przewiduje sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, ale też nie wskazuje na podstawę do odpowiedniego stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż brak takiego odesłania. Z powyższych względów Sąd uznał, iż pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2025 r. pozbawiony był podstawy prawnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż sformułowanie nakazu przez organ budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia jego wykonalności, gdyż jest on nieprecyzyjny, a ponadto może prowadzić do nieuprawnionego ograniczenia, mając na uwadze że teren objęty planem miejscowym może być zagospodarowany w taki sposób jak w chwili, gdy plan miejscowy wchodził w życie, ale także może dojść do zmiany jego zagospodarowania, ale wówczas musi być ona zgodna z wymogami określonymi w planie miejscowym. Poza tym takie sformułowanie nakazu nie zawiera klarownego, jednoznacznego i czytelnego dla adresata wskazania, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2024 r., II SA/Wr 160/24). Tym samym organu obu instancji dopuściły się naruszenia art. 35a u.p.z.p. oraz art. 6, 8 oraz 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Za niedopuszczalny uznał także Sąd sposób sformułowania przez organ pkt 3 osnowy decyzji z [...] lutego 2025 r. Organ bowiem określił termin realizacji zapisów treści decyzji – 30 dni od skutecznego odbioru decyzji. Po pierwsze z treści art. 35a u.p.z.p. nie wynika, aby organ był uprawniony do określenia terminu realizacji zapisów treści decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Podnosi się, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) – zob. T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", publ.: PiP z 1994 r., nr 6, s. 22 i n. Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasad legalności i praworządności określonych w art. 6 i 7 k.p.a. (por.: W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43, J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, publ.: PiP z 1980 r., nr 3, s. 9 i nast.). W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38; wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 oraz z dnia 21 maja 1999 r., IV SA 1522/96; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1140/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2016 r., II SA/Go 945/15).
Przepis art. 35a u.p.zp. nie przewiduje określenia przez organ terminu wykonania decyzji. Ustawodawca nie wyposażył zatem organu w w/w przypadku w uprawnienie do określenia terminu wykonania wydawanej decyzji o zakazanie. Z powyższych względów Sąd uznał, iż pkt 3 osnowy decyzji z [...] lutego 2025 r. wprowadzony został z naruszeniem prawa. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, iż sam także sposób określenia przez organ terminu realizacji decyzji był niedopuszczalny, gdyż nie był odnosił się od do uostatecznienia decyzji, ale liczony miał być on od skutecznego odbioru decyzji, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Natomiast odnośnie pkt 1 osnowy decyzji Sąd uznał, mając na uwadze także wcześniejsze rozważania odnoszące się do jednoznaczności formułowania osnowy decyzji i określania obowiązku adresata decyzji, że także ten pkt zawiera uchybienie w zakresie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., które uzasadnia uchylenie decyzji także w tym zakresie. O ile prawidłowo zakaz określony w pkt 1 osnowy decyzji skierowany został do właściciela nieruchomości oraz poprawnie określony został sam zakaz z oznaczeniem jakiej nieruchomości dotyczy, ze wskazanie na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak zdaniem Sądu w osnowie decyzji zabrakło elementu odnoszącego się do określenia faktycznego zagospodarowania nieruchomości, który został przez organ ustalony jako sprzeczny z planem miejscowym. W niniejszej sprawie sposób faktycznego zagospodarowania nieruchomości, który uznany został za sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, opisany został natomiast w uzasadnieniu decyzji. Zaś zdaniem Sądu zasadne jest określenie go poprzez umieszczenie w osnowie decyzji, która ma zasadnicze znaczenie dla realizacji zakazu. Istotne jest, aby określenie zakazu nie wymagało w istocie rekonstrukcji w oparciu o analizę treści uzasadnienia decyzji, a żeby wprost wynikało z samej treści osnowy decyzji.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, natomiast organ II instancji utrzymał w mocy w całości decyzje organu I instancji, nie usuwając opisanych powyżej niezgodności z prawem.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, iż w istocie powyższe było związane z kwestią oceny czy odwołanie strony wniesione zostało w terminie. Mając na uwadze, iż w związku z brakiem w decyzji doręczonej skarżącemu w dniu [...] lutego 2025 r. wymaganego pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, organ odwoławczy uznał, iż odwołanie złożone zostało przez skarżącego w terminie i zostało merytorycznie rozpoznane. Z powyższych względów prawo strony w żaden sposób nie zostało naruszone.
Za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie był podstawą prawną zaskarżonych decyzji. Jednak co do określonego w pkt 2 decyzji nakazu Sąd uznał go za naruszający przepisy prawa i niedopuszczalny, co zostało szczegółowo wyajśnione powyżej.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego oraz opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu mniejszego wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie ponownie rozpoznając sprawę sformułować decyzję (jej osnowę) w sposób zgodny z treścią przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji, uwzględniając wcześniejsze rozważania Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku.