II SA/Go 349/25

II SA/Go 349/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
D. O. wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we [...] (dalej jako KPSG) o udzielenie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia wystąpienia pokontrolnego sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we [...] w okresie od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] maja 2023 r.
Pismem z dnia [...] października 2023 r. organ wskazał, że wnioskowany przez stronę dokument jest sporządzony przez kontrolerów Biura Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej w [...] i podpisanym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w związku z czym o jego udostępnienie należy wystąpić do ww. organu.
W wyniku skargi strony na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/24 zobowiązał KPSG do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy i stwierdzającym bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.), KPSG odmówił udostępnienia D. O. informacji publicznej w zakresie udostępnienia Wystąpienia pokontrolnego [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. z kontroli nt. "Organizowanie i dokonywanie kontroli granicznej w lotniczym przejściu granicznym", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej we [...].
Organ rozpoznając wniosek uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja należy do kategorii informacji publicznej, jednakże wystąpienie pokontrolne nie może zostać udostępnione, ponieważ zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do udostępnienia informacji publicznej wskazująca, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Organ stwierdził m.in., że w wystąpieniu pokontrolnym znajdują się informacje wrażliwe, wymagające szczególnej ochrony,
a ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo obiektu infrastruktury – Portu Lotniczego we [...] oraz na skuteczność działań PSG we [...], co w konsekwencji może stworzyć zagrożenie w obszarze bezpieczeństwa państwa. Ponadto organ stwierdził, że zawarte w wystąpieniu pokontrolnym informacje odnoszą się do wewnętrznych procedur i wytycznych dotyczących organizowania i dokonywania kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy państwowej, których ujawnienie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa służby, a także dla zapewnienia porządku publicznego w lotniczym przejściu granicznym. Co prawda Wystąpieniu pokontrolnemu nie została nadana klauzula tajności w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 632, 1222, dalej jako u.o.i.n.), jednakże zawierają one informacje, których ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej lub, jak wskazano powyżej, ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie bezpieczeństwa publicznego.
Organ dodał, że D. O. zwrócił się z wnioskiem w dniu [...] listopada 2023 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej o udostępnienie przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego w ramach dostępu do informacji publicznej. W wyniku jego rozpatrzenia, Komendant Główny Straży Granicznej wydał decyzję nr [...]z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazując w głównej mierze na względy ochrony bezpieczeństwa w obszarze państwa. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż to Komendant Główny Straży Granicznej był wytwórcą wystąpienia pokontrolnego i zajął już wcześniej stanowisko w przedmiotowej sprawie - wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ uznał za zasadne odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej.
D. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po rozpoznaniu którego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] kwietnia 2025 r. decyzję nr [...], utrzymującą zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zakres realizowanych zadań, jak i standardy ochrony informacji są warunkowane przez obowiązujące przepisy prawa i są jednolite w całej Straży Granicznej. Stąd – zdaniem organu – przyjęte
w uzasadnieniu stanowisko, mające na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co jest w interesie społecznym – jest właściwe. Ponadto dodał, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów publicznych czy osób, które wykonują zadania publiczne, nie powinno powodować ujawnienia form i metod realizacji zadań przez Straż Graniczną. Organ przywołał treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze zm., dalej u.S.G.), zgodnie z którym Straż Graniczna w związku z wykonywaniem zadań ustawowych zapewnia ochronę informacji, form i metod realizacji zadań. Ustawowy obowiązek zapewnienia ochrony jest uwzględniany każdorazowo w przypadku udostępnienia wnioskowanych informacji tak, by nie mieć wątpliwości, że w ramach wniosku, prócz informacji publicznych, zostaną udostępnione informacje odnoszące się, choćby
w najmniejszym stopniu do realizacji ustawowych zadań, a nie tylko spraw publicznych.
Poza powyższym organ II instancji wskazał, że obowiązek zapewnienia ochrony informacji, jako najważniejszego aktywa, został ustanowiony w dokumencie "Polityka Bezpieczeństwa Informacji" wdrożonego do użytku w ramach Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji i Usług IT (SZBIiUIT), na podstawie zarządzenia nr 95 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 grudnia
2018 r. w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji i usługami teleinformatycznymi w Straży Granicznej. Zarządzenie nr 95 zostało opracowane zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (rozporządzenie znowelizowane 21 maja 2024 r., Dz. U. z 2024 r. poz. 773). Przyjęta w Straży Granicznej "Polityka Bezpieczeństwa Informacji" ma zastosowanie do wszystkich informacji niezależnie od formy, w jakiej są przetwarzane i ma na celu zapewnienie właściwej ochrony informacji w całej Straży Granicznej. Podstawowym narzędziem mającym służyć zapewnieniu bezpieczeństwa informacji w ramach SZBIiUIT jest proces szacowania ryzyka, który ma zidentyfikować potencjalne zagrożenia, a tym zapewnić że informacje istotne, ze względu za zakres realizowanych przez SG zadań i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, nie "trafią w ręce" osób nieuprawnionych.
Zdaniem organu odwoławczego wskazane powyżej przesłanki materialne są wystarczające, aby uznać określone informacje za informację niejawną.
W konsekwencji niniejsze ogranicza jej udostępnienie. W tym przypadku niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z tego, czy została poddana procedurze określonej w art. 5 u.d.i.p.
Organ zwrócił też uwagę na treść art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowanego nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.
W ocenie organu analiza przesłanek materialnych i orzecznictwa daje podstawy do stwierdzenia, iż informacje wskazane we wniosku nie mogą zostać udostępnione, ponieważ zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję D. O. zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ogólnikowe wskazanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę porządku publicznego oraz bezpieczeństwa państwa oraz nie wskazanie w jaki sposób do naruszenia tych wartości mogłoby dojść podczas, gdy organ winien był skonkretyzować w jaki sposób udzielenie wnioskowanej informacji publicznej naruszyłoby porządek publiczny oraz bezpieczeństwo państwa;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jasnych i jednoznacznych przesłanek zajętego przez organ stanowiska, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz uniemożliwienie dokonania merytorycznej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;
b) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy brak było określonych w nim przesłanek ustawowych oraz/lub materialnych uzasadniających odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wnosił o udostępnienie "Wystąpienia pokontrolnego" i z jego doświadczenia wynika, że wystąpienia tego typu są zwykle dokumentami obszernymi. Zawierają przy tym wieloaspektową analizę funkcjonowania kontrolowanego podmiotu i nie można przyjąć a priori, że całość informacji zawartych w wystąpieniu ma charakter wrażliwy i wymagający szczególnej ochrony z uwagi na bezpieczeństwo Portu Lotniczego we [...] oraz skuteczność realizowanych przez PSG ustawowych zadań Straży Granicznej. Organ powołując się na w/w argumenty nie wskazał, jakie negatywne skutki w bezpieczeństwie Portu Lotniczego udostępnienie żądanej informacji mogłoby spowodować. "Wystąpienie pokontrolne" dotyczy organizacji i dokonywania kontroli granicznej w lotniczym przejściu granicznym, czyli swoim zakresem obejmuje kontrolę paszportową, która nie ma żadnego wpływu na bezpieczeństwo obiektu, w którym jest realizowana i jako taka - w sytuacji, gdy jest prawidłowo wykonywana, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Dopiero nieprawidłowości w jej wykonywaniu mogą skutkować pojawieniem się zagrożeń w sferze porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Ponadto, powoływanie się przez organ na "Politykę Bezpieczeństwa Informacji" oraz wytworzone w oparciu o nią narzędzia analityczne, przy jednoczesnym braku odniesienia się do uzyskanych w toku szacowania i identyfikowania danych, budzi – w opinii skarżącego – uzasadnione wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wskazującego na zbyt ogólnikowe wskazanie przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej i nieskonkretyzowanie,
w jaki sposób udzielanie wnioskowanej informacji publicznej naruszyłoby porządek publiczny oraz bezpieczeństwo państwa, organ podkreślił0, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna jasno i konkretnie uzasadniać powody odmowy powołując się na przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p. Nie jest natomiast wymagane, aby decyzja enumeratywnie wskazywała na możliwe negatywne skutki dla porządku publicznego czy bezpieczeństwa państwa, tym bardziej, że katalog
w tym zakresie może być nieograniczony. Informacje odnoszące się do ilości funkcjonariuszy, przyjętego porządku służb, ale i lokalizacji stanowisk w obiekcie, planów, metod działania czy trybu wykonywanych czynności są kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa i efektywności działań służb mundurowych, a ich udostępnienie może np. ułatwić planowanie ataków terrorystycznych w momentach natężenia odpraw czy kontroli lub gdy służby są mniej liczne. Osoby nieuprawnione mogą też wykorzystywać tego typu informacje do wprowadzenia chaosu
i dezorganizacji działań służb. Ze względu na charakter zawartych informacji znajdujących się w Wystąpieniu pokontrolnym organ stwierdził, że w wystąpieniu pokontrolnym znajdują się informacje wrażliwe, które nie powinny zostać upublicznione. Celem Organu było wskazanie skarżącemu, że bezpieczeństwo informacji w Straży Granicznej jest traktowane priorytetowo i udostępnienie jakichkolwiek informacji, czy danych, wiąże się z analizą potencjalnych ryzyk
i skutków. W ramach zagrożeń brany jest zawsze pod uwagę terroryzm, przestępczość, cyberprzestępczość. Upublicznianie tego typu informacji może skutkować szerzeniem się paniki społecznej. Ponadto niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z tego, czy została poddana procedurze określonej w art. 5 u.d.i.p.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2025 r., zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę", skarżący podkreślił, że żadna z decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie konkretyzuje przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przedstawiona przez organy argumentacja nie jest jasna i zrozumiała oraz w dużej mierze oparta na wewnętrznych, nieznanych i niedostępnych skarżącemu regulacjach prawnych, a brak dostępu do nich ogranicza możliwość zweryfikowania zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący podał, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że rozpatrując odwołanie skarżącego kierował się zasadą bezstronności. Takie stanowisko stoi – zdaniem skarżącego – w sprzeczności z zawartym w odpowiedzi na skargę oświadczeniem, zgodnie z którym jako organ odwoławczy nie jest dysponentem wnioskowanej informacji. Przyjmując, że organ II instancji faktycznie nie jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej, to wątpliwym jest, aby mógł rzetelnie i bezstronnie zweryfikować prawidłowość wydanej przez KPSG decyzji. Jeśli organ nie posiadał - nie był dysponentem - wnioskowanej informacji publicznej, to istotne jest wyjaśnienie w oparciu o jaki materiał dowodowy złożone przez skarżącego odwołanie zostało rozpatrzone. Jeśli nastąpiło to wyłącznie w oparciu o załączone do odpowiedzi na skargę akta postępowania, to w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zasadzie dwuinstancyjności. Przyjmując jednak twierdzenie organu jakoby nie posiadał wnioskowanej informacji publicznej za stan zgodny z rzeczywistością, to zdaniem skarżącego należy przyjąć, że organ wbrew deklaracjom w swoich działaniach nie tylko nie uwzględnił zasady bezstronności, ale w również w sposób rażący naruszył zasadę dwuinstancyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2025 r., którą Komendant [...] Oddziału Służby Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej we [...] z dnia [...] lutego 2025 r., którą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonego przez niego wniosku z [...] października 2023 r. w zakresie wystąpienia pokontrolnego sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we [...] w okresie od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] maja 2023 r.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd w składzie orzekającym związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt
IV SAB/Wr 649/24, zobowiązującym Komendanta Placówki Straży Granicznej we [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy i stwierdzającym bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związani.
Ocena prawna, o której mowa powyżej, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych(A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Podsumowując w/w rozważania stwierdzić należy, iż związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12).
W tym miejscu należy wskazać, iż w prawomocnym wyroku z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/24 Sąd orzekł, że KPSG jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., zobligowanym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz że objęta w/w wnioskiem skarżącego informacja, dotycząca dokumentu ,,wystąpienia pokontrolnego" sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we [...] w okresie od [...] marca do [...] maja 2023 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Mając na uwadze, że skarżony organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji Sąd orzekł, że obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku strony o udostępnienie informacji, przy czym zaznaczając, że nie przesądza o formie podjętego rozstrzygnięcia, która powinna być dostosowana do oceny okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.
Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, Sąd zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna z okoliczności skutkująca brakiem związania Sądu orzekającego oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2024 r., gdyż nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż niewątpliwie nie podlegała już analizie i ocenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu kwestia czy organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dodać przy tym należy, iż powyższe kwestie nie były przez strony kwestionowane na obecnym etapie postępowania.
Natomiast kwestię sporną na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowiło zakwalifikowanie żądanej przez skarżącego informacji objętej wnioskiem z [...] października 2023 r., jako informacji, której udostępnienie podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, czyli ograniczenia którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Co do zasady, jak wskazuje art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej.
Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie, ale wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Dopuszczalność wprowadzania ograniczeń w zakresie udostępniania informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) przewidziano także w prawodawstwie Unii Europejskiej. M.in. w myśl art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. gdy ujawnienie naruszyłoby ochronę: a) interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwa publicznego, obrony i spraw wojskowych, stosunków międzynarodowych.
Na gruncie zaś u.d.i.p. ustawodawca wprost określił okoliczności, w których dopuszczalne jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej. O kwestii tej stanowi art. 5 ust. 1 – 2b u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Podmiot zobowiązany może również ograniczyć udzielenie informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych
(ust. 1). W przypadku odmowy przez organ udostępnienia informacji publicznej organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną w trybie przepisów k.p.a. (art. 16 u.d.i.p.)
W przedmiotowej sprawie zaskarżone decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydane zostały z uwagi na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., czyli w związku z ochroną informacji niejawnych. Zatem istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organy zasadnie zakwalifikowały informację objętą wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2023 r. jako informację niejawną objęta ochroną.
Należy wyjaśnić, że ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych przybiera dwie postacie. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 u.o.i.n.). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, wynikający z treści art. 1 ust. 1 u.o.i.n. tzn. że informacje takie, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i klauzulowania. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117).
Jednocześnie art. 8 u.o.i.n. przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; a także muszą być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.
Na gruncie orzecznictwa sądowoadministrcyjnego przyjmuje się, że aby informację uznać za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna z cyt. art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Niejawny charakter informacji wynika bowiem z jej cech materialnych, a nie tego czy została poddana procedurze określonej w art. 5 u.o.i.n. (zob.: wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14; Agnieszka Piskorz-Ryń, Joanna Wyporska-Frankiewicz "Dostęp do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych. Zagadnienia wybrane", ZNSA 2016/4/s. 37 i literatura tam przywołana).
Posługiwanie się definicją informacji niejawnej w oparciu o elementy materialne wskazane w art. 1 ust. 1 u.o.i.n., nie oznacza braku możliwości wykorzystania w ramach wykładni systemowej, innych norm regulujących ochronę informacji niejawnych. W ramach takiej wykładni przydatny jest katalog zawarty w
art. 5 u.o.i.n. Pogląd o braku wymogu nadania informacji klauzuli tajności nie oznacza zatem zakazu posługiwania się wspomnianym katalogiem przy kwalifikowaniu określonej informacji jako informacji niejawnej.
Powyższa definicja informacji niejawnej została więc sprecyzowana przez ustawodawcę w sposób dość szeroki. Niezwykle istotnym problemem staje się w tej sytuacji wytyczenie maksymalnie precyzyjnej granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione i tymi, które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji, powinny być chronione.
Skarżący zwrócił się o udostępnienie mu w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komendę Główną Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej we [...] w okresie od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] maja 2023 r., czyli o dokument nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. z kontroli nt. "Organizowanie i dokonywanie kontroli granicznej w lotniczym przejściu granicznym", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej we [...].
Sąd uznał stanowisko organów, które odmówiły udostępnienia informacji w w/w zakresie, za zgodne z prawem i nie budzące zastrzeżeń.
Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego oraz społeczeństwa obywatelskiego pożądanym jest, aby działalność służb, w tym Straży Granicznej, podlegała społecznej kontroli, ale w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie są związane z prowadzonymi postępowaniami czy działaniami, czy też ze stosowanymi w nich metodami działania.
Niewątpliwie trzeba bowiem mieć świadomość specyfiki zadań wykonywanych przez Straż Graniczną, do których należy m. in. ochrona granicy państwowej, kontrola ruchu granicznego, zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji, zapobieganie, rozpoznawanie i ściganie przestępstw w zakresie swojej właściwości, a jednocześnie aktualne realia funkcjonowania tej służby w często podwyższonym stopniu gotowości do działania, co związane jest z trwającym konfliktem za wschodnią granicą państwa, ale także z uwagi na zagrożenie cyberprzestępczością, terroryzmem czy nielegalną działalnością zorganizowanych grup przestępczych.
Według Sądu już sama nazwa dokumentu objętego wnioskiem, wskazująca na jego charakter i zagadnienia w nim podjęte pozwalają przyjąć, że dotyczy on elementów związanych z pełnieniem służby przez SG i wykonywanymi przez nią działaniami w placówce we [...] (w tym zakresie ocena była możliwa bez konieczności zapoznania się w pełni z treścią spornego dokumentu). Elementy te związane są niewątpliwie ze sprawowaniem kontroli granicznej, ochroną granic państwa i ochrony bezpieczeństwa w kraju. Zdaniem Sądu powyższe pozwala na zakwalifikowanie tego spornego dokumentu do kategorii informacji niejawnych w znaczeniu materialnym, podlegających ochronie, a których nieuprawnione ujawnienie mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.
W tym zakresie na istnienie elementu materialnego wskazuje także dodatkowo treść art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 914 ze zm., dalej jako u.S.G.). Zgodnie z jego treścią w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 u.S.G. Straż Graniczna zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy. Przepis ten nie wprowadza odrębnej, w stosunku od art. 1 ust. 1 u.o.i.n. kategorii informacji niejawnych, ale wskazuje informacje związane z działalnością Straży Granicznej, które podlegają ochronie i w istocie które spełniają kryteria z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Ochrona tych informacji, jak stanowi we wstępie art. 9c ust. 1, występuje "w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 ". Straż Graniczna jest jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną formacją przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji (art. 1 ust. 1 u.S.G.), a do jej zadań należy m.in. ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu oraz w powietrzu, organizowanie i dokonywanie kontroli ruchu granicznego, zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji, przeprowadzanie kontroli bezpieczeństwa (art. 1 ust. 2 u.S.G.).
Informacje wymienione w art. 9c ust. 1 u.S.G. stanowią informacje niejawne nie tylko zatem z uwagi na objęcie ich dodatkową ochroną przewidzianą w przepisach tej ustawy, ale również z tego względu, że wyczerpują pojęcie informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić warto, że zakwalifikowanie informacji z zakresu ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa, jako tych których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z brzmienia art. 1 ust. 1 u.o.i.n. wyłożonego z zastosowaniem katalogu z art. 5 u.o.i.n. W tym sensie przepis art. 9c ust. 1 u. S.G. powinien być powiązany z regulacjami u.o.i.n. (por. podobnie w wyroku NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 210/15).
Niewątpliwie organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest wskazać na uzasadnienie wydanej decyzji, tak aby można było dokonać oceny czy decyzja nie nosi cech dowolności, jednak z uwagi na specyfikę odmowy na omawianej podstawie organ w niektórych przypadkach nie musi wskazywać w uzasadnieniu konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnych ich udostępnieniem, gdyż podanie ich mogłoby prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy wskazały, iż sporny dokument obejmuje informacje wrażliwe, wymagające szczególnej ochrony, a ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo obiektu infrastruktury – Portu Lotniczego we [...] oraz na skuteczność działań PSG we [...], co w konsekwencji może stworzyć zagrożenie w obszarze bezpieczeństwa państwa. Ponadto organy stwierdziły, że zawarte w wystąpieniu pokontrolnym informacje odnoszą się do wewnętrznych procedur i wytycznych dotyczących organizowania i dokonywania kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy państwowej, których ujawnienie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa służby, a także dla zapewnienia porządku publicznego w lotniczym przejściu granicznym. W odpowiedzi na skargę skarżony organ dodał, iż informacje odnoszące się do ilości funkcjonariuszy, przyjętego porządku służb, ale i lokalizacji stanowisk w obiekcie, planów, metod działania czy trybu wykonywanych czynności są kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa i efektywności działań służb mundurowych, a ich udostępnienie może np. ułatwić planowanie ataków terrorystycznych w momentach natężenia odpraw czy kontroli lub gdy służby są mniej liczne. Osoby nieuprawnione mogą też wykorzystywać tego typu informacje do wprowadzenia chaosu
i dezorganizacji działań służb.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy w dostatecznym stopniu sprecyzowały przyczyny, dla których uznały, że dokument objęty wnioskiem skarżącego ma charakter informacji niejawnej i w konsekwencji nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu wyjaśnienie takie, mając na uwadze sam charakter tego dokumentu i elementy treści jakie musiały zostać w nim zawarte - a więc dotyczące wypełnianych zadań związanych z kontrolą graniczna, a których ujawnienie mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne w szczególności z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego - w sposób dostateczny pozwala na stwierdzenie, iż informacje objęte tym dokumentem stanowią informację niejawną, dodatkowo objęta ograniczeniem dostępu w trybie art. 9 c u.S.G.
Informacje zawarte w protokole pokontrolnym odnoszące się do realizacji zadań przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nawet z pozoru niejawiące się jako istotne, z chwilą ujawnienia, mogą nie być obojętne dla bezpieczeństwa samej placówki, która znajduje się jednak na terenie portu lotniczego, jak i bezpieczeństwa publicznego i ochrony granic.
Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.
Zauważyć należy przy tym, iż sam skarżący podał w uzasadnieniu skargi, iż według jego wiedzy objęty wnioskiem dokument zawiera wieloaspektową analizę funkcjonowania podmiotu kontrolowanego, co tylko potwierdza, że zawierać może istotne informacje odnoszące się do zasobów placówki, sposobu wykonywania przez nią działań, co niewątpliwie stanowić może wrażliwe informacje z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Odnosząc się natomiast do podniesionej dopiero w skardze kwestii udostępnienia żądanego dokumentu w części niepodlegającej ochronie Sąd uznał, iż organ był przy tym uprawniony do zakwalifikowania jako podlegającego ochronie całego dokumentu wystąpienia pokontrolnego, a nie tylko jego części, gdyż po pierwsze wniosek dotyczył całego dokumentu, a po drugie mając na uwadze charakter spornego dokumentu, niewyobrażalne byłoby jego udostępnienie w części.
Co zaś się tyczy dysponowania przez organ II instancji spornym dokumentem, jest zrozumiałym, że dokument ten, jako objęty ochroną, nie stanowi elementu akt administracyjnych sprawy i pozostaje w posiadaniu przez organ I instancji, który był adresatem tego dokumentu. Powyższe jednak zdaniem Sądu w żaden sposób nie uniemożliwiało organowi odwoławczemu dokonania prawidłowej oceny na gruncie przedmiotowej sprawy, w oparciu przede wszystkim o opisane powyżej okoliczności sprawy i treść przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznając decyzje organów I i II instancji za zgodne z prawem, oddalił skargę w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a.