II SA/Go 351/25

II SA/Go 351/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 8h, art. 8j, art. 10, art. 14, art. 15 ust. 2a, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr X/61/2024 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w mieście [...] i terenu w miejscowości [...], gmina [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w mieście [...] i terenu w miejscowości [...] , gmina [...], zarzucając istotne naruszenie art. 8 h ust. 3 pkt 1, 8j pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.), § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 200 2r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Niewłaściwie został określony termin przeprowadzenia konsultacji społecznych. Jak wynika z treści obwieszczenia Burmistrza [...] z [...] czerwca 2024 r., konsultacje społeczne ogłoszone zostały w dniach od 25 czerwca do 19 lipca 2024 r. co oznacza, że trwały 25 dni, zamiast 28 dni (art. 8j pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Tym samym bezpodstawnie skrócona została możliwość wnoszenia uwag do projektu planu.
Nadto w myśl art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3, 5 po godzinach pracy. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej gminy [...] godziny pracy Urzędu Miejskiego to: poniedziałek: 8.00-16.00, wtorek-piątek: 7.00-15.00. W zakresie zorganizowanego dnia 3 lipca 2024r. (środa) punktu konsultacyjnego nienależycie została dopełniona dyspozycja art. 17 pkt 13 w związku z art. 8i ust. 1 pkt 5 i art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez prowadzenie tego punktu częściowo w godzinach pracy urzędu (tj. w przedziale od godz. 14.00 do godz. 15.00). Powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzenia planu.
W sprawie doszło także do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
Rada Miejska wyznaczyła w planie następujące tereny:
- 1 PE (teren produkcji energii),
- 1 PP-PS, 2PP-PS, 3PP-PS, 4PP-PS, 5PP-PS (tereny produkcji przemysłowej lub składów i magazynów),
-1PP-PS-U (tereny produkcji przemysłowej lub składów i magazynów lub usług),
- 1KDL (teren drogi lokalnej),
- 1KDD (teren drogi dojazdowej),
-1 KR (teren komunikacji drogowej wewnętrznej),
- 1WS, 2 WS (teren wód powierzchniowych śródlądowych).
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, który w pkt 1 wskazuje, że w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci.
W przedmiotowej uchwale zastosowanie symbolu "U" dopuszcza na danym terenie inne przeznaczenia z poziomów 2 i 3, w tym handel wielkopowierzchniowy, o ile nie zawarto w uchwale zapisów o przeznaczeniach wykluczonych. Rada Miejska [...] nie wyłączyła wprost usług handlu wielkopowierzchniowego dla terenu "U". Oznacza to tym samym dopuszczenie takich usług na terenach oznaczonych w planie tym symbolem. Tymczasem, zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wykazała, że na terenach objętych planem nie jest dopuszczona lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². W związku z tym ustalenia planu miejscowego w zakresie usług pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz ze zmianami przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]), co stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano wcześniej, w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli (załącznik nr 1 do rozporządzenia). W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci. Dodatkowo zgodnie z pkt 4 tego załącznika dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli. Z kolei pkt 5 stanowi, że określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Z powyższego wynika, że zastosowanie w planie miejscowym symbolu U – teren usług, jest jednoznaczne z przeznaczeniem tego terenu pod usługi handlu (UH), w tym m.in. handlu detalicznego (UHD), handlu hurtowego (UHH), handlu wielkopowierzchniowego (UW). Potwierdzeniem tego jest dopuszczenie w rozporządzeniu zastosowania maksymalnie 3 symboli dla jednego terenu. Natomiast dopuszczona w rozporządzeniu opcja zastosowania przeznaczenia wykluczonego daje możliwość, przy zastosowaniu jednego symbolu "U", przeznaczenia terenu na różne kategorie usług wykluczając jednocześnie przeznaczenie, którego uchwałodawca nie przewiduje lub które jest niezgodne z przyjętą w studium polityką przestrzenną. W przedmiotowej uchwale dla terenu "U" zabrakło wyłączenia usług handlu wielkopowierzchniowego, co jak wskazano wcześniej, prowadzi do sprzeczności części zapisów przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...].
Do istotnego naruszenia określonej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady zgodności z ustaleniami studium doszło również poprzez zapisy § 11 pkt 2 lit. c uchwały ustalające w granicach terenu 3 PP-PS lokalizację przytuliska dla zwierząt. Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, teren określony w planie jako 3PP-PS posiada w studium oznaczenie P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Na w/w terenie, zgodnie z zapisami części tekstowej studium (str. 120) przewidziano tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Nie wskazano tam natomiast działalności usługowej. Tymczasem za taką działalność należy uznać przytulisko dla zwierząt. Potwierdzeniem powyższego faktu są regulacje załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. z 2007 r. poz. 1885), gdzie prowadzenie schronisk dla zwierząt domowych mieści się w podklasie 96.092 "Pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana".
W uchwale nie określono obligatoryjnego elementu planu miejscowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 25 pkt 2 uchwały, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną postanowiono, że w granicach pasów technicznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN20kV o szerokości 14m (7,0 m od osi linii w każdą stronę) obowiązują ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych. Regulacje te nie wypełniają dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.
Ponadto § 25 pkt 4 lit. b, zawierający zapis o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń o mocy do 500kW na pozostałych terenach powoduje wątpliwości, których faktycznie terenów dotyczy, czy również np. dróg i powierzchniowych wód śródlądowych. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Tym samym jej postanowienia nie mogą zawierać zwrotów niejasnych, budzących wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem w/w regulacje zawierają zapisy mogące wprowadzać w błąd odbiorców uchwały. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, zaś § 25 pkt 4 lit. b uchwały nie spełnia powyższego wymogu.
Z uwagi na ilość i rozmiar stwierdzonych w kwestionowanej uchwale istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania miejscowego planu, w ocenie Wojewody zasadnym jest żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż niewłaściwe określenie terminu konsultacji społecznych było wynikiem omyłki. W ramach konsultacji dnia 3 lipca 2024 r. zostało zorganizowane spotkanie otwarte dotyczące przyjętych rozwiązań w projekcie planu miejscowego, na które nikt nie przyszedł. W ramach konsultacji społecznych działał punkt konsultacyjny od godz. 14.00 do godz. 16.00, również w dniu 3 lipca 2024 r. W ramach działania punktu konsultacyjnego udzielono informacji na temat projektowanego dokumentu jednej osobie, która zgłosiła się do punktu między godziną 14-15. Nikt więcej się nie zgłosił.
Przez plan ogólny należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołując się w § 1 ust. 3 pkt uchwały na studium Rada Miejska nie naruszyła w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa.
W zakresie zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dla części działki nr [...] obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Dla pozostałej części obszaru obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Faktycznie w ramach przeznaczenia terenu określonego jako "U" nie wykluczono handlu wielkopowierzchniowego, co może zostać potraktowane jako naruszenie ustaleń studium. Ustalenia studium dla terenów oznaczonych jako "P" nie przewidują lokalizacji usług, za które skarżący uznaje prowadzenie przytuliska dla zwierząt. Jednakże planowane przytulisko prowadzone przez Gminę nie jest działalnością komercyjną i w tym kontekście nie należy traktować go jako usługi.
Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W przepisach uchwały nie określono szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń i ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ponieważ stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w pianie ustaleń w tym zakresie.
Odwołanie do przepisów odrębnych w § 25 pkt 2 w odniesieniu do pasów technicznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia ma charakter informacyjny. Wiążącym ustaleniem planu jest natomiast szerokość pasów oraz ich rozmieszczenie na załączniku graficznym. Ustalenia § 25 pkt 4 lit. b dotyczące dopuszczenia lokalizacji urządzeń o mocy do 500kV mają charakter ogólny i dotyczą całego obszaru planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchwała podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ‒ o czym stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym niewątpliwie należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza art. 91 u.s.g., w tym ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Jeśli chodzi o naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego, ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Odnosząc się kolejno do podniesionych w skardze zarzutów, za uzasadniony należało przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art.8j pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, m.in. ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1, o rozpoczęciu konsultacji społecznych, a także przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tych konsultacji. Z kolei w myśl art. 8h ust. 1 u.p.z.p. informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza, nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co najmniej: 1) przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914); 2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym aktem planowania przestrzennego lub w siedzibie obsługującego go urzędu; 3) przez udostępnienie informacji na stronie internetowej obsługującego go urzędu, o ile taką posiada, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu; 4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.
Formami konsultacji społecznych są: 1) zbieranie uwag; 2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego; 3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego; 4) ankiety lub geoankiety; 5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta (art. 8i ust. 1 u.p.z.p.), przy czym zasadą jest, iż prowadzi się je z wykorzystaniem co najmniej formy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5 (art. 8i ust. 2 u.p.z.p.), jednakże dopuszcza się przeprowadzenie konsultacji społecznych również w innych formach niż określone w ust. 1 (art. 8i ust. 3 u.p.z.p.). Konsultacje społeczne, o których mowa w art. 8i ust. 1: 1) pkt 1 i 4, prowadzi się przez okres co najmniej 28 dni; 2) pkt 2 i 3, przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych i nie później niż na 7 dni przed ostatnim dniem terminu, o którym mowa w pkt 1 (art. 8j u.p.z.p.).
W rozpatrywanej sprawie z akt procedury planistycznej wynika, iż zgodnie z obwieszczeniem Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. konsultacje społeczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały odbywać się w formie: 1) zbierania uwag w okresie prowadzenia konsultacji społecznych, w godzinach pracy urzędu, 2) spotkania otwartego poprzedzonego prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego w dniu [...] lipca 2024 r. o godz. 16.00 w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...], 3) prowadzenia punktu konsultacyjnego w dniu [...] lipca 2024 r. w godzinach od 14.00 do 16.00 w Urzędzie Miejskim w [...]. Konsultacje społeczne ogłoszone zostały w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2024 r., zatem obejmowały one okres 25 dni, zamiast co najmniej 28 dni, co było równoznaczne z naruszeniem trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, polegającym na określeniu krótszego terminu ich przeprowadzenia aniżeli wymagany ustawą.
O istotności tego naruszenia oraz jego wpływie na ocenę zgodności z prawem całości zaskarżonej uchwały świadczy to, iż wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwość wnoszenia uwag dotyczących tego projektu stanowi formę udziału osób zainteresowanych ustaleniami planu w jego tworzeniu, a którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 4 października 2011 r., II OSK 1508/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezasadny w ocenie Sądu okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. (stanowiącego, iż sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5 po godzinach pracy) poprzez zorganizowanie punktu konsultacyjnego w dniu [...] lipca 2024 r. w godz. od 14.00 do 16.00, tzn. częściowo w godzinach pracy urzędu (w przedziale od godz. 14.00 do 15.00). Z regulacji tej nie wynika bowiem, iż konsultacje społeczne mają się odbywać wyłącznie po godzinach pracy. Wymóg przeprowadzenia tych konsultacji po godzinach pracy został w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dopełniony (godz. 15.00 – 16.00) i nie zmienia tego fakt, że rozpoczęły się one od godz. 14.00, tzn. jeszcze w godzinach pracy urzędu. Nadto z obwieszczenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2024 r. wynika, iż osobom zainteresowanym zapewniono inne formy udziału w konsultacjach społecznych, tzn. formę pisemną na adres Urzędu Miejskiego w [...], a także za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej.
Jeśli chodzi o poruszoną w skardze kwestię lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem "U" usług handlu wielkopowierzchniowego, Wojewoda oparł swoje stanowisko na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404), a ściślej na jego unormowaniach § 9 ust. 1 oraz cz. I (Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego" – tabela) i pkt 5 w cz. II (Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych) załącznika nr 1. W myśl § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z kolei zgodnie z pkt 5 w cz. II tego załącznika określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Z tabeli tej zaś wynika, że w wymienionej na poziomie 1 klasie przeznaczenia terenu o symbolu "U" (teren usług), na poziomie 2 zawiera się m.in. "teren usług handlu wielkopowierzchniowego" ("UW").
Zdaniem Wojewody, skoro w zaskarżonym planie miejscowym dopuszczono przeznaczenie terenu obejmujące m.in. usługi ("U") – w ramach ustalonego terenu 1PP-PS-U (tereny produkcji przemysłowej lub składów i magazynów lub usług) – bez wyraźnego wykluczenia "podklasy "UW" (teren usług handlu wielkopowierzchniowego), to tym samym dopuszczono lokalizowanie na terenie objętym planem obiektów handlu wielkopowierzchniowego, bez dochowania wymogów opisanych w skardze.
W ocenie Sądu takie rozumowanie nie jest uprawnione. Rację ma wprawdzie Wojewoda wskazując, że jeśli zamiarem Rady Miejskiej było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to w pełni prawidłowo sporządzony plan miejscowy powinien był zawierać wyraźne klauzule wykluczające podklasę przeznaczenia terenu "UW". Jednakże brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie jest zdaniem Sądu uchybieniem istotnym, wpływającym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Interpretacji i oceny ustaleń planistycznych przez pryzmat cytowanych unormowań rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych poświęconych lokalizowaniu obiektów handlu wielkopowierzchniowego. I tak m.in. art. 15 ust. 2a u.p.z.p. w myśl którego plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2025 r., IV SA/Po 345/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto wprawdzie w dacie rozpoczęcia procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego ([...] lutego 2024 r.) oraz w dacie jego uchwalenia ([...] października 2024 r.) nie obowiązywały już przepisy art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a, tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²) oraz art. 10 ust. 3a u.p.z.p. (w świetle którego dopuszczalność lokalizowania w/w obiektów została uwarunkowana określeniem w studium obszarów, na których obiekty te mogą być sytuowane), jednakże w związku z faktem, że Gmina [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie miała uchwalonego planu ogólnego, do oceny legalności zaskarżonej uchwały zgodnie z treścią art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co do zasady stosować należy przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie.
Analiza przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. – przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu nieprzewidzenia w studium możliwości lokalizowania na obszarze objętym planem obiektów handlu wielko powierzchniowego – prowadzi do wniosku, że brak w planie ustaleń przewidzianych w w/w przepisach świadczy nie o istotnej wadliwości ("brakach") planu miejscowego, lecz o niedopuszczeniu w tym planie możliwości lokalizowania w/w obiektów na terenie oznaczonym symbolem "U". Przywołane wcześniej unormowania rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie stanowią w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do odmiennej wykładni zaskarżonej uchwały.
Zarzut dotyczący ustalenia w § 11 pkt 2 lit. c uchwały w granicach terenu 3 PP-PS lokalizacji przytuliska dla zwierząt należało uznać za uzasadniony. Teren ten w załączniku graficznym nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiada oznaczenie P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), podobnie w części tekstowej studium (str. 120) przewidziano na nim tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, bez wskazania działalności usługowej. Należy podzielić stanowisko Wojewody, iż przytulisko dla zwierząt należy zakwalifikować jako działalność usługową, co wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. z 2007 r. poz. 1885), gdzie prowadzenie schronisk dla zwierząt domowych mieści się w podklasie 96.092 "Pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana". Nie zmienia tego podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż prowadzone przez Gminę przytulisko dla zwierząt nie stanowi działalności komercyjnej.
W okolicznościach tej konkretnej sprawy uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia przez § 25 pkt 2 zaskarżonej uchwały przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Przywołany § 25 pkt 2 planu, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną stanowi, iż w granicach pasów technicznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN20kV o szerokości 14,0 m (7,0 m od osi linii w każdą stronę) obowiązują ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych. W ocenie Sądu doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy) polegającego na braku uregulowania w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów w pasie technologicznym. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza konieczność wyznaczenia stref ochronnych i pasów technologicznych w granicach, w których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji gdy dopuszczając budowę nowych sieci nie przewidziano tych ograniczeń, dochodzi wówczas do naruszenia przywołanego art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., II OSK 1403/22).
Nie wystarczy samo odniesienie się do wskazania, że kwestie te regulują przepisy odrębne. Obowiązują one bowiem niezależnie od tego, czy w planie miejscowym się do nich odwołano czy nie. Inne też są cele uregulowań przepisów odrębnych a inne cele obowiązków nałożonych na uchwałodawcę lokalnego w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Regulacje o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mają mieć charakter norm prawnych a nie tylko informacji o tym, że obowiązują jakieś przepisy odrębne. Normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, jasną, czytelną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych (wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., II SA/Kr 1475/19). Tym samym regulacja wynikająca z planu miejscowego musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, by jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (wyrok WSA w Białymstoku z 25 listopada 2021 r., II SA/Bk 775/21).
Za uzasadnioną należało również uznać zawartą w skardze argumentację odnoszącą się do § 25 pkt 4 lit. b zaskarżonego planu, w myśl którego "dopuszcza się lokalizację urządzeń fotowoltaicznych, wytwarzających energię o mocy zainstalowanej do 500kW na pozostałych terenach". Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż zapis taki powoduje wątpliwości, których faktycznie terenów on dotyczy. Tymczasem z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, iż przepisy aktu prawa miejscowego powinno się redagować tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów, przez co nie może zawierać zwrotów niejasnych, budzących wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem w/w regulacja zawiera zapis mogący wprowadzać w błąd adresatów uchwały. W konsekwencji wspomniany § 25 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogu wynikającego z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Podsumowując, stwierdzone naruszenia, w szczególności omówione w pierwszej kolejności naruszenie trybu sporządzania planu, ale również wskazane wyżej istotne naruszenia zasad sporządzania planu, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku.