II SA/GO 352/25

II SA/Go 352/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227,  art. 238
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Dnia [...] marca 2025 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 229 pkt 3 i art. 228 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.), podjęła uchwałę nr XIV.267.2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...], w której uznała skargę W. S. przekazaną do Rady Miasta [...] w dniu [...] lutego 2025 r. za bezzasadną.
W uzasadnieniu organ podał, że po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. r. przychylił się do stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z posiedzenia z dnia [...] marca 2025 r., uznając skargę za bezzasadną. W swojej skardze przekazanej do Rady Miasta [...] W. S. wskazał wadliwe rozpatrywanie przez Prezydenta Miasta [...] wniosków w rozumieniu art. 65 Konstytucji RP, które dotyczyły nieprawidłowo zastosowanych znaków drogowych. Prezydent Miasta [...] w swoim stanowisku z dnia [...] marca 2025 r. poinformował, że znaki B-20 zostały uwzględnione w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu opracowanym przez firmę projektową na zlecenie P. S.A. Na etapie analizy projektu stałej organizacji ruchu dokonano jego weryfikacji pod kątem bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu. W trakcie wizji w terenie, z uwagi na brak widoczności na przejeździe kolejowym w relacji kierowca - pociąg właściwym jest pozostawienie znaku B-20. Na podjęcie takiej decyzji wpłynęło zapobieżenie możliwości wystąpienia wypadków. Wszystkie działania związane ze stałą organizacją ruchu na przedmiotowym przejeździe kolejowym podjęte zostały pod kątem bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu.
Pismem z dnia [...] maja 2025 r., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. nr XIV.267.2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...] oraz na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 238 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia uchwały w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] marca 2025 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 i art. 238 §1 kpa. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] kwietnia 2025 r. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 238 § 1 k.p.a., bowiem nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący podkreślił, że jest organem nadzoru nad Radą Miasta [...]. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego jest złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Takie stanowisko i uprawnienie organu nadzoru znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że z faktu iż uchwała rada gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. nie wynika aby wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na działalność prezydenta miasta. Skargi te podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienia NSA: z 7 czerwca 2024 r., III OSK 1287/24 i z 14 lipca 2023 r., III OSK 1231/23, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyroki WSA w Gorzowie WIkp.: z 14 marca 2024 r., II SA/Go 20/24, z 29 grudnia 2010 r., II SA/Go 824/10, z 5 września 2018 r. II SA/Go 508/18, z 9 października 2019 r., II SA/Go 544/19, P. M. Przybysz, strona 2 z S .1 1/ k.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 20241.4 do art. 238). Zatem Wojewoda ma prawo do zaskarżenia uchwały nr XIV.267.2025 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...]. Dalej skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność prezydenta miasta - w przypadku innych zdań niż zlecone - jest rada gminy stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a.
Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał {por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. W ocenie skarżącego badana uchwala narusza w istotnym stopniu art. 238 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie jej uzasadnienia. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. W uchwale Nr X1V.267.2025 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta [...] brak jest wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organ. W pierwszej kolejności organ wskazuje, że do Rady Miasta [...] wpłynęła skarga W. S. na Prezydenta Miasta [...] dotycząca wadliwego rozpatrywania wniosków przez Prezydenta Miasta [...] w rozumieniu art. 63 Konstytucji RP. Następnie z uzasadnienia wynika, że "Rada Miasta [...] po rozpatrzeniu skargi i po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2025 r., przychyliła się do stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z posiedzenia z dnia [...] marca 2025 r., uznając skargę za bezzasadną z poniżej wymienionych przyczyn". Uzasadnienie nie podaje jakie konkretne zaniechania zarzucił skarżący, informując jedynie, że skarżący "wskazuje wadliwe rozpatrywanie przez Prezydenta Miasta [...] wniosków w rozumieniu art. 65 Konstytucji RP, które dotyczyły nieprawidłowo zastosowanych znaków drogowych". Ponadto organ pomylił się przy wskazywaniu przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - raz wskazuje na art. 63, a raz art. 65 ustawy zasadniczej. Skarżący zauważył, że również sięgnięcie do protokołu z posiedzenia tej Komisji, jak i protokołu [...] sesji Rady Miasta [...]nie pozwala ustalić jakimi przesłankami kierowała się Komisja czy Rada Miasta [...]. Tak skonstruowane uzasadnienie wskazuje, że organ w istocie uchylił się od oceny, czy Prezydent Miasta [...], zgodnie z zarzutem W. S., naruszył art. 238 w zw. z art. 223 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten, jeśli wniosek zostanie rozpatrzony negatywnie, nakłada na Organ obowiązek uzasadnienia prawnego takiego sposobu załatwienia wniosku. Przy czym organ nadzoru nie może oceniać trafności podjętej, w procedurze skargowej, uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda, w ramach postępowania nadzorczego może zbadać prawidłowość postępowania rady gminy rozpatrującej skargę, ale wyłącznie co do wymogów formalnych (wyrok WSA w Szczecinie z 20 marca 2013 r., II SA/Sz 1313/12). W ocenie organu nadzoru uzasadnienie faktyczne ww. uchwały z uwagi na swą lakoniczność, nie można uznać za wystarczające. Nie pozwala bowiem odtworzyć motywacji, którą kierowała się Rada Miasta [...] podejmując badaną uchwałę. Ponadto organ nie omówił zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Nie zawiera ono zatem żadnego uzasadnienia prawnego. Nie można również odtworzyć powyższych niezbędnych elementów uzasadnienia na podstawie protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. oraz protokołu nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r. Wojewoda podkreślił, że uzasadnienie warunkuje kontrolę organów nadzoru oraz kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego stanowiąca odpowiedź na skargę powszechną może podlegać kontroli organu nadzoru, ale w ograniczonym zakresie. W odniesieniu do projektów uchwał w sprawie rozpatrzenia skarg lub petycji oraz załatwienia wniosków wymaga się, by uzasadnienie zawierało prawną i faktyczną podstawę rozstrzygnięcia. Przyjmowanie tego rodzaju rozwiązań jest zasadne, gdyż uchwały te są rozstrzygnięciami indywidualnych konkretnych spraw, wydawanymi przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcia te nie wpływają na prawa i obowiązki skarżącego, wnioskodawcy lub autora petycji, niemniej jednak zasada sprawiedliwości proceduralnej wymaga, aby podmiot ten pozyskał możliwie pełną wiedzę o motywach załatwienia sprawy. Wymogi co do treści uzasadnienia projektu uchwały załatwiającej skargę można wyinterpretować z przepisu art. 238 § 1 kpa, w odniesieniu do wniosków z przepisów art. 247 w zw. z art. 238 § 1 kpa. Organ zauważył, że dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., jak również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W ocenie Prezydenta Miasta zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy określone w art. 238 kpa, tym samym zarzut zawarty w skardze jest nietrafiony. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały zostały zawarte informacje, czego dotyczyła skarga, co organ wziął pod uwagę pod uwagę rozpatrując skargę oraz jakie kluczowe przesłanki zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. W szczególności wskazano, że potrzeba negatywnego rozstrzygnięcia skargi wynikała z potrzeby zapobieżenia możliwości wystąpienia wypadków na przejeździć kolejowym. Wszelkie działania Rady Miasta [...] i Prezydenta [...]były legalne - w oparciu o uzgodnienia z odpowiednimi organami i podmiotami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r.poz.935, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 poz. 1267), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W sytuacji gdy zaskarżony akt odpowiada prawu skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była opisana na wstępie uchwała Rady Miasta [...] uznająca jako bezzasadną skargę W. S. na Prezydenta Miasta [...]. Wskazana tu skarga W. S. dotyczyła wadliwego rozpoznania jego wniosków z dnia [...] grudnia 2024 r. r., [...] grudnia 2024 r. oraz z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego B-20 przed przejazdem kolejowym na ul. [...] w [...].
Powyższa Uchwała Rady Miasta [...] została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność prezydenta miasta - w przypadku innych zdań niż zlecone - jest rada gminy stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a.
W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, że postępowanie w sprawie skarg powszechnych jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy nie służy skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925), czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, p.p.s.a., Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności.
Należy podkreślić, że skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania takich skarg, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a. W świetle powyższego, za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt1 p.p.s.a.).
Powyższa konstatacja nie stanowi tamy do odszukania kompetencji szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. W konsekwencji prowadzi to do uznania, iż sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli takich aktów. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają bowiem również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten polega, m.in. na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 85 u.s.g.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 90 ust. 1 u.s.g). W art. 93 ust. 1 u.s.g określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wskazano krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 u.s.g nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Również uchwały rozstrzygające skargi na działania prezydenta miasta podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. i art. 229 pkt 3 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.
W niniejszej sprawie, bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Miasta [...] jest Wojewoda [...]. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego.
Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności.
Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkie uchwały organów gminy, nie tylko podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11). Z faktu, że uchwała rada gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. nie wynika aby wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na działalność prezydenta miasta. Skargi te podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienia NSA: z 7 czerwca 2024 r., III OSK 1287/24 i z 14 lipca 2023 r., III OSK 1231/23, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 14 marca 2024 r., II SA/Go 20/24, z 29 grudnia 2010 r., II SA/Go 824/10, z 5 września 2018 r. II SA/Go 508/18, z 9 października 2019 r.,II SA/Go 544/19, P. M. Przybysz, k.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024 t. 4 do art. 238).
Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] miał uprawnienie do zaskarżenia opisanej na wstępie uchwały Rady Miasta [...], w związku z czym konieczne było merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Wojewodę skargi.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a.
Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi.
Stwierdzić należy, że w uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczywiście brak jest wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organ. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że po zapoznaniu się z pismem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r., przychyla się do stanowiska Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji. Rozpoznając skargę W. S. członkowie Komisji uwzględnili okoliczność, że na etapie analizy projektu stałej organizacji ruchu dokonano jego weryfikacji pod kątem bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu. W trakcie wizji w terenie, z uwagi na brak widoczności na przejeździe kolejowym w relacji kierowca - pociąg właściwym jest pozostawienie znaków B-20. W znacznym stopniu na podjęcie takiej decyzji wpłynęło zapobieżenie potencjalnej możliwości wystąpienia wypadków. Wszystkie działania związane ze stałą organizacją ruchu na przedmiotowym przejeździe kolejowym podjęte zostały pod kątem bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu
Analizując tak skonstruowane uzasadnienie należy stwierdzić, że organ w istocie uchylił się od szczegółowej oceny czy Prezydent Miasta . zasadnie nie uwzględnił wniosków W. S. z dnia [...] grudnia 2024 r. oraz z dnia [...] grudnia 2024 r. Organ nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej działań podejmowanych przez organ wykonawczy na skutek skargi powszechnej. Organ powołał się na rozwiązania zawarte w zatwierdzonym projekcie stałej organizacji ruchu, ale nie dokonał analizy ww wniosków skarżącego dotyczących usunięcia znaku B-20 pod kątem ich zasadności i dopuszczalności - w świetle obowiązujących przepisów prawa. Powyższa analiza wskazuje, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały w ogóle nie odniesiono się do stanu prawnego, którego dotyczyły wnioski W. S.. Treść uzasadnienia uchwały nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia prawnego. Na marginesie należy zauważyć, że nie można również odtworzyć powyższych niezbędnych elementów uzasadnienia na podstawie protokołu z posiedzenia Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2025 r.
Wymaga podkreślenia, że uzasadnienie uchwały odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru oraz kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. Wynika zatem z tego, że uzasadnienie powinno wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a., które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym (por.m.in. powołane wyroki w sprawach II SA/Go 824/10, II SA/Go 544/19).
Mając na uwadze powyższe Sąd na - podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.