II SA/Go 346/25

II SA/Go 346/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 40 ust. 3, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skarg R. G., W. Z. oraz [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...]r. w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego R. G.i kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu z dnia [...] kwietnia 2025 r., powołując się na art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r., poz. 1465, dalej jako u.s.g.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003r. Nr 212, poz. 2072) Rada Miejska w [...] podjęła Uchwałę NR XII/80/2025 w sprawie zmiany uchwały nr XVII/143/2016 z [...] czerwca 2016 r. w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] w [...]. § 1 Uchwały nadano następującą treść: "W uchwale nr XVII/143/2016 z [...] czerwca 2016r. w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] w [...] zmienia się § 1 pkt 1 uchwały i otrzymuje on następujące brzmienie: "zakazuje się używania na akwenie jednostek pływających z napędem motorowym o mocy powyżej 34 KM (25 kW)". Zgodnie § 2: "W uchwale nr XVII/143/2016 [...] czerwca 2016r. w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] w [...] zmienia się § 1 pkt 3 uchwały i otrzymuje on następujące brzmienie: "W rozumieniu § 6.20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003r. Nr 212, poz. 2072) zakazuje się wytwarzania fali na całym wschodnim obszarze jeziora [...] do [...] oraz na obszarze za [...], między [...] a przeciwległym brzegiem jeziora". Zgodnie z § 3: "W uchwale Rady Miejskiej w [...] nr XVII/143/2016 z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze [...] w [...] zmienia się załącznik nr 1, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały." Stosownie do treści § 4: "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi [...]." Zgodnie z § 5: "Uchwała wchodzi wżycie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]."
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli R. G., W. Z. oraz Prokurator Rejonowy w [...].
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 348/25, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.) sprawa ze skargi W. Z. o sygn. akt II SA/Go 348/25 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 346/25 ze skargi R. G. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt II SA/Go 461/25 wydanym na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawa ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] o sygn. akt II SA/Go 461/25 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 346/25 ze skargi R. G.
Skarga R. G. oraz skarga W. Z. wniesione na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr XII/80/2025 z dnia [...] kwietnia 2025 r są tożsame w treści. Skargi wniesione zostały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili niezgodność z prawem polegającą na sprzeczności: - z art. 40 ust 1 i 3 u.s.g., albowiem kompetencja rady gminy/miasta do stanowienia na tej podstawie prawnej przepisów porządkowych ma charakter subsydiarny, tzn. istnieje jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach bezwzględnie obowiązujących oraz istnieje jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne dla osiągnięcia ściśle określonych celów ochrony życia lub zdrowia lub dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, i to pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tychże dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących;- z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 - określanej dalej jako u.p.o.ś.), który to przepis zastrzega uprawnienie do wprowadzania zakazów takich jak objęty zaskarżoną uchwałą do wyłącznej kompetencji właściwej rady powiatu (zakaz lub ograniczenie), a ponadto wymaga precyzyjnego ustalenia przesłanek ustanowienia takiego zakazu, w tym wykonania specjalistycznych badań, które w realiach niniejszej sprawy nie zostały przeprowadzone.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ochrony praw oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały.
Celem wykazania istnienia interesu prawnego, uprawnienia oraz istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skarg dokumentów.
W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, ze zasadniczą treścią zaskarżonej uchwały jest pozbawiony podstaw prawnych zakaz używania na akwenie jednostek pływających z napędem motorowym o mocy powyżej 34 KM (25 KW), zakaz wytwarzania fali na całym wschodnim obszarze jeziora [...] oraz na obszarze za [...] a przeciwległym brzegiem jeziora zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż potrzeba podjęcia jej jest podyktowana względami zapewnienia bezpieczeństwa na Jeziorze [...]. Jako impuls do działania wskazano ogólnikowe i nieweryfikowane petycje oraz notatki służbowe nie poparte twardymi danymi lub statystykami właściwych instytucji lub urzędów.
Skarżący wskazali, że z art. 40 ust. 3 u.s.g.z wynika, że aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki, tj. materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. Według ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Normy zawarte w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g. nie podlegają wykładni rozszerzającej, ponieważ przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16, publ. ONSAiWSA 2019/5/79).
Dalej skarżący zauważyli, że w uzasadnieniu uchwały podnoszono, iż wprowadzenie spornych przepisów porządkowych było niezbędne dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa osobom korzystającym z Jeziora [...] dla celów turystyki, rekreacji, kąpieli i pływania. W ocenie skarżącego (opartej na stanowisku NSA wyrażonym w sprawie II OSK 904/20 oraz na innych orzeczeniach sądów administracyjnych) taka argumentacja uzasadniająca wprowadzenie kwestionowanych regulacji nie daje podstaw dla ustanowienia zaskarżonych zakazów w formie przepisów porządkowych, albowiem brak jest zarówno spełnienia obiektywnej przesłanki ustanowienia przepisów porządkowych, to jest braku uregulowania materii objętej przedmiotową uchwałą w innych przepisach powszechnie obowiązujących, jak i brak jest po stronie gminy wykazania, iż wprowadzenie tak daleko idącego zakazu spełniało przesłankę niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia innych osób korzystających z jeziora [...] w celach rekreacyjnych, a nadto aby krytykowana uchwała w jakimkolwiek stopniu była przydatna do realizacji wskazywanych celów. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 904/20 skarżący podnieśli, że ustawodawca przewidział sposób wprowadzania regulacji zapewniających bezpieczeństwo osób kąpiących się w wodach publicznych poprzez wprowadzenie w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm., dalej Prawo wodne z 2001 r.) instytucji kąpielisk oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli (art. 9 ust. 1 pkt 5a i pkt 5c), które to kąpieliska i miejsca wykorzystywane do kąpieli stanowiły wydzielone i oznakowane fragmenty wód powierzchniowych. Następnie skarżący wskazali, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (wszystkie przepisy tej ustawy przywoływane w niniejszym uzasadnieniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz.U. z 2016, poz. 656, dalej w tekście także jako ustawa o bezpieczeństwie), to właśnie ta ustawa określała (i określa obecnie) warunki bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport lub rekreację na obszarach wodnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z pkt 6 i pkt 7 tej ustawy tak kąpielisko, jak i miejsce wykorzystywane do kąpieli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowiły obszary wodne. Za zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze wodnym odpowiadał zarządzający obszarem wodnym, którym co do kąpielisk lub miejsc wykorzystywanym do kąpieli w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych był właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta), a wykonywane w tym zakresie przez burmistrza zadania należą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 3). Aktualne Prawo wodne z 2017 r. (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r., DZ. U. z 2017 r. poz. 1566, ze zm.) reguluje powyższe kwestie analogicznie jak przytacza to NSA w omawianym wyroku w szczególności w art. 16 pkt 22 oraz pkt 28 będącym odpowiednikiem wskazywanego powyżej art. art. 9 ust. 1 pkt 5a i pkt 5c. Zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych polega w szczególności na dokonaniu, we współpracy z Policją i działającymi na danym terenie podmiotami, o których mowa w art. 12 ust. 1, analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji (art. 4 ust. 1 pkt 1) oraz oznakowaniu i zabezpieczeniu terenów, obiektów i urządzeń przeznaczonych do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji na obszarach wodnych (art. 4 ust. 1 pkt 2).
Tak więc podkreślić należy, iż wprost przewidzianą przez regulacje rangi ustawowej metodą zapewnienia bezpieczeństwa osobom kąpiącym się i pływającym w danym zbiorniku wodnym, jest nie ustanawianie przez organy gminy przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., lecz ustanowienia kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli, w którego wydzielonym i oznakowanym obszarze wprowadzić następnie można zasady bezpieczeństwa obejmujące chociażby zakaz poruszania się jednostek pływających, w tym z napędem motorowym. Z powyższego wynika, iż brak jest w tym zakresie, to jest dla zapewnienia bezpieczeństwa osób kąpiących się i pływających, podstawy prawnej dla ustanawiania przez rady gmin przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. i wprowadzenia generalnego zakazu poruszania się po danym zbiorniku wodnym z użyciem określonych środków (tu jednostek pływających z napędem motorowym o określonej mocy) i "omijania" w ten sposób regulacji dotyczących ustanawiania kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli. Upoważnienie do stanowienia aktów porządkowych nie może być nadto interpretowane rozszerzająco. Przepisy porządkowe mają mieć rzeczywiście wyjątkowy charakter, regulować sytuacje nietypowe. Ich stanowienie powinno mieć co do zasady miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, typu klęska żywiołowa, katastrofa czy epidemia, a więc w nadzwyczajnych sytuacjach losowych (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 1994 r., SA/Kr 317/93). Nie ma natomiast nic nietypowego w korzystaniu ze zbiornika wodnego poprzez poruszanie się po nim jednostkami pływającymi o napędzie motorowym, czy też w potrzebie takiego zorganizowania korzystania ze zbiornika wodnego, by zapewnić bezpieczeństwo osobom się w nim kąpiącym.
Dalej skarżący wskazali, że wprowadzając zaskarżoną uchwałą zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi o określonej mocy [...] istotnie naruszyła art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Stosownie do art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. rada powiatu w drodze uchwały ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. Wyjątkiem od zasady jest uregulowana w art. 116 ust. 2 u.p.o.ś. możliwość wprowadzania na śródlądowych wodach żeglownych ograniczeń i zakazów w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Tak więc [...] w [...] nieprawidłowo uchwaliła kwestionowaną uchwałę, albowiem w tym zakresie przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 3 u.s.g., a w konsekwencji w sprawie nie została spełniona przesłanka systemowa do wydania przepisów ustanawiających zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, bowiem ustawodawca upoważnienie do regulowania tej kwestii przyznał radzie powiatu, a nie radzie gminy.
W ocenie skarżących przyjęte w kontrolowanej uchwale rozwiązanie ma charakter bezprawny i nadmiernie (nieproporcjonalnie) godzi w konstytucyjną wolność poruszania się określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji, nie rozważając możliwości rozwiązań pośrednich uwzględniających interesy osób, które zamierzają korzystać w różny sposób z jeziora i także z tego powodu przedmiotowa uchwała naruszała art. 40 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.ś. powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii; 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ponadto art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż brak jest argumentów przemawiających za tym, aby z pojęcia tej wolności konstytucyjnej wyłączyć swobodę wyboru środka poruszania się i ograniczyć jej funkcjonowania do materii kierunku poruszania się w obrębie terytorium Państwa, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące wolności konstytucyjnej nie mogą podlegać wykładni zwężającej zważywszy na wymowę art. 30 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP odwołujących się do szczególnych źródeł i zakresu ochrony tych praw (por. wyrok NSA oz w Poznaniu z dnia 3 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).
Skarżący wskazali ponadto, iż w odniesieniu do omawianej uchwały brak jest wykazania przez organ spełnienia przesłanki "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa" określonej wart. 40 ust. 3 u.s.g. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób stwierdzić, że zachodziła konieczność wprowadzenia zakazu poruszania się jednostkami pływającymi o napędzie motorowym o określonej mocy na spornym jeziorze. Zasady zachowania bezpieczeństwa na obszarach wodnych są uregulowane między innymi w ustawie z dnia 18 sierpnia 10 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zaś sankcję za ich nieprzestrzeganie wprowadza między innymi art. 177 i nast. Kodeksu karnego, czy też art. 87 kodeksu wykroczeń. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika ponadto, aby dysponowano konkretnymi danymi wskazującymi na istnienie podwyższonego zagrożenia dóbr określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., którym ma służyć wprowadzenie przepisów porządkowych, w postaci sygnałów ze strony Policji czy WOPR-u opartych na sprawdzonych i weryfikowalnych danych. Skarżący wskazali, że P. M., który jest inicjatorem podjęcia spornej uchwały jest przewodniczącym Rady Miejskiej w [...], policjantem/dzielnicowym w [...] i prezesem oddziału WOPR [...]. Zdaniem skarżących podniesiony w uzasadnieniu uchwały argument odnoszący się do zagrożeń wynikających z ruchu jednostek pływających nie ma tak istotnego znaczenia dla sprawy jak wskazuje organ, a sposobu usunięcia lub zminimalizowania takiego zagrożenia można poszukiwać w innych rozwiązaniach
Zdaniem skarżących organ nie dysponował konkretnymi danymi wskazującymi na podwyższone zagrożenie pochodzącymi od właściwych instytucji, a radni podejmując uchwałę opierali się raczej na odczuciach poszczególnych osób. Ponadto określone grupy są zwyczajnie zainteresowane poprawą własnej sytuacji, korzystając z różnorodnych argumentów. Przykładowo wędkarze są zainteresowani ograniczeniem pływania łodzi motorowych, albowiem łodzie te mogą płoszyć im ryby, podobnie zresztą jak kąpiący się ludzie.
Skarżący zauważyli, że z uzasadnienia uchwały nie wynikają przyczyny wprowadzenia ograniczenia mocy silnika do 34 KM. W tym zakresie stanowisko organu należy również uznać za całkowicie dowolne. Niezasadny i pozbawiony podstaw prawnych jest również wskazywany w uchwale obszar zakazu wytwarzania fali. Oba zakazy się wzajemnie krzyżują, albowiem organ wskazuje, iż mocne motorówki (powyżej 34 KM) stanowią zagrożenie i są problem dla bezpieczeństwa. Jednak zakaz wytwarzania fali eliminuje szybki ruch tych łodzi, a w konsekwencji eliminuje również wskazywane zagrożenie. Tak więc - abstrahując od zasadności i legalności zakazu wytwarzania fali - sam zakaz wytwarzania fali byłby wystarczający dla osiągnięcia celów jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Niezależnie jednak od powyższego organ gminy mimo przywołania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych w śródlądowych drogach wodnych, uchwalił ten zakaz w ramach przepisów porządkowych i normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 3 u.s.g. Stąd też również w tym zakresie uchwała rady miejskiej jest nieważna i sprzeczna z przepisami, na podstawie argumentów przytoczonych powyżej. Z przepisów ustawy o żegludze śródlądowej z dnia 21 grudnia 2000r. oraz wskazanego przez organ Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych w śródlądowych drogach wodnych wynika, iż zakaz wytwarzania fali jest szczegółowo uregulowany w tych przepisach, które w szczególności wskazują obszary zakazu wytwarzania fali w żegludze śródlądowej (np. § 6.20 w/w rozporządzenia) oraz zasady oznaczania strefy zakazu wytwarzania fali odpowiednim znakiem.
Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu prawnego polega na wprowadzeniu ograniczenia w korzystaniu z jeziora [...], a w konsekwencji Uchwała narusza ich prawo do korzystania ze środowiska, w tym z wód śródlądowych - art. 4 ust. 1 u.p.o.ś. Ponadto art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O realności i konkretności powyższego interesu świadczy okoliczność posiadania przez skarżących zarówno uprawnień do pływania motorówkami (patent motorowodny), jak również posiadanie łodzi motorowych o mocy powyżej 34 km (z portem macierzystym w [...]), licencji na holowanie oraz – skarżący R. G. - prowadzenie ośrodka w [...].
Wnosząc skargę na powyższą Uchwalę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr XII/80/2025 Prokurator Rejonowy W [...] zaskarżył uchwałę w części co do § 1. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest: 1. naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 u.s.g. ziszczającego się w przekroczeniu granic upoważnienia rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych wobec braku istnienia podstaw faktycznych do ograniczenia uchwałą poruszania się jednostek pływających z napędem motorowym po zbiorniku wodnym - jeziorze [...] w [...], w sytuacji gdy nie wykazano, że wprowadzenie wskazanego ograniczenia i zakazu korzystania ze zbiornika wodnego jednostek i pływających z napędem motorowym o mocy powyżej 34 KM (25 kW) niezbędne jest dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, 2. naruszenie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez wprowadzenie przez Radę Miejską w [...] zakazu korzystania z jeziora [...] w [...] jednostek pływających z napędem motorowym o mocy powyżej 34 KM (25 kW) podczas gdy kompetencje ustawowe do wydania wymienionego zakazu w drodze uchwały posiada w myśl powołanego przepisu rada powiatu.
Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części co do § 1.
W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zgodnie w uzasadnieniu uchwały podano, iż od kilku lat w Gminie [...] narasta problem związany z ruchem łodzi o napędzie motorowym, otrzymywane są skargi i petycje związane ze znacznym zagrożeniem ze strony motorówek wskutek brawury ich właścicieli, nieprzestrzegania etyki i wzajemnego szacunku na wodzie. Przytoczono dwie petycje pochodzące z roku 2024, które dały asumpt do podjęcia uchwały. Powołano się również na notatkę urzędową Prezesa WOPR w [...], wskazującą na rzekomą dużą ilość zdarzeń i zgłoszeń związanych z obecnością sprzętu o napędzie motorowym wymieniając bliskie przepływanie obok innych użytkowników zbiornika oraz wytwarzanie fal w pobliżu ośrodków wypoczynkowych. W ocenie Przewodniczącego "brak jest wystarczających narzędzi ustawowych by móc zniwelować istniejący problem, np. poprzez kontrolę rzeczywistej mocy silnika czy badanie trzeźwości kierującego". Uzasadnienie wskazuje na znaczące znaczenie dla podjęcia uchwały spotkanie Radnych Rady Miejskiej w [...], Prezesa WOPR w [...] z osobami zainteresowanymi, podczas którego przekazał on, że 95% interwencji na wodzie dotyczy udziału w nich łodzi o napędzie motorowym, jednak nie wypracowano kompromisu, a dostępne możliwości ustawowe nie umożliwiają rozwiązania wskazanego problemu. Zgodnie z zapisami uzasadnienia uchwały w Ustawie o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i Ustawie Prawo wodne brak jest konkretnych zapisów dotyczących wskazanego problemu, który rozwiązać można tylko w drodze podjętej uchwały. Prokurator wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Burmistrza [...] o wskazanie czy podjęcie uchwały poprzedzone zostało dokonaniem, we współpracy z policją i działającymi na danym terenie podmiotami, o których mowa w art. 12 ust. 1, analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jeśli tak - przekazanie wskazanych danych do akt postępowania. Jeśli podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone wykonaniem cytowanej analizy - wskazania na podstawie jakich danych ustalono, że jednostki z napędem motorowym stwarzają niebezpieczeństwo dla osób korzystających z akwenu i przekazania danych dotyczących zanotowanych sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa. Zwrócono się również o wskazanie czy Rada Miejska w [...] zwracała się do Rady Powiatu w [...] o wydanie uchwały w trybie art. 116 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zwrócono się również do [...] o informację dotyczącą podjętych czynności nadzorczych w stosunku do uchwały. Pismem z dnia [...].05.2025 r. uzyskano informację, że organ nadzorczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia [...].05.2025 r. Sekretarz Gminy [...] udzielił informacji, że "dane oraz opinia prezesa WOPR [...] P. M. stanowiły jeden z istotnych argumentów przemawiających za podjęciem uchwały XII/80/2025". W piśmie wskazano na informację w/w o odsetku 90% incydentów zgłaszanych do WOPR jako tych z udziałem łodzi o napędzie motorowym. Wskazano na próbę nieobowiązkowych konsultacji społecznych oraz pisma m.in. od Koła PZW opisujących problem niebezpieczeństwa ze strony motorówek. W ocenie organu nie było konieczności zwracania się do Rady Powiatu, ponieważ uchwałę podjęto w oparciu o przepisy Ustawy o samorządzie gminnym, które dają możliwość wprowadzenia przepisów porządkowych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa.
Zwrócono się do właściwej jednostki Policji o wskazanie - czy w ciągu ostatnich 5 lat KPP w [...] brało udział w wykonaniu analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych lub w inny sposób brano udział w szacowaniu zagrożenia wynikającego z korzystania z jeziora [...] w [...]. Zwrócono się również o przesłanie kopii dokumentacji, jeśli była wykonywana oraz wykazu interwencji zgłoszonych na terenie jeziora [...] w ciągu ostatnich 2 lat, w szczególności z udziałem łodzi o napędzie motorowym. W dniu [...].05.2025 r. wystąpiono z tożsamym pismem również do WOPR Województwa [...]. Pismem z dnia [...].06.2025r. Prezes WOPR WL poinformował, że podmiot ten nie brał udziału w szacowaniu zagrożeń w myśl przepisów ustawy, jednak uzyskano z Gminy [...] taką analizę sporządzoną przez WOPR RP - inną jednostkę WOPR niepowiązaną z WOPR WL. Jednocześnie wskazano, że WOPR WL nie posiada informacji, aby w ciągu 5 lat na jeziorze [...] w [...] doszło do wypadku z udziałem lodzi o napędzie mechanicznym, w przypadku występowania niebezpiecznych zdarzeń na obszarach wodnych WOPR powiadamia organy Policji. Do pisma załączona została analiza zagrożeń podpisana przez Burmistrza [...] R. S., Posterunek Policji w [...] - P. M. i Prezesa WOPR RP A. B. Pismem z dnia [...].06.2025 r. Burmistrz [...] wskazał, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone dokonaniem stosownej analizy oraz przesłał pismo z dnia [...] 08.2025 r. adresowane do Burmistrza [...], a sporządzone przez WOPR [...] i podpisane przez Prezesa WOPR [...], w którym wskazano na zagrożenia wynikające z ruchu łodzi o napędzie motorowym i "gwałtowny wzrost interwencji wobec sterników - osób korzystających z łodzi motorowych o mocy do 150 KM". W piśmie wskazano również, że wzywano patrol Policji oraz podano liczbę interwencji - w 2023 r. - 33 interwencje, zaś w 2024 roku - 69 interwencji, z czego 90% dotyczyło łodzi o napędzie motorowym. Odniósł się do reportażu, który powstał w wyniku zainteresowania się mediami profilem społecznościowym WOPR [...] i wskazał na zasadność podjęcia działań w celu ograniczenia ruchu łodzi o mocy powyżej 34 KM.
W piśmie z dnia [...].07.2025 r. Prezes WOPR WL wskazał, że WOPR WL nie zarejestrował dokumentacji odnośnie zdarzeń na jeziorze [...] w latach 2023-2024. Prezes WOPR WL poinformował, że stowarzyszenie nie posiada uprawnień do podejmowania interwencji porządkowych, wszelkie stwierdzone naruszenia przepisów zgłaszane są organom Policji, które podejmują interwencje i prowadzą ich ewidencje. Prezes WOPR WL wskazał, że opisane zagrożenia mogą występować na jeziorze [...], jednak prawdopodobnie nie zostały prawidłowo udokumentowane przez osoby podejmujące interwencje. Czas powstania analizy potwierdzony został przez organ Gminy [...] i określony jako grudzień 2022 roku. W piśmie KPP w [...] z dnia [...].06.2025 r. uzyskano informację, że wskazana jednostka KPP w [...] nie brała udziału w wykonaniu analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych w zakresie jeziora [...] w [...]. Jednostka nie prowadziła również w ciągu ostatnich dwóch lat żadnych spraw z udziałem łodzi o napędzie motorowym. Dalej prokurator wskazał, że podjęte czynności wykazały, iż dane liczbowe zawarte w piśmie WOPR Oddział [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. dotyczące wzrostu zagrożeń na jeziorze [...] na skutek ruchu łodzi o napędzie motorowym nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Z ustaleń prokuratora wynika, że w latach 2023-2025 wynikły dwie interwencje z udziałem łodzi o napędzie motorowym, które dotyczyły zakazu wytwarzania fali - w dniu [...].07.2024 r. (sprawca ukarany mandatem) oraz w dniu [...].08.2024 r. (sprawca pouczony). Zdaniem prokuratora powyższe ustalenia pozwoliły na ustalenie, że przedmiotowa uchwała nie posiada jakiegokolwiek oparcia w stanie faktycznym, nie została poparta żadnymi danymi, które pozwoliłyby na przyjęcie chociaż w niewielkim stopniu wymaganej prawem przesłanki niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W ocenie prokuratora analiza sytuacji związanej z ruchem łodzi o napędzie motorowym na jeziorze [...] nie pozwala na przyjęcie, że zaistniały okoliczności determinujące podjęcie uchwały na podstawie powołanego przepisu, co wynika z przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego czynności i treści dokumentów pochodzących z organów oraz samego UM w [...]. Wskazał, że wedle informacji pochodzących od organu Gminy przedmiotowa uchwała została poprzedzona wykonaniem wymaganej przepisami Ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych analizy zagrożeń, jednak z wykonanej analizy nie wynika jakiekolwiek zagrożenie ze strony łodzi o napędzie motorowym, wedle organu sytuacja od czasu powstania analizy zaktualizowała się o zagrożenia, jednak nie skutkowało to żadnymi badaniami i rzetelnym sprawdzeniem przekazanych informacji. Prokurator zaznaczył, że przesłanki wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. mają charakter kumulatywny, a więc tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych.
Prokurator powołał się na wyrok NSA z dnia 16.07.2020 r. sygn. akt II OSK 904/20) w którym wyrażone zostało stanowisko, iż zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych winno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Oprócz wskazanych przepisów ustawy istnieje szereg regulacji stanowiących o bezpieczeństwie osób korzystających z akwenów wodnych jak Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 listopada 2013r. w sprawie bezpieczeństwa przy uprawianiu turystyki wodnej (Dz. U. poz. 1366). Nie można zapomnieć również o wymogach wskazanych w art. 37a ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej ( Dz. U. z 2025 r. poz. 18 z późn. zm.). Prokurator wskazał, że oceny zasadności wprowadzenia powyższego zakazu winien dokonać upoważniony ustawowo organ, nie zaś rada gminy przekraczając nadane jej kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Reasumując prokurator podniósł, że stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie by w realiach niniejszej sprawy ziściły się przesłanki zezwalające na podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w zaskarżonym zakresie. Ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 3 u.s.g. ściśle określone warunki zezwalające na wydanie aktu prawa miejscowego, które w niniejszym przypadku nie zachodzą. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w [...] weszła w kompetencje rady powiatu, która posiada delegację ustawową do określania wskazanego zakazu na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w [...] kierowała się nadrzędnym interesem publicznym, a w szczególności potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników jeziora [...]. Wprowadzenie ograniczeń stanowi wyważone rozwiązanie, gdyż nie zakazują one korzystania z motorówek, lecz mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa pozostałych użytkowników akwenu.
Na podstawie art. 106 § 3 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.) Sąd o dopuścił i przeprowadził dowody z dokumentów prywatnych zawnioskowanych w skardze W. Z. oraz w skardze R. G. - na okoliczność ich interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ograniczenia korzystania z jednostek pływających z napędem motorowym na jeziorze[...] w [...], będąca aktem prawa miejscowego.
Skarga R. G. oraz skarga W. Z. zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy prawo skarżących, które zostało naruszone postanowieniami przedmiotowej uchwały wynika z art. 52 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia wolność poruszania się. Przy czym w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż brak jest argumentów przemawiających za tym, aby z pojęcia tej wolności konstytucyjnej wyłączyć swobodę wyboru środka poruszania się i ograniczyć jej funkcjonowania do materii kierunku poruszania się w obrębie terytorium Państwa, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące wolności konstytucyjnej nie mogą podlegać wykładni zwężającej zważywszy na wymowę art. 30 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP odwołujących się do szczególnych źródeł i zakresu ochrony tych praw (por. wyrok NSA oz w Poznaniu z dnia 3 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98, Legalis).
Uchwała narusza również prawo do powszechnego korzystania z wód, które jest uregulowane w art. 32 ust. 1 ustawy Prawo wodne prawo. Zgodnie z tym przepisem każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W myśl ust. 2 art. 32 ustawy Prawo wodne powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie:
1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii;
2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Skarga Prokuratora Rejonowego w [...] została wniesiona na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (DZ.U. z.U.2024 poz. 390), zgodnie z którym prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd uznał zarzuty skarg za uzasadnione i w tym zakresie stwierdził, iż uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. Nr XII/80/2025 nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W kwestii tej odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, którymi mogą być dotknięte akty uchwalane przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji, RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera wskazana ustawa co do spraw określonych w art. 40 ust. 2 (wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych, organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach aktów powszechnie obowiązujących odnośnie przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęta ona została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 3 u.s.g. W związku z tym zakres unormowań objętych przedmiotową uchwałą nie może wykraczać poza granice upoważnienia z art. 40 ust. 3 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 875/21, LEX nr 3240604) wskazał, iż rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać ani systemowego - gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych - ani też funkcjonalnego - gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność - kontekstu jego obowiązywania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy [...] wprowadzając zaskarżoną uchwałą na jeziorze [...] określone ograniczenia istotnie naruszyła art. 40 ust. 3 u.s.g.
Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przeciwieństwie do aktów wykonawczych przepisy porządkowe nie są wydawane w celu uszczegółowienia ustawowych unormowań materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter "uzupełniający system źródeł prawa". Ponieważ przepisy porządkowe regulują te stany faktyczne, którymi nie zajął się ustawodawca centralny, w doktrynie słusznie podkreśla się, że są one "przejawem pogłębiania samodzielności organów samorządu terytorialnego". Oparcie podstawowych elementów konstrukcji porządkowych aktów prawa miejscowego na kryteriach nieostrych otwiera drogę do szerokiego posługiwania się tymi przepisami, przesłanki bowiem nie mają wyraźnych granic. Z drugiej jednak strony użycie pojęć nieostrych wywoływać może duże trudności w praktyce ich stanowienia, zmusza bowiem każdorazowo prawodawcę lokalnego do oceny "zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących". Z uwagi więc na złożoność instytucji porządkowych aktów prawa miejscowego, ustalanie dopuszczalności i zasad ich ustanawiania odwoływać się musi zawsze do racjonalizmu i rozsądku lokalnego prawodawcy, wymagając wnikliwości i rozwagi w korzystaniu z przyznanych przez ustawodawcę kompetencji. Trudności rodzi doprecyzowanie znaczenia sformułowania "zakres nieuregulowany". Chodzi tu o przypadki istnienia pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe". Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. (por. D. Dąbek (w) P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, LexisNexis 2013, t. 25 i 26 do art. 40 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo).
W odniesieniu do kontrolowanego aktu, w ocenie Sądu, brak jest wykazania przez organ spełnienia przesłanki "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa" określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Niezbędny to taki "bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN t. II, Warszawa 2003, s. 1196, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2007 r., II SA/Lu 511/07). Stąd przepisy porządkowe winny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych (por. wyrok TK z 8 lipca 2000 r., P10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62).
Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako przyczynę jej podjęcia wskazano okoliczność, iż w Gminie [...] od kilku lat narasta problem związany z coraz większą ilością jednostek pływających z napędem motorowym. Gmina otrzymuje od mieszkańców i turystów skargi i petycje związane ze znacznym zagrożeniem, jakie stwarzają motorówki. W uzasadnieniu wskazano również, że proponowane zmiany tj. ograniczenie mocy pojazdów z napędem spalinowym oraz rozszerzenie obszaru zakazu wytwarzania fali oparte są w głównej mierze na stanowisku WOPR [...] z Oddziałem w [...]. Powołano się na notatkę służbową z dnia [...] sierpni 2024 r. sporządzoną przez Prezesa WOPR [...], z której wynika dużo większa ilość zdarzeń i zgłoszeń związanych z obecnością sprzętu o napędzie motorowym na jeziorze [...] względem lat ubiegłych, nadto podano że 95% interwencji na wodzie dotyczy incydentów z udziałem motorowodniaków.
Wskazać należy, że okoliczności przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły dwie petycje tj. petycja Ze. M. z dnia [...] sierpnia 202 r. oraz petycja Zarządu Koła PZW nr 1 [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. (por. protokół nr [...] 1 /2024 z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] sierpnia 2024 r., k - 43, k - 45, k - 46 akt administracyjnych ). W piśmie WOPR [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. wskazano, że w 2023 r. przeprowadzono na jeziorze [...] 33 interwencje, natomiast w 2024 r. - 69 interwencji, w tym 90% dotyczyło sterników motorowodnych, co wskazuje na tendencję wzrostową.
Jednakże okoliczności przywołane w powyższym piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Z ustaleń Prokuratora Rejonowego w [...] poprzedzających wniesienie skargi (nie podważonych w toku postępowania) wynika, że w latach 2023-2025 odnotowano dwie interwencje z udziałem łodzi o napędzie motorowym, które dotyczyły zakazu wytwarzania fali tj. w dniu[...] lipca 2024 r. (sprawca ukarany mandatem karnym) oraz w dniu [...] sierpnia 2024 r. (sprawca pouczony).
Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby podjęcie uchwały poprzedziła analiza zagrożeń związanych z używaniem na jeziorze [...] jednostek pływających, bądź też analiza dotycząca konieczności wprowadzenia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego ze względu na podwyższone zagrożenie dób wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zagrożeń na akwenach sporządzonej zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (art. 4 ust. 1 pkt 1) przez WOPR RP (k - 72 - 85 akt administracyjnych) nie wynika, aby na jeziorze [...] występowały zagrożenia bezpieczeństwa osób. W sprawie nie wykazano, aby w okresie późniejszym, czyli po sporządzeniu tejże analizy nastąpił wzrosty zagrożeń ze względu na używanie lodzi na napędzie silnikowy powyżej 34 KM.
Zauważyć również należy, że ani z uzasadnienia uchwały, ani z akt sprawy nie wynika jakie przesłanki stanowiły podstawę wprowadzenia ograniczenia używania jednostek pływających właśnie o mocy 34 KM.
W tym stanie sprawy nie sposób stwierdzić, że zachodziła konieczność podjęcia przepisów porządkowych o randze prawa miejscowego wprowadzających zakaz poruszania się jednostkami pływającymi o napędzie motorowym powyżej 34 km na spornym jeziorze.
Oczywiście z ruchem jednostek pływających i osób korzystających w inny sposób z wód potencjalnie łączy się niebezpieczeństwo powstawania wypadków, a więc zagrożeń dla zdrowia, co jednak nie oznacza konieczności automatycznego wydawania przepisów porządkowych, zakazujących poruszania się tych jednostek w sytuacji braku konkretnych danych wskazujących na niezbędność uchwalenia takich przepisów, jak i istnienia w systemie prawnym sankcji za ich naruszenie.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarg odnośnie naruszenia art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Zwrócić trzeba uwagę, że różne są dobra chronione regulacjami zawartymi w art. 40 ust. 3 u.s.g. i w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Dobrem chronionym przez ostatni z wymienionych przepisów jest środowisko naturalne, a konkretnie warunki akustyczne środowiska naturalnego, podczas gdy celem przepisów porządkowych wydanych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. jest ochrona życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Niewątpliwie w analizowanej sprawie uchwała podjęta została w celu ochrony dób wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Jak wyżej wywiedziono rada gminy posiada kompetencje do wprowadzenia przepisów porządkowych o randze aktu miejscowego, jednakże może dotyczyć to sytuacji nagłych i wyjątkowych, nadto gdy określona kwestia nie została już uregulowania w innych przepisach prawa. Trzeba bowiem pamiętać, że co do zasady ograniczenie praw i wolności może nastąpić tylko w drodze ustawy, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W badanej sprawie nie wykazano, że zachodzi nagła i wyjątkowa sytuacja powodująca konieczność wprowadzenia określonych zakazów w drodze przepisów porządkowych. Ponadto przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono również analizy pod kątem regulacji zawartych w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (DZ.U. 2023 r. poz. 714).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.