II SA/Go 348/10

II SA/Go 348/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Niedzielski
Joanna Wierchowicz
Krystyna Skowrońska-Pastuszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1205/10 - Wyrok NSA z 2011-11-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.134 § 1, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.78 § 2, art. 84 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art.17, art. 124 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.
Uzasadnienie
M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Zaskarżoną decyzją - po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2009 r. , sygn. akt II SA/Go 743/09, uchylającego poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia 9 lipca 2009 r. - została utrzymana w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Jak wynika z akt, stan sprawy był następujący:
M.C. złożyła w dniu 10 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Wniosek powyższy został zmieniony przez wnioskodawczynię w dniu [...] maja 2008 r. Zadeklarowała działki rolne: do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 89,12 ha oraz do Uzupełniającej Powierzchni Obszarowej (UPO) o łącznej powierzchni 89,12 ha. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku weryfikacji wniosku, pismem z dnia [...] października 2008 r. organ wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, bowiem:
- suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej
deklarowanych na działkach ewidencyjnych: nr [...] (dz. rolne M/M1), nr [...] (dz.
rolne M/M1), nr [...] (dz. rolne M/M1),nr [...] (dz. rolne Y/Y1), nr [...] (dz. rolne
AW/AW1, AX/AX1, AY/AY1, AZ/AZ1, BA/BA1), nr [...] (dz. rolne AB/AB1, AC/AC1,
AD/AD1) była większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków
występujących na tych działkach ewidencyjnych;
* powierzchnia działek rolnych Y/Y1 była większa od największego spójnego obszaru
uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej;
* powierzchnia całkowita działki nr [...] była niezgodna z powierzchnią z ewidencji
gruntów i budynków.
W związku z powyższym M.C. złożyła w dniu 6 listopada 2008 r. korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym podtrzymała swoją deklarację z pierwotnego wniosku dotyczącą następujących działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...]. Stwierdziła, że działki te w całości są użytkowane rolniczo oraz podtrzymała złożoną we wniosku deklarację ich powierzchni. Wyjaśniła dodatkowo, że składając po raz pierwszy wniosek nie była świadoma, że powyższe działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w latach wcześniejszych.
W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wnioskodawczyni podtrzymała swoją deklarację powierzchni upraw na działkach ewidencyjnych: nr [...]. Ponadto podała, że działki nr [...] dzierżawi od 2006 r. , natomiast działki nr [...] od 2008 r. , a ich właściciele nabyli je w stanie uporządkowanym i nie był znany ich stan w latach wcześniejszych.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który obejmował m.in. pomiary powierzchni uprawnionej do dopłat, w dniu [...] maja 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał M.C. płatność w wysokości 52.962,99 zł, w tym do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości 29.526,76 zł oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 23.436,23 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na treść art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21 października 2003 r. ze zm.), zgodnie z którym do płatności kwalifikują się grunty rolne, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., w przypadku M.C. została pomniejszona powierzchnia uprawniona do przyznania płatności. Łącznie powierzchnia pomniejszenia wyniosła 2,10 ha, z uwagi na stwierdzenie, że części działek ewidencyjnych nr [...] nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. , tzn. że na części działek ewidencyjnych nie była prowadzona działalność rolnicza.
Wykluczenia wyżej wymienionej powierzchni z płatności dokonano na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym (wykonanym we wrześniu 2004 r.), poddanym korekcji geometrycznej. Organ dodał, że zastosowanie kodu ORTO_DR10 skutkuje trwałym wykluczeniem wskazanych powierzchni z płatności. W przypadku wnioskowania o płatności do tej części działek w kolejnych latach , na wnioskodawcę będą nakładane zmniejszenia , zgodnie z art. 138 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004.
M.C., nie zgadzając się z decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, odwołała się od niej - w zakresie nieprzyznania wsparcia od części działek nr [...] położonych w [...], nr [...] położonych w [...] oraz nr [...] położonej w [...] i zastosowania do nich kodu ORTO_DR10. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji twierdząc, że zastosowanie kodu ORTO_DR10 w stosunku do wymienionych działek jest bezzasadne, bowiem są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Świadczą o tym kontrole przeprowadzone w sierpniu 2006 r. przez inspektorów terenowych ARiMR oraz przez jednostkę certyfikacyjną we wrześniu 2007 r. i lipcu 2008 r. Strona zarzuciła także, że organ nie określił, czym był spowodowany rzekomy brak dobrej kultury rolnej oraz że nieprawidłowo wskazano zastosowanie kodu ORTO_DR10 do działek nr [...] nie podając, do jakiej konkretnie powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych kod ten ma zastosowanie. Dodatkowo podniosła także, że organ pierwszej instancji powołał się na przepis nieobowiązujący w dniu wydania decyzji.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu w postępowaniu odwoławczym całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie przyznania M.C. płatności na rok 2008 , decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uznając, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami.
W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumenty organu pierwszej instancji w kwestii ustalonego stanu faktycznego, jak też w zakresie zastosowanych przepisów prawa. Zwrócił uwagę, że istotnym faktem, mającym wpływ na wynik sprawy, było stwierdzenie, że działki deklarowane przez wnioskodawczynię o numerach ewidencyjnych [...] (położone w [...]),[...] (położone w [...]) oraz [...] (położona w [...]), nie były użytkowane rolniczo na całości obszaru zadeklarowanego we wniosku. Zostało stwierdzone przez organy obu instancji, że na dzień 30 czerwca 2003 r. na części wyżej wymienionych działek ( w decyzji organu odwoławczego zostały wymienione odpowiednio wyłączone powierzchnie tych działek) znajdował się typ użytkowania nieuprawniony do uzyskania płatności.
W swojej decyzji organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że organ pierwszej instancji powołał w zaskarżonej decyzji przepisy art. 20, art. 28, art. 143b ust. 5 uchylonego Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Wskazał jednocześnie , że w sprawie w istocie miał zastosowanie obowiązujący od 1 stycznia 2009 r. przepis art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone zasady wsparcia dla rolników , zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Stwierdził także, że wadliwość decyzji organu pierwszej instancji w powyższym zakresie mogła zostać naprawiona przez organ odwoławczy, który powołał się na właściwe przepisy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił przy tym, że przepisy art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 mają charakter retroaktywny, uzależniając przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że organy nie negują, że strona w latach 2006, 2007 oraz 2008 użytkowała cały areał zgłoszonych działek. W zakresie odmowy przyznania płatności nie miało to jednak znaczenia , ponieważ powodem trwałego wykluczenia części przedmiotowych działek z płatności jest ustalenie, że na dzień 30 czerwca 2003 r. działki te nie były użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Zostało to potwierdzone dowodami w postaci ortofotomap i dokonanych na ich podstawie pomiarów. Posiadane przez ARiMR narzędzia do wykonywania pomiarów, w tym ortofotomapy, w ocenie organu odwoławczego bardzo precyzyjnie i jednoznacznie pozwalają identyfikować mierzone obiekty i jest to pomiar równoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Organ podał też szczegółową definicję ortofotomapy jako tonalnego obrazu terenu powstałego w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego.
W ocenie organu ortofotomapy dotyczące przedmiotowych działek pozwalają
jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, że we wrześniu 2004 r. (data wykonania
zdjęć) na części tych działek występowały zakrzaczenia i zadrzewienia. W związku
z powyższym przyjął, że stan taki istniał również wcześniej, zatem tereny te należało
uznać za nieuprawnione do dopłat. Odnosząc się jeszcze do zarzutu nieokreślenia
przez organ pierwszej instancji czym był spowodowany brak dobrej kultury, organ
odwoławczy wyjaśnił, że termin "dobra kultura rolna" oznacza w odniesieniu do
gruntów rolnych zajęcie ich pod uprawę roślin lub ugorowanie. Z materiału
zgromadzonego w sprawie wynikało, że na części gruntów zgłoszonych do płatności
występowały regularne i systematyczne zakrzaczenia i zadrzewienia, których nie można uznać za rośliny uprawne, więc są to obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.
Na skutek skargi, opartej na zarzutach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego:
- art. 107 § 1 przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji , tj. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. uchylonego przez Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ; - przez nienależyte wyjaśnienie sprawy na skutek ograniczenia postępowania dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap dokonanej przez urzędnika za jedynie słuszne i niepodlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. , sygn. akt II SA/Go 743/09, uwzględnił żądanie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ocena zastosowania prawa materialnego (przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego) jest determinowana przyjęciem prawidłowych ustaleń faktycznych. Według Sądu w sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności gromadzenia i oceny dowodów. Zwrócił uwagę, że z przepisów dotyczących płatności wynika, że są one uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, które na dzień 30 czerwca 2003 r. były utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznej (rzeczywistej) powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności. Podkreślił także, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., stosownie do której organ administracyjny powinien dokonać ustaleń zgodnie ze stanem rzeczywistym. W tym celu organ powinien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Następnie Sąd podał, że rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego powinna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze stanowisko skarżącej oraz treść art. 107 k.p.a., decyzje organów administracji powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne w zakresie powierzchni części działek, które zdaniem organów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były w dobrej kulturze rolnej. Według wskazania Sądu, uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z ustawowym wzorcem i nie realizują modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę. Zastrzeżenia Sądu dotyczyły głównie umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. Sąd zauważył, że organ odwoławczy, podzielając ustalenia w kwestii powierzchni działek zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, wskazał jedynie, że areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie wskazań ortofotomapy. Organ drugiej instancji motywując miarodajność takiego dowodu powoływał się w szczególności na to, że obliczenia dokonywane na jej podstawie są precyzyjne, gdyż mapa wiernie przedstawia stan pokrycia terenu. Wynika to stąd, iż ortofotomapa jest przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.
Oparcie się przez organ na wymienionym środku dowodowym Sąd przyjął , co do zasady, za prawidłowe, wskazując równocześnie, że dowód taki nie identyfikuje jednak bezwarunkowo każdego zindywidualizowanego stanu faktycznego.
Sąd wytknął ponadto, że nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, że dokładnie powierzchnia 2,10 ha części działek wymienionych w zaskarżonej decyzji nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Akta postępowania nie zawierają także dowodu, z którego wynika kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącej jest zadrzewiona. Mapa, na którą powoływały się organy wskazywała jedynie przebieg granic, oznaczenie jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej działkę roślinności.
Według Sądu nie wyjaśniono też, przy pomocy jakiej metody czy też może metod, działki te pomierzono, nie wskazano także czy przyjęto, a jeżeli tak, to jaką, tolerancję techniczną dla pomiaru działek nie użytkowanych rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. Organy nie uzasadniły w ogóle strony technicznej zastosowanej metody lub metod pomiaru powierzchni.
Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonujące i odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim co do obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie wystarczy, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał dlaczego przyznał określone płatności rolne, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonujące wyjaśnienie dlaczego płatności w oznaczonym, wnioskowanym przez producenta rolnego zakresie nie przyznał. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w subiektywnej ocenie strony, nieuwzględniono jej żądania w ogóle, bądź - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - uwzględniono w części. W tej sytuacji organy powinny przekonać skarżącą w uzasadnieniu swojej decyzji, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody. Sąd stanął na stanowisku, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.
W podsumowaniu Sąd stwierdził, że wobec wskazanych istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ odwoławczy. Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działek musiało być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, że rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w sprawie decyzji.
Na podstawie analizy przedłożonych akt sprawy, w szczególności treści wydanych decyzji, Sąd stwierdził, że organy te nie dokonały, w zakresie niezbędnym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy , oceny przesłanek przyznania skarżącej dopłat bezpośrednich do spornych działek rolnych. Według Sądu, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czyni przedwczesnymi dowolne i nieuzasadnione stwierdzenia organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, w zakresie utrzymania spornych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Skoro nie zbadano kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy poczynił ustalenia o powierzchni działek niebędących utrzymanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., w sytuacji gdy mapa, na którą powołują się organy, nie jest dostatecznie klarowna, a wskazuje jedynie przebieg granic, oznaczenie, jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej inne działki roślinności nie zaś to, co stanowi przyczynę sporu, to ustalenia dyskwalifikujące część powierzchni spornych działek muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.
Końcowo Sąd zrekapitulował, że w toku ponownego postępowania organ odwoławczy, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie.
Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 29 grudnia 2009 r.
W następstwie tego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał ponownie rozstrzygnięcie w sprawie przyznania M.C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
W decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010r. , wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1, 2 i 4, art. 19 ust.3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE L Nr 345 z dnia 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm.), art. 17, art. 29, art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. s. 16-99), organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania M.C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jak też wskazał obowiązujący stan prawny.
Podał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje cyt. wyżej ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki:
* na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona
dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004,
* wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok
kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,
* został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie
ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków
0 przyznanie płatności.
W następnej kolejności podał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej , przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.
Z kolei warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) . Organ odwoławczy przytoczył m.in. § 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, czy też mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, jak też niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Z przytoczonych przepisów wynikało także, że grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami
1 krzewami , jeżeli nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję
roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.
Przedstawiając stan prawny organ odwoławczy wskazał też, że przywołane w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. zostało uchylone na mocy art. 146 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił przy tym, że Rozporządzenie Rady nr 73/2009 nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie stosowania uchylonego Rozporządzenia nr 1782/2003, wobec czego należy stosować przepisy Rozporządzenia nr 73/2009. Organ zwrócił też uwagę, że w myśl art. 146 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odniesienia do Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do Rozporządzenia nr 73/2009 i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII. We wskazanej tabeli korelacji podano m.in., że art. 143b ust. 5 akapit pierwszy Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 odczytuje się jako art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym powierzchnia objęta systemem jednolitej płatności obszarowej to powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego , innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz , w stosownych przypadkach , dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Z treści cyt. wyżej art. 124 ust.1 wynika też, że pojęcie "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję do celów statystycznych. Z kolei w ust. 2 art. 124 zamieszczono postanowienie, że do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex06029041), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.
W konkluzji organ odwoławczy zauważył, że przepisy art. 124 Rozporządzenia nr 73/2009 nie wprowadziły nowych warunków , jakie należy spełnić , aby otrzymać płatności bezpośrednie , gdyż stanowią one w istocie powtórzenie przepisów art. 143b ust. 4, 5 i 6 Rozporządzenia nr 1782/2003. Tym samym sytuacja prawna, w jakiej znajduje się wnioskodawca po wejściu w życie Rozporządzenia nr 73/2009 nie zmienia się. Organ wskazał ponadto, że przepisy art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 73/2009 mają charakter retroaktywny, czyli uzależniają przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości.
W odniesieniu do realiów rozpatrywanej sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w sprawie, stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. została wydana w sposób prawidłowy. W toku kontroli instancyjnej zostało stwierdzone, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy.
Wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadniczą kwestią było ustalenie, czy działki rolne M.C. zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 spełniają warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR argumentował , że obszar działek ewidencyjnych nr [...] nr [...] oraz nr [...] kwalifikowany do płatności bezpośrednich, został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Wskazał przy tym, że wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych, co wynika z art. 17 Rozporządzenia nr 73/2009.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej zostało też zawarte wyjaśnienie, że ortofotomapa cyfrowa jest mapą opracowaną na podstawie zdjęć powierzchni ziemi, wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii. Ortofotomapy pozyskiwane są do systemu ZSZiK w trybie art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych , w tym zdjęć i cyfrowej ortofotomapy, przed przystąpieniem do ich wykonania, powinien dokonać zgłoszenia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Po zakończeniu prac geodezyjnych materiały stanowią własność Skarbu Państwa i podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego).
Dalej organ wyjaśnił, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemie odniesień przestrzennych. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: Ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Dodał jeszcze, że w przypadku opracowania typu "Ortofotomapa cyfrowa" skala opracowania ma mniejsze znaczenie gdy pracuje się w systemie cyfrowym. W trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m2). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. Organ odwoławczy podał ponadto , że ARiMR posiada dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Dodał, że wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie pomiarów geodezyjnych, rozgraniczeń i podziału nieruchomości lub fotogrametrii i teledetekcji. Zostały też wskazane przepisy (wspólnotowe, krajowe oraz instrukcji technicznych), z uwzględnieniem których budowany jest system LPIS. Zgodnie z tymi przepisami dane wektorowe wytworzone na potrzeby budowy systemu LPIS (granic działek oraz pól zagospodarowania - obszarów niepodlegających dopłatom) podlegają zgłoszeniu do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 lit.c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 Agencja przeprowadza kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi, zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznanej płatności. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 12 ust.3 cyt. rozporządzenia rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym są przekazywane informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wskazanie położenia działek rolnych na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację. Od 2005 r. rolnicy otrzymują tzw. załącznik graficzny , na którym została zamieszczona podziałka liniowa oraz skala mapy, które umożliwiają rolnikowi dokonanie pomiaru odległości i tym samym powierzchni deklarowanych działek. Załącznik graficzny drukowany jest w przedziale skali od 1:500 do 1:25000. Na załącznikach zamieszczona jest także stosowna podziałka. W rozpatrywanym przypadku załącznik graficzny dla działek ewidencyjnych nr [...] został wykonany w skali 1:2500. Uzupełniająco organ poinformował, że w 2008 r. działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] skarżąca deklarowała do płatności po raz pierwszy, w związku z czym do wniosku nie zostały dołączone załączniki graficzne, niemniej Agencja posiada takie dokumenty (zostały dołączone do akt niniejszej sprawy) i wynika z nich, że załącznik graficzny dla działki nr [...] jest wykonany w skali 1:4000 , natomiast w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...] jest to skala 1:3000.
Przedstawiając bardzo szczegółowo tryb postępowania organ wskazał, że maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia nr 73/2009. Kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne , na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności obszarowych , pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK dokonuje pracownik ARiMR, który ukończył odpowiednie szkolenia oraz uzyskał pozytywny wynik z egzaminu weryfikującego jego wiedzę w tym zakresie.
Podkreślono też, że powierzchnie użytków rolnych określone w systemie ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej, ponieważ definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich , na podstawie której jest wyznaczana maksymalna powierzchnia referencyjna (PEG) różni się od definicji użytków rolnych określonej w przepisach o ewidencji gruntów i budynków.
W odniesieniu do wniosku M.C. podano, że pracownik ARiMR dokonał oceny ortofotomap działek ewidencyjnej nr [...], nr [...] oraz nr [...] a następnie w systemie ZSZiK dokonał pomiaru obszaru, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności bezpośrednich. Pomiar ten polegał w istocie na wyliczeniu powierzchni przez system ZSZiK, przez "zliczenie" liczby pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury, a następnie na przeliczeniu na powierzchnię wyrażoną w hektarach. Wykonany w powyższy sposób pomiar został wydrukowany i dołączony do akt sprawy. Obszary kwalifikujące się do płatności to obszary użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. - znajdujące się wewnątrz czerwonej linii (na załączniku graficznym). Natomiast poza czerwoną linią to obszary wyłączone z płatności - zadrzewienia i zakrzaczenia na ww. działkach ewidencyjnych.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt występowania zakrzaczeń na przedmiotowych działkach w dniu wykonania zdjęcia. Zakrzaczenia owe występują na obszarze zwartym i zdaniem organu są "systematyczne". W związku z powyższym organ nie zgodził się z twierdzeniem strony zawartym w odwołaniu, że nie posiadał bezsprzecznych dowodów , z których wynikałoby, że stan faktyczny na spornych działkach nie odpowiadał dobrej kulturze rolnej. W ocenie organu drugiej instancji z faktu, że zdjęcia zostały wykonane w 2004 r. został wyprowadzony logiczny wniosek , że działki M.C. nr [...], w części wskazanej przez organ (łącznie 2,10 ha) nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Powyższe stanowiło podstawę do wykluczenia części ww. działek i zastosowania wobec nich koduORTO_DR10.
Dodatkowo Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że nie jest kwestionowane, że strona w roku 2008 użytkowała cały areał działek deklarowanych do płatności, ale nie ma to wpływu na odmowę przyznania płatności. Podkreślając ponownie retroaktywny charakter przepisu art. 124 ust. 1 Rozporządzenia nr 73/2009 organ wskazał, że powodem nieprzyznania płatności JPO do powierzchni 2,10 ha w odniesieniu do zadeklarowanej we wniosku działek było ustalenie, że na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były one użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku na 2008 r.
W związku z naprowadzeniem w odwołaniu, że sporne działki w latach 2006-2008 były poddane kontrolom, które wykazały, że są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej , jak również wskazaniem, że w latach 2006 i 2007 płatności zostały skarżącej przyznane do całości wnioskowanej powierzchni organ odwoławczy powtórzył argumentację, że nie jest negowane użytkowanie w latach 2006, 2007 , jak również w roku 2008 całego areału, ponieważ nie to stanowi przesłankę do odmowy przyznania płatności. Podkreślono przy tym jeszcze raz, że powodem trwałego wykluczenia części przedmiotowych działek z płatności jest to, że na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były one użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku , co zdaniem organu bezspornie potwierdzają posiadane przez ARiMR ortofotomapy i dokonane na nich pomiary. Organ dodał, że kwestia obsługi spraw za lata 2006 i 2007 i przyznania stronie płatności za te okresy była natomiast przedmiotem odrębnych postępowań, zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji.
Jeszcze w odniesieniu do zarzutu o niewskazaniu przez organ pierwszej instancji do jakich konkretnie poszczególnych powierzchni działek nr [...] ma zastosowanie kod ORTO_DR10 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podał, że Kierownik Biura Powiatowego dokonał pomiarów dotyczących powierzchni nieuprawnionych do przyznania płatności łącznie dla całej działki rolnej M/M1 (którą stanowiły wyżej wymienione działki ewidencyjne). Następnie podał też wielkość powierzchni objętej kodem ORTO_DR10 w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych (łącznie obszar 1,15 ha).
Skargę na powyższą decyzję reprezentujący M.C. pełnomocnik wywiódł na podstawie następujących zarzutów:
1) nienależytego wyjaśnienia sprawy (art.7 k.p.a.) przez ograniczenie postępowania
dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap
dokonanej przez urzędników za jedyne słuszne i niepodlegające weryfikacji przy
pomocy innych dowodów, przy jednoczesnym pominięciu twierdzeń skarżącej na
temat jej wiedzy odnośnie utrzymania przedmiotowych działek rolnych
w odpowiedniej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r.,
2) nienależytego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) w części dotyczącej
szczegółowego wskazania wielkości zadrzewień i zakrzaczeń na przedmiotowych
działkach.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji , jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zostało podniesione, że decyzje obu instancji opierają się w sposób bezkrytyczny na dowodach w postaci zdjęć lotniczych nazwanych ortofotomapami, które interpretują urzędnicy, mogący zdaniem skarżącej mylić się , błędnie odczytując zawartość zdjęć, które nie są wyraźne. Według skarżącej nie byłoby takich wątpliwości, gdyby zdjęcia interpretował "niezależny biegły". Skarżąca twierdziła, że w sytuacji kwestionowania przez wnioskodawcę ubiegającego się
0 przyznanie płatności twierdzenia organów o utrzymaniu konkretnego obszaru
w niewłaściwej kulturze rolnej , należało dopuścić dowód z opinii biegłego oraz
skonfrontować dowód z ortofotomap z innymi dowodami w postaci twierdzeń
skarżącej, zeznań świadków. Dodała także, że za takim podejściem do postępowania
dowodowego powinno przemawiać przyznanie dopłat za poprzednie lata.
Uznając za nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieutrzymywania kwestionowanych działek w należytej kulturze rolnej skarżąca wskazała, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
1 Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, grunty
deklarowane do płatności mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami ,
jeżeli te nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich
liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi.
Według organu, w toku prowadzonego postępowania zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do należytego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Posłużenie się dowodem w postaci ortofotomapy zdaniem organu było szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy kluczową kwestią było ustalenie, czy wskazane działki rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie strony przeciwnej tylko na podstawie zdjęć wykonanych w 2004 r. organy były w stanie zweryfikować informacje dotyczące stanu gruntów rolnych w wyżej wymienionym momencie. Organ stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zdjęcia znajdujące się w aktach nie są niewyraźnymi wydrukami komputerowymi, tylko kolorowymi wydrukami komputerowymi, na których wyraźnie widać roślinność porastającą części przedmiotowych działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że została ona wydana po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. , sygn. akt II SA/Go 743/09 poprzedniej decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2009 r. Rozpatrując jeszcze raz odwołanie strony, w wyniku wyżej wymienionego wyroku uchylającego, organ odwoławczy przede wszystkim był związany zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powołanym wyżej orzeczeniu sądu administracyjnego, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Również sąd administracyjny rozpoznając obecnie sprawę związany jest oceną prawną wyrażoną w tamtym orzeczeniu sądu, co także wynika wprost z powołanego wyżej uregulowania art. 153 P.p.s.a. Wskazać też można, że owa ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa , której sąd dokonuje w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, będzie wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. l SA/Ka 2408/98). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadniać będzie powtórne zaskarżenie aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu.
W skardze nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., jakkolwiek skarżąca ponownie zarzuciła organowi bezkrytyczne uznanie dowodu w postaci interpretacji ortofotomap oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym zauważyć należy, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem również na tej podstawie, Sąd rozpoznając obecnie skargę, badał legalność zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie mając na względzie związanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a.
Mając na względzie zakreślone w niniejszej sprawie granice kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uchylając poprzednią decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 743/09) stwierdził naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego a bardziej jeszcze w zakresie umotywowania decyzji wydanej na rzecz skarżącej, odnośnie ustalenia powierzchni wyłączonych z płatności. Sąd uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji za uchybiające art. 107 § 3 k.p.a. Nie czyniło ono zadość wymogom wynikającym z wyżej wymienionej regulacji przez to, że w decyzji nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej. Ponadto zdaniem Sądu w aktach brak było dowodu kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącej jest zadrzewiona. Dodatkowo Sąd wytknął, że mapa, na którą powoływały się organy wskazywała jedynie przebieg granic, oznaczenie jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej działkę roślinności. Uchybieniem organów było też w ocenie Sądu niewyjaśnienie, przy pomocy jakiej metody (czy metod) działki te pomierzono, jak też nieuzasadnienie w ogóle strony technicznej zastosowanej metody lub metod pomiaru powierzchni.
Powyższe braki w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji były powodem uznania przez Sąd ustalenia co do powierzchni działek za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, cechujące się arbitralnością, równocześnie czyniąc niemożliwym poddanie zaskarżonego rozstrzygnięcia całościowej merytorycznej kontroli sądowej.
W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 października 2009 r. zostały przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR należycie uwzględnione, co znalazło odzwierciedlenie przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Uzasadnienie tej nowej decyzji jest zgodne z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. , zawierając w uzasadnieniu faktycznym wszechstronne wskazanie faktów uznanych za udowodnione, jak też dowodów, na których organ się oparł. Uzasadnienie prawne tej decyzji to obszerne i wnikliwe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, według aktualnego stanu prawnego, z przytoczeniem przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi o nienależytym uzasadnieniu decyzji w części dotyczącej szczegółowego wskazania wielkości zadrzewień i zakrzaczeń na przedmiotowych działkach.
Włączone obecnie do akt kolorowe egzemplarze ortofotomap wyraźnie dokumentują zakwestionowane obszary części działek nr [...], co do których przyjęto, że nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Zawarty w zaskarżonej decyzji (s. 16) opis ortofotomap jest wyraźny i zrozumiały, bowiem organ podał: "Obszary kwalifikujące się do płatności to obszary użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. znajdujące się wewnątrz czerwonej linii, natomiast obszary wyłączone z płatności to zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujące się w obrębach w/w działek (poza czerwoną linią)". Dodatkowo bardzo szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu decyzji metody pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej oraz sposobu wyliczenia pominiętej powierzchni (zliczanie pikseli przez program komputerowy w ramach systemu ZSZiK) - nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości obliczenia wyłączonej z płatności powierzchni (łącznie 2,10 ha). Prawidłowe i zgodne z zasadami logiki było też wnioskowanie organów na podstawie ortofotomap wykonanych w 2004 r., na których wyraźnie została uwidoczniona wielkość i intensywność zadrzewień lub zakrzewień na poszczególnych działkach, że skoro tego typu roślinność porastała działki w 2004 r. , to istniała ona tam także 30 czerwca 2003 r.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego "bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap" , bez dopuszczenia dowodu "z niezależnego biegłego" i bez skonfrontowania z innymi dowodami - twierdzeniami skarżącej, zeznaniami świadków. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 15) pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK dokonuje pracownik ARiMR z odpowiednim przygotowaniem zawodowym i po egzaminie weryfikacyjnym. Przy pracach wykonywanych na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) nadzór i zatwierdzanie należy do osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (s. 13 decyzji). Bezpodstawnie zatem skarżący wskazywał na łatwość popełnienia pomyłki przy interpretacji ortofotomap przez pracowników ARiMR. Wzgląd trzeba mieć również na przepis art. 84 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym zwrócenie się przez organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii pozostawiono do uznania tego organu ("może"), nawet przy spełnieniu warunku wstępnego - gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zauważyć też należy, że WSA w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w istocie zaakceptował ortofotomapę jako zasadniczy dowód w sprawie , stwierdzając: "Opieranie się przez organ na wymienionym środku dowodowym jest co do zasady prawidłowe". Nadto wskazać trzeba, że dowód z opinii biegłego został zgłoszony dopiero na etapie obecnego postępowania przed Sądem, a zgodnie z procedurą (art. 78 § 2 k.p.a.) nawet w toku postępowania organ mógłby nie uwzględnić tego żądania. Przepis powyższy pozwala bowiem nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów , jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Istotne znaczenie ortofotomapy jak dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tym bardziej nie powinno budzić wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę uregulowania aktualnie obowiązującego Rozporządzenia nr 73/2009 dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Elementem tego systemu jest bowiem system identyfikacji działek rolnych (LPIS), który zgodnie z art. 17 ww. Rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, a korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność.
Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze przepisu § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. , z którego wynika, że możliwe jest porastanie gruntów rolnych pojedynczymi drzewami i krzewami - nie wnikając w ocenę zwartości zadrzewień i zakrzewień uwidocznionych na ortofotomapach spornych działek - przede wszystkim należy wskazać, że jest to okoliczność podniesiona po raz pierwszy dopiero w skardze. Jako taka co najwyżej mogłaby stanowić podstawę ewentualnego wniosku do organu o wznowienie postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, wobec niestwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawadającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.