II SA/Go 35/13

II SA/Go 35/13 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
art. 36
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji H na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie kontroli sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej Fundacji H kwotę 200 (dwieście )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako PWIS), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2011 r., Nr 212 poz. 1263 ze zm.), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: Kpa) oraz § 2 - § 6 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 36, poz. 203), w wyniku odwołania Fundacji "H uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] września 2012r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (znak sprawy: [...]) i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu [...] lipca 2012r. upoważniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: PPIS) pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej przeprowadził kontrolę zorganizowanej formy wypoczynku dzieci w wieku od 8 do 11 lat, określonej w protokole kontroli i upoważnieniu jako "obóz wędrowny (kolonia) z bazą noclegową w Powiatowym Ośrodku Rehabilitacyjno-Wypoczynkowym "P". Zgodnie z upoważnieniem Nr [...] przedmiotem kontroli pozostawała "ocena stanu sanitarnego obozów organizowanych pod namiotami". W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. przedmiot kontroli określony został jako "ocena sanitarna wypoczynku dzieci i młodzieży w formie wyjazdowej, kontrola interwencyjna w związku z otrzymaniem informacji z Kuratorium Oświaty – TZW dotyczących nieprawidłowego żywienia i braku ciepłej wody". Kontrola przeprowadzona została w obecności osoby zajmującej stanowisko PPIS, przedstawiciela Kuratorium Oświaty – Terenowego Zespołu Wizytatorów oraz kierownika wypoczynku, któremu doręczono odpis protokołu. Kontrolowana forma wypoczynku zorganizowana została przez Fundację "H".
W wyniku kontroli stwierdzono: brak bezpiecznego odstępu między łóżkami w pokoju nr 108, 106; brak pokryw do pojemników na odpady komunalne w pokoju nr 108, sanitariacie przy pokoju nr 106 i pokoju nr 214; zły stan sanitarno-techniczny krzeseł w pokoju nr 108 i 214; zły stan sanitarno-techniczny zasłony prysznicowej w sanitariacie przy pokoju nr 108; brak dostępu do ciepłej bieżącej wody w sanitariacie przy pokoju nr 108; zbyt małą liczbę szafek dla uczestników wypoczynku w pokojach nr 106, nr 201, nr 214; niezabezpieczony wystający element przy grzejniku centralnego ogrzewania w pokoju nr 106; niezachowanie wskaźnika powierzchni na jedno dziecko (zbyt duże zagęszczenie) w pokoju nr 214; niezachowanie standardów dostępności do urządzeń sanitarnych w sanitariacie przy pokoju nr 214; zły stan sanitarno-techniczny powierzchni sufitu w pokoju nr 214 oraz w sanitariacie przy pokoju nr 214, brak odpowiednio wyposażonej apteczki pierwszej pomocy.
W protokole wskazano, iż stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania ( Dz. U. z 1997 r., Nr 12, poz. 67 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. z 2008 r., Nr 234, poz. 1570 ze zm. )
Pismem dnia [...] lipca 2012 r. PPIS powiadomił Fundację o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za czynności związane z przeprowadzeniem kontroli sanitarnej w dniu [...] lipca 2012 r., w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole z kontroli sanitarnej Nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji poinformował fundację o zakończeniu postępowania w sprawie i uprawnieniach procesowych strony wynikających z art. 10 Kpa.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. prezes Fundacji podniósł, iż wobec faktu, że kontrolowany wypoczynek zorganizowany był w formie wędrownej, wszelkie uwagi związane z wynikami kontroli powinny być kierowane do właściciela i gospodarza obiektu, który udostępnił organizatorowi wypoczynku teren i obiekt. Wskazując na specyfikę takiej formy wypoczynku jaką jest obóz wędrowny wywodził, iż Fundacja zapewnia uczestnikom obozu noclegi w Ośrodku w [...] w przypadku złych warunków atmosferycznych. Przy takiej formie wypoczynku za całość obiektu odpowiada jego gospodarz, natomiast Fundacja, jako organizator obozu, nie ma prawa, środków ani możliwości realizacyjnych do przeprowadzania napraw, remontów czy zmian w obiekcie nie będącym jej własnością.
W odpowiedzi, udzielonej Fundacji pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PPIS stwierdził, iż w przypadku obozu wędrownego uczestnicy nie mają stałego miejsca pobytu, przemieszczając się z miejsca na miejsce. W chwili kontroli dzieci przebywały w obiekcie stałym – Powiatowym Ośrodku Rehabilitacyjno - Wypoczynkowym "P", gdzie miały też zapewnione żywienie i gdzie stale powracały z wędrówek odbywanych po okolicy. Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia stanowią naruszenie przepisów § 9 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, zgodnie z którymi to organizator wypoczynku zobowiązany jest do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków wypoczynku, w szczególności do obowiązków kierownika wypoczynku należy zapewnienie odpowiednich warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w miejscu wypoczynku, zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie stanu sanitarnego pomieszczeń i otoczenia.
W toku postępowania PPIS ustalił dodatkowo, iż obiekt w którym prowadzony jest Powiatowy Ośrodek Rehabilitacyjno - Wypoczynkowy "P" pozostaje w dzierżawie spółki z o.o. o tej samej nazwie.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] organ I instancji, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 104 Kpa oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. Nr 36, poz. 203), obciążył Fundację "H" opłatą w kwocie 34 złotych.
W uzasadnieniu PPIS wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości sanitarno-techniczne, szczegółowo wymienione w protokole nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Powołując przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyjaśnił, iż za badania i inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów za ich wykonanie. Sposób ich ustalenia określa powołane w podstawie prawnej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat ( ...), na podstawie którego dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. określił stawkę godzinową na 34 zł. Wobec faktu, iż kontrola trwała jedną godzinę należało opłatę za jej przeprowadzenie ustalić na kwotę 34 zł. Organ I instancji wskazał, iż opłatę taką ponosi osoba bądź jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
PPIS stwierdził, też iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia stanowiska Fundacji zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. i przeniesienia odpowiedzialności za stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, a w konsekwencji i do obciążenia powstałymi kosztami dzierżawcy obiektu tj. Powiatowego Ośrodka Rehabilitacyjno - Wypoczynkowego "P"- Spółka z o.o.. Zgodnie bowiem z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, to organizator wypoczynku zobowiązany jest do zapewnienia bezpiecznych warunków wypoczynku, zaś obiekt lub teren gdzie organizowany jest wypoczynek musi spełniać wymogi odnośnie warunków higieniczno- sanitarnych określonych przepisach ustawy o Inspekcji Sanitarnej ( art. 4 ust. 1 pkt 6 ).
W odwołaniu od tej decyzji Fundacja zarzuciła, iż kontrola w zakresie w jakim została dokonana nie mogła odnosić się do formy wędrownej wypoczynku, której organizatorem była Fundacja. Podnosiła, iż organ, ze względu na brak wiedzy w zakresie form organizacyjnych wypoczynku i odnoszących się do nich przepisów, nie uwzględnił decydującego faktu, iż wypoczynek organizowany przez Fundację miał formę obozu wędrownego, a kontrolowany obiekt pozostaje pod nadzorem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Jej zdaniem, organ I instancji bezpodstawnie przekroczył zakres swej merytorycznej działalności, weryfikując zgłoszenie wypoczynku przez Fundację w Kuratorium Oświaty. Akcentując specyfikę wędrownego charakteru zorganizowanego wypoczynku wywodziła, iż to wyłącznie Fundacja, jako jego organizator, decyduje o długości wypoczynku w danym miejscu. Zatem ani Kuratorium, ani Ministerstwo Edukacji czy PPIS nie mogą zmuszać organizatora wypoczynku do zmiany formuły obozu wędrownego na stacjonarny. Wskazywała na niedopuszczalność i brak podstaw prawnych do przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli obozu wędrownego tak jakby był to obóz stacjonarny jak też weryfikowania w Kuratorium charakteru organizowanego obozu.
PWIS uchylając, powołaną na wstępie decyzją, rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w nim podniesione. Przytaczając regulacje art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS organ odwoławczy wskazał, iż opłatę pobiera się za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, natomiast nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zarzucił, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nakładając opłatę w wysokości 34 złotych w związku z kontrolą sanitarną Fundacji "H", jako organizatora obozu wędrownego z bazą noclegową w Powiatowym Ośrodku Rehabilitacyjno-Wypoczynkowym "P" sp. z o.o., przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2012r., nie przedstawił sposobu wyliczenia jej wysokości, stosownie do wymogów jakie nakłada wskazane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat (...), zgodnie z którym wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Organ odwoławczy wskazał, iż bezpośrednie koszty wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z § 3 cytowanego rozporządzenia, to koszty poniesione w związku z wykonaniem takiego konkretnego badania oraz innej czynności, obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub wspomniane inne czynności obliczane wg godz. stawek osobistego zaszeregowania z pochodnymi od wynagrodzenia; koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty przysługujących im należności z tytułu podróży służbowej; przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców ds. sanitarnohigienicznych. Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności wymienionych w § 4 zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; koszty transportu. Przedstawił też organ II instancji regulację § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.
PWIS zarzucił, iż organ I instancji opłatę za przeprowadzoną kontrolę sanitarną ustalił na podstawie stawki godzinowej określonej zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr [...] nie podając na jakiej podstawie wyliczył wysokość stawki za 1 godzinę w wysokości 34 złotych i nie określił, co konkretnie składa się na te koszty. W aktach sprawy znajduje się jedynie rozliczenie czasu pracy do kalkulacji za czynności związane z przeprowadzeniem kontroli sanitarnej, w którym zatwierdzony został czas pracy niezbędny do wykonania kontroli. Wysokość opłaty nie została zatem należycie uzasadniona, zatem brak jest możliwości weryfikacji decyzji, co w ocenie organu odwoławczego stanowiło naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa. Wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS konkretnych czynności, za które ustala się opłatę przewidzianą w obowiązującym cenniku właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej, ze podaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Powołując się na zaistnienie sytuacji opisanej w przepisie art. 138 § 2 Kpa i uznając, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe naruszyło art. 107 § 1 i 3 tej ustawy, organ II instancji uznał za konieczne uchylenie decyzji I instancji bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania.
W skardze na tę decyzję Fundacja podniosła zarzuty analogiczne do zawartych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę PWIS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, iż podniesione w niej zarzuty dotyczą ustaleń dokonanych przez PPIS, a nie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy.
W ramach uzupełnienia akt administracyjnych sprawy PWIS nadesłał, na żądanie Sądu, wersję elektroniczną zgłoszenia wypoczynku, przekazaną PPIS przez Kuratora Oświaty, dotyczącą formy wypoczynku zorganizowanej przez Fundację "H", która była przedmiotem kontroli tego organu w dniu [...] lipca 2012 r. Dokonane przez Fundację zgłoszenie skontrolowanej formy wypoczynku zarejestrowane zostało pod numerem [...].
Na rozprawie w dniu 28 marca 2013r. prezes Fundacji podtrzymał jej dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, iż w trakcie obozu trwającego od [...] do [...] lipca 2012r. dzieci jedynie 4 noce spędziły w ośrodku z uwagi na warunki atmosferyczne, pozostałe zaś na biwakach poza ośrodkiem. Zdaniem strony skarżącej fakt, iż organizator formy wędrownej wypoczynku nie ma obowiązku złożenia dokumentów wymaganych przy innych formach oznacza, iż nie ciążą na nim obowiązki takie jak na organizatorze wypoczynku w formach stacjonarnych. Wskazał też, że Fundacja złożyła odwołanie od decyzji ponownie wydanej przez organ I instancji, które to odwołanie nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Pod pojęciem tym należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ).
Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej jako "ppsa". Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzutu skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.
Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 ppsa. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do, innych niż zaskarżone, aktów lub czynności wydanych lub podjętych wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". W konsekwencji więc granice orzekania przez sąd administracyjny nie muszą pokrywać się z granicami zaskarżenia aktu organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem ( vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" , Warszawa 2005 r., s. 441 ). Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 ppsa jest zatem powiązanie obowiązku sądu administracyjnego orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżony do sądu – aktów administracyjnych możliwe jest jedynie wówczas gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy administracyjnej – zgodnie z prawem - byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione.
Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie został zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy – tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 ppsa, pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działania zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej.
Odnośnie omawianej regulacji przepisu art. 135 ppsa zauważyć też należy, iż sięgnięcie przez sąd administracyjny po przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa możliwe jest nie tylko w stosunku do aktów lub czynności poprzedzających zaskarżony akt. Sankcja prawna uruchamiana przez sąd administracyjny wskazanym przepisem może znaleźć zastosowanie także wobec aktów lub czynności późniejszych niż zakwestionowany skargą akt ( vide: wyrok WSA w łodzi z dnia 7 listopada 2006 r. I SA/Łd 1130/06 baza orzeczeń nsa.gov.pl ; Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i n. )
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostawała decyzja ostateczna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania, wydana w postępowaniu administracyjnym, wszczętym w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności związane z przeprowadzeniem przez organ PIS kontroli sanitarnej w dniu [...] lipca 2012 r., w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole Nr [...].
W kontekście poczynionych powyżej uwag ogólnych, kontroli sądowej poddana została więc sprawa administracyjna, zakończona wskazaną decyzją ostateczną oraz inne akty podjęte w jej granicach.
Przedmiotem skargi pozostawała zatem tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Zgodnie ukształtowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego modelem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, powinnością organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zakresie w jakim była ona przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Wyjątkiem od tej zasady, obligującej organ II instancji do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie odwoławcze, jest wynikająca art. 138 § 2 Kpa możliwość wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dokonując analizy uzasadnienia decyzji organu II instancji w kontekście regulacji przepisu art. 138 § 2 Kpa wskazać należy, iż słuszne pozostawało jego stanowisko co do istotnej wady decyzji PPIS jaką pozostawało niewskazanie w przez niego w uzasadnieniu decyzji sposobu wyliczenia kosztów powstałych w wyniku przeprowadzonej kontroli sanitarnej. Ograniczenie się organu odwoławczego wyłącznie do tej kwestii w rozważaniach i wskazaniach co do tego jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, spowodowało jednakże pominięcie rzeczywistej istoty spory. Konsekwencją tego było zaniechanie nakierowania działań organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy na wyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy.
Wbrew bowiem temu, co wskazał organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., skarżąca Fundacja w złożonym odwołaniu nie tyle kwestionowała wysokość nałożonych na nią kosztów powstałych w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez PPIS, ale legalność poprzedzających ten skutek działań organu I instancji. Zarówno bowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i w odwołaniu kwestionowana była przez stronę legalność poddania kontroli sanitarnej zorganizowanego przez nią wypoczynku dzieci – zdaniem skarżącej – w formie obozu wędrownego, jak też uznania, iż to Fundacja pozostawała podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie stwierdzono w wyniku kontroli.
Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 i 2 powoływanej już uprzednio ustawy o PIS, opłatę pobiera się za badania laboratoryjne oraz inne czynności (za które uznać też należy czynności kontrolne) wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Opłaty za takie badania lub czynności ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Nałożenie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy i PIS jest zatem dopuszczalne dopiero po ustaleniu, iż doszło do naruszenia, wynikających z właściwych i konkretnie wskazanych przez organ przepisów, wymagań higienicznych i sanitarnych oraz ustalenia podmiotu ( osoby lub jednostki organizacyjnej ) na której ciąży prawny obowiązek przestrzegania tych wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczne było dla jej prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia odniesienie się przede wszystkim do podniesionego już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzutu strony o braku podstaw prawnych do objęcia kontrolą sanitarną zorganizowanego przez Fundację wypoczynku z uwagi na jego formę wędrowną. Wymagało to od organu I instancji przede wszystkim wskazania – z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, także ewentualnie na inne właściwe przepisy, dotyczące wymagań higienicznych i zdrowotnych - jakie konkretnie wymagania w tym zakresie ciążą na organizatorze wypoczynku i czy ich zakres jest zróżnicowany w zależności od realizowanej przez niego formy wypoczynku dzieci i młodzieży. Z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, wynika iż prawodawca zróżnicował obowiązki organizatora wypoczynku w zakresie zgłaszania form wypoczynku i przedstawienia wymaganych dokumentów w zależności od tego, czy wypoczynek organizowany jest w obiekcie hotelarskim lub innym obiekcie, w którym są świadczone usługi hotelarskie, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie ( Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169), czy też w obiekcie używanym okazjonalnie do wypoczynku, czy też organizowany jest bez stałej infrastruktury komunalnej, w szczególności w formie obozów pod namiotami, czy też w formie wędrownej. W kontekście stanowiska prezentowanego przez stronę w toku postępowania, obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy zróżnicowanie form wypoczynku "przekłada się" na zróżnicowanie wymagań sanitarnych, stawianych organizatorowi danej formy wypoczynku oraz, czy i w jakim zakresie wymagania te obciążają podmioty prowadzące obiekty hotelarskie lub inne, w których są świadczone usługi hotelarskie w sytuacji, gdy to w nich realizowane są stacjonarne formy wypoczynku dzieci i młodzieży. Rozważania te poczynione powinny być przy tym z uwzględnieniem celu jaki miała zrealizować nowelizacja rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania, dokonana rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 9 grudnia 2009 r. ( Dz.U. Nr 218, poz. 1696 ). Dla wydania prawidłowej decyzji opartej o przepis art. 36 ust. 1 ustawy o PIS konieczne jest także wskazanie podstaw prawnych konkretnych wymagań ( obowiązków sanitarnych ), których naruszenie ujawniła kontrola sanitarna. W ocenie Sądu, dopiero analiza przedstawionego stanu prawnego i poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych doprowadzić może do wskazania osoby lub jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS tj. obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych obowiązujących przy organizowaniu wypoczynku dzieci i młodzieży, a tym samym do legalnego nałożenia opłaty za przeprowadzenie kontroli sanitarnej, w wyniku której ujawniono ich naruszenie.
W odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, konieczne było poczynienie przez organ ustaleń co do tego jaką formę wypoczynku faktycznie zorganizowała Fundacja. Z uzupełnionych przez Sąd akt postępowania administracyjnego wynika, iż Fundacja, skontrolowaną przez PPIS w dniu [...] lipca 2012 r. formę wypoczynku, zgłosiła właściwemu kuratorowi oświaty jako obóz wędrowny (zgłoszenie numer [...]). Z pisma skierowanego do Fundacji przez PPIS w dniu dnia [...] sierpnia 2012 r. zadaje się natomiast wynikać, iż PPIS uznał, że realizowała ona kontrolowaną formę wypoczynku jako wypoczynek zorganizowany w formie stacjonarnej, a nie wędrownej. W tym jednak zakresie organ nie wypowiedział się w decyzji z dnia [...] września 2012 r. Należy w tym miejscu wskazać, iż z pisma PWIS z dnia [...] listopada 2012 r. skierowanego do skarżącej, a stanowiącego odpowiedź na skargę Fundacji na działalność PPIS wynika, że Inspektor Wojewódzki reprezentuje pogląd, iż nie podlegają kontroli sanitarnej turnusy figurujące w elektronicznej bazie wypoczynku jako wypoczynek w formie wędrownej. Z kolei w wydanej już po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji PPIS Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. organ I instancji stwierdził, że również w przypadku obozu wędrownego, organizator takiej formy wypoczynku musi – stosownie do przepisu § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci młodzieży szkolnej (...) spełniać wymogi higieniczno – sanitarne, określone przepisami o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu fakt , iż zgodnie z § 15 powołanego rozporządzenia MEN, nadzór nad wypoczynkiem sprawuje kurator właściwy ze względu na miejsce lokalizacji wypoczynku i jego przysługuje prawo zastosowania sankcji o jakich mowa § 16 rozporządzenia, nie pozbawia organu PIS, w razie ustalenia, iż zgłoszony kuratorowi wypoczynek w formie wędrownej jest w rzeczywistości przez organizatora realizowany w formie stacjonarnej, poddania go kontroli sanitarnej wg zasad przewidzianych dla takiej formy wypoczynku. Odmienna interpretacja przepisów rozporządzenia MEN stwarzałaby pole do nadużyć ze strony organizatorów wypoczynku, jak też nie gwarantowała by skuteczności i realizacji celu przepisów sanitarnych, jakim jest zapewnienie ochrony życia i zdrowia dzieci i młodzieży w czasie trwania wypoczynku bez względu na formę jego organizacji.
W kontekście naruszeń opisanych w protokole kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r. wskazać należy, iż skoro adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS jest osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych obowiązkiem organu jest wskazanie przepisu lub przepisów, który takie obowiązki na nią nakłada. W protokole kontroli pracownik organu wskazał, iż stwierdzone nieprawidłowości (przy czym nie wiadomo, które z nich) stanowią m.in. naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) bez wskazania konkretnych z nich. Tymczasem zwrócić należy uwagę, iż zawarte w obu tych aktach normy prawne nie są adresowane do organizatorów wypoczynku dzieci i młodzieży, nie mogą być zatem źródłem ich obowiązków. Adresatami tych norm są bowiem uczestnicy procesu budowlanego, ewentualnie inne podmioty wskazane w tych przepisach budowlanych. W szczególności wskazać tu należy przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nim to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu ( ...). Podzielić w związku z tym należy stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2005 r. w sprawie III SA/Gd 79/05 WSA oraz z dnia 18 września 2008 r. w sprawie III SA/Gd 252/08 WSA w Gdańsku ( lex nr 509899) , iż podmiotem obowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, który na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS obowiązany jest do ponoszenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest z mocy art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zadaniem organów inspekcji sanitarnej, wynikającym z ustawy o PIS, jest sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny w różnych szeroko rozumianych środowiskach w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. W przypadku obiektu budowlanego stwierdzone nieprawidłowości i, powstałe jako ich konsekwencja, koszty powinny obciążać podmiot zarządzający obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 61 prawa budowlanego. Podzielając to stanowisko stwierdzić należy, iż organizator wypoczynku mógłby być adresatem wskazanej decyzji organu PIS jedynie w przypadku, gdyby był właścicielem obiektu budowlanego, w którym organizowany jest wypoczynek lub jego zarządcą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Reasumując stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PPIS z dnia [...] września 2012 r. jak też wydana przez ten organ, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zostały podjęte mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia tj. z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa oraz bez należytej analizy obowiązującego stanu prawnego. Zważywszy na te uchybienia Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa uchylił wskazane akty. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Konsekwencją uwzględnienia skargi pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, podjęte na podstawie przepisu art. 200 ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie wywodów prawnych poczynionych przez sąd w niniejszym uzasadnieniu.