II SA/Go 344/25

II SA/Go 344/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189 f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 200, art 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] w [...] z dnia [...]r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. we [...] 112 (sto dwanaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2024 r., nr [...] Zarząd Międzygminnego Związku "[...]" na podstawie art. 3 ust. 2a, art. 9n ust. 1, 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej u.c.p.g.), art. 104 § 1, art. 107 i art. 189f §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) nałożył na PHU [...] Spółkę z o.o. we [...] karę pieniężną w kwocie 2.800 zł za złożenie Wójtowi Gminy [...] po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za 2023 rok.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, dnia 3 stycznia 2023 r. do Związku wpłynął wniosek Spółki o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. na Spółce w 2023 r. spoczywał obowiązek złożenia sprawozdania w terminie do 31 stycznia 2024 roku za 2023 r. Wobec braku adnotacji z systemie BDO o złożeniu przez sprawozdania, pismem z [...] lutego 2024 r. wezwano Spółkę do złożenia sprawozdania jako podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Organ uznał, że Spółka zaprzestała naruszenia prawa dopiero po zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wezwania. Dnia 29 lutego 2024 r. w systemie BDO złożono do Wójta Gminy [...] sprawozdanie zerowe za 2023 r., 28 dni po terminie. Zdaniem organu, gdyby nie wezwanie, Spółka nie dopełniłaby ustawowego obowiązku złożenia sprawozdania, co wiązałoby się z wyższą karą finansową.
Od powyższej decyzji PHU [...] Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie art. 189f k.p.a. polegające na nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga penalizowanego zachowania (tj. naruszenia prawa polegającego na złożeniu tzw. zerowego sprawozdania po upływie ustawowego terminu) jest znikoma, co skutkować winno odstąpieniem od wymierzenia kary i poprzestaniem na pouczeniu. Zdaniem Spółki zastrzeżenia budzi sposób rozważenia przez organ przesłanek odstąpienia od nałożenia kar, a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez odwołującego nie była znikoma. Za naruszenia nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Za niezrozumiałe strona wskazała sugerowanie niedbalstwa, w sytuacji gdy złożyła zaległe sprawozdanie w tym samym dniu, w którym otrzymał wezwanie do jego złożenia. Rok 2023 był pierwszym rokiem, w którym odwołujący widniał w rejestrze podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Zarząd Związku. Nadto organ nie wskazał, w jaki sposób opóźnienie w przekazaniu sprawozdania wynoszące 28 dni, wpłynęło na przeprowadzenie analizy, sporządzenie rocznego sprawozdania, czy wykonywanie czynności nadzorczych.
Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Kolegium ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy zostałby zwolniony z obowiązku złożenia sprawozdania. Organ nie ma obowiązku ustalać, z jakich względów konkretny podmiot wpisany do rejestru uchyla się od złożenia obowiązkowego sprawozdania. Każde niezłożenie sprawozdania w terminie oznacza uchybienie przepisom ustawy. Niedopuszczalny byłby wniosek, że o ile takie sprawozdanie nie zostanie złożone, należy uznać, że przedsiębiorca nie prowadził w danym roku sprawozdawczym działalności z zakresu odbierania odpadów komunalnych i jest zwolniony z obowiązku złożenia sprawozdania. Nadto ustawodawca w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. przewidział sytuację, w której podmiot wpisany do rejestru, w danym okresie sprawozdawczym nie odbierał na terenie gminy odpadów od właścicieli nieruchomości i nie zwolnił go z obowiązku przedstawienia sprawozdania. W konsekwencji niezasadne jest przyjęcie, że obowiązek złożenia sprawozdania rocznego jest uzależniony od faktycznego odbierania na terenie danej gminy odpadów komunalnych.
Waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Spółka złożyła sprawozdanie po 28 dniach od upływu ustawowego terminu i dopiero po wezwaniu przez organ, co w ocenie Kolegium świadczy o znacznej wadze naruszenia. Słuszne jest zatem stanowisko Zarządu Związku, iż odstąpienie od nałożenia kary i pouczenie nie spełni w sposób wystarczający funkcji dydaktycznej w stosunku do strony. Powstałe naruszenie powstało z winy nieumyślnej w postaci niedbalstwa, przy czym należy je ocenić jako rażące, gdyż zostało popełnione przez podmiot profesjonalny zajmujący się gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Zdaniem Kolegium Spółka powinna była zapoznać się z wymogami prowadzenia takiej działalności oraz przy dochowaniu należytej staranności, terminowo wywiązywać się z obowiązków sprawozdawczych.
Do obowiązków sprawozdawczych organu należy m.in. ustalenie czy podmioty wpisane do rejestru terminowo złożyły sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne, bowiem wbrew twierdzeniom spółki organ me ma obowiązku "na bieżąco" kontrolować, czy podmiot dokonuje odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu którejś z 5 gmin członkowskich i ciągle analizować, czy w systemie BDO generowane są karty przekazania odpadów danego podmiotu. W tym celu podmiot odbierający odpady komunalne składa przedmiotowe sprawozdanie, które potem organ weryfikuje m.in. pod kątem ewidencji odpadów. Weryfikacja ewidencji odpadów to czynności kontrolne, które organ może przeprowadzić w ramach kontroli podmiotu, a takiej w stosunku do strony nie prowadził.
Spółka jako przedsiębiorca funkcjonujący w obrocie gospodarczym winna była należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania wymaganego od podmiotów profesjonalnych. W tym zakresie powinna mieć świadomość ciążących na niej z mocy prawa obowiązków oraz konsekwencji zachowań im uchybiającym. Gmina także miała i ma ustawowo nałożone obowiązki w zakresie gospodarki odpadami, w tym np. obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 u.c.p.g.). Za ich niedopełnienie, w tym złożenie sprawozdania nierzetelnego, mogła zostać nią nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g.). Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę sprawozdania, znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym. Złożenie sprawozdania zerowego przez przedsiębiorcę nieodbierającego faktycznie odpadów, ma zatem dla gminy znaczenie nie tylko z punktu widzenia statystycznego, ale też prawno-organizacyjnego. Brak sprawozdania nie pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej analizy stanu gospodarki odpadami, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdań przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala organom gminy na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi wynikającymi z art. 9q u.c.p.g. Wreszcie realizacja tego obowiązku pozwala również na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji na stosowanie sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru zgodnie z art. 9j u.c.p.g. Wobec powyższego nie można uznać, że w sprawie nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Na powyższą decyzję SKO w [...] PHU [...] Spółka z o.o. we [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
1) art. 189f k.p.a. polegające na nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga penalizowanego zachowania skarżącej (naruszenia prawa polegającego na złożeniu tzw. zerowego sprawozdania po upływie ustawowego terminu) jest znikoma, co skutkować winno odstąpieniem od wymierzenia kary i poprzestaniem na pouczeniu,
2) art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 i 6 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Zarząd Związku może nałożyć tyle osobnych kar administracyjnych za nieterminowe złożenie sprawozdania zerowego za dany rok ile jest gmin należących do tego Związku, nie zaś tylko jednej kary, gdyż skarżąca co prawda musi wykazać ilość i rodzaj odebranych odpadów z poszczególnych gmin, lecz w sensie normatywnym czyni to w ramach jednego sprawozdania (a nie pięciu osobnych); niedopuszczalne jest ustalenie wysokości kary za przekazanie sprawozdania zerowego po terminie stosując jako element iloczynu wyliczenia tej kary oprócz stawki dziennej i liczby dni opóźnienia, także – jako kolejny mnożnik – liczby gmin wchodzących w skład danego związku międzygminnego, w których podmiot odbierający odpady komunalne mógł potencjalnie świadczyć usługę, gdyż liczba gmin, a właściwie dane o ilości odebranych z nich odpadów, służyć powinny jedynie ocenie tego, czy złożone sprawozdanie jest kompletne (zawiera wszystkie wymagane dane, w tym dane dla wszystkich gmin) – w ocenie skarżącej niedopuszczalne jest wydanie przez Zarząd Związku pięciu odrębnych decyzji – osobno dla każdej z gminy wchodzących w skład tego związku międzygminnego,
3) art. 11, art. 70, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruków z systemu BDO sprawozdania zerowego za 2024 r., złożonego 9 stycznia 2025 r. dla gmin [...], [...], [...], [...], [...], celem wykazania faktu dochowania terminu złożenia sprawozdania zerowego za 2024 r., a w konsekwencji zaprzestania naruszenia prawa w zakresie obowiązku terminowego składania sprawozdań zerowych oraz decyzji Kierownika Biura Celowego Związku [...] z [...] stycznia 2025 r., nr [...] i decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...]" z [...] grudnia 2024 r., nr [...], celem wykazania faktu nieistotnego (znikomego) naruszenia prawa poprzez niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną za naruszenia nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych skutków następstw dla wartości podlegających ochronie. Organ natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn doszedł do takiego przekonania wskazując jedynie na konieczność rozważenia wystąpienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. po czym stwierdził, że je rozważył i uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ pominął fakt, że sprawozdanie za kolejny okres (2024 rok) złożone zostało w terminie co potwierdza, że zaistniałe opóźnienie nie było wynikiem bagatelizowania przez Spółkę obciążających ją obowiązków administracyjnych, a jedynie przeoczeniem przez osobę odpowiedzialną za składanie sprawozdań w imieniu Spółki.
Organ oceniając przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. winien był rozważyć, czy opóźnienie skarżącej w złożeniu sprawozdania nie wywołało żadnych negatywnych następstw dla chronionego dobra. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie. Mając na uwadze, że zaległe zerowe sprawozdanie zostało złożone organowi jeszcze w lutym 2024 r. z dużą dozą prawdopodobieństwa twierdzić można, że opóźnienie w żaden sposób i w najmniejszym stopniu nie wpłynęło negatywnie na żaden z aspektów działalności organu.
Zaprezentowana przez organ argumentacja jest szablonowa i pozbawiona odniesień do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie przystaje do obecnych realiów w zakresie funkcjonalności i możliwości jakie gminom czy związkom międzygminnym zapewnia system BDO. Organ nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia naruszył również w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej (zaskarżonych) decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także milczeniem pominął fakt, że inne ograny administracji publicznej realizujące tożsame do organu I instancji zadania lecz na innym obszarze terytorialnym (inne gminy czy związki międzygminne) od jakiegoś już czasu obrały przeciwne do organów I i II instancji stanowisko w przedmiocie kar za opóźnienie w złożeniu sprawozdania zerowego i na dużą skalę zaczęły wydawać decyzje w przedmiocie odstąpienia od nałożenia tych kar i poprzestania na pouczeniu. Zarówno organ I jak i II instancji mają zapewne wiedzę o tej praktyce innych organów. Spółka zaznaczyła, że wobec niej również wydano decyzję wpisującą się w tę praktykę (kierunek) – decyzją z [...] grudnia 2024 r., nr [...] Zarząd Komunalnego Związku [...] postanowił odstąpić od nałożenia kary.
Powyższe dowodzi, że składanie sprawozdań zerowych jest czynnością czysto formalną i nie ma żadnego wpływu na wykonywanie przez gminy czy związki międzygminne ich obowiązków sprawozdawczych z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Dla wykonania tych obowiązków od 2020 r. gminy czy związki gminne dysponują bowiem systemem BDO. System ten poprzez przewidziane w nim możliwości filtrowania zgromadzonych w nich danych w łatwy sposób umożliwia każdej gminie czy związkowi weryfikację czy dany przedsiębiorca wpisany do RDR faktycznie dokonuje w danym przedziale czasowym odbioru odpadów komunalnych z terenu konkretnej gminy (o niedokonywaniu odbioru odpadów świadczy w szczególności fakt niewygenerowania przez danego przedsiębiorcę żadnej karty przekazania odpadów dokumentującej odbiór w konkretnym przedziale czasowym odpadów komunalnych z terenu danej gminy czy związku. Skoro część organów z własnej inicjatywy odstępuje od obciążania karami administracyjnymi za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego, uznając opóźnienie w tym zakresie za nieistotne (znikome) naruszenie prawa, to brak jest podstaw aby inne organy takie same sytuacje interpretowały odmiennie i w takich samych okolicznościach faktycznych nakładały na podmioty odbierające odpady komunalne administracyjne kary pieniężne.
Zarząd Związku naruszył też art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 i 6 u.c.p.g., poprzez nałożenie pięciu kar pieniężnych (liczonych na rzecz każdej gminy) w sytuacji, gdy podmiotem uprawnionym do prowadzenia gospodarki odpadami jest nie dana gmina, lecz związek międzygminny, a więc podmiot wyposażony w samodzielną osobowość prawną, realizujący samodzielnie (we własnym imieniu) zadania publiczne przekazane przez gminy wchodzące w jego skład. W konsekwencji wyróżnienie z terytorium związku obszaru poszczególnych gmin nie ma normatywnego znaczenia dla realizacji nadzoru nad sprawozdawczością podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co potwierdza treść art. 9n ust. 3 u.c.p.g. Tym samym kwestia nieprzekazania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wszystkich danych, tj. danych z terytorium wszystkich gmin, w których potencjalnie może świadczyć usługę zgodnie z wpisem do rejestru działalności regulowanej, musi sprowadzać się do oceny tylko i wyłącznie tego, czy przedłożone sprawozdanie (art. 9n u.c.p.g.) jest kompletne, a nie tego ile sprawozdań powinien złożyć ten podmiot (zawsze bowiem będzie to jedno sprawozdanie). Zatem rozbicie kary pieniężnej na pięć osobnych kar (uznając, że istnieje pięć osobnych sprawozdań z uwagi na to, że dla każdej gminy składane jest samodzielne sprawozdanie), jest nieprawidłowe i prowadzi do znacznego zawyżenia tej kary w ujęciu całościowym. Prowadzi bowiem do jej nieuprawnionego zwielokrotnienia (kara naliczana jest tyle razy, z ilu gmin brakuje danych). W sytuacji gdy Spółka odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie związku międzygminnego, w ramach którego funkcjonuje jeden organ wykonawczy (Zarząd Związku), który prowadzi jeden rejestr działalności regulowanej, wówczas wszystkie przekazane przez skarżącą temu organowi dane o ilości i rodzaju odebranych odpadów z poszczególnych gmin (niezależnie od tego ile gmin członkowskich liczy związek międzygminny), stanowią jedno sprawozdanie, którego złożenie po ustawowo zastrzeżonym terminie skutkuje konsekwencjami w postaci nałożenia jednej kary administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 9x ust.1 pkt 5 zw. z art. 9n ust 2 i 6 u.c.p.g. organ podniósł, iż zgodnie z językową wykładnią tych przepisów sprawozdanie choć może mieć charakter łączny, odnosić się powinno do poszczególnych gmin. Wynika to z art. 9n ust. 6 u.c.p.g, w którym ustawodawca bezpośrednio odwołał się do sformułowania "na terenie danej gminy". Oznacza to, że sprawozdanie do związku międzygminnego obsługującego pięć gmin w odniesieniu do np. czterech gmin może być "zerowe" natomiast w odniesieniu do jednej gminy może ujmować dane określone w art. 9n ust. 3 tej ustawy. Potwierdza to również treść art. 9q ust. 3 pkt 2 i 3 i 3a, który nakazuje w sprawozdaniu wójta, burmistrza, prezydenta lub związku międzygminnego ujmowania odrębnych danych z terenów gmin, zarówno co do odpadów komunalnych jak i odpadów w gminnych punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Niezłożenie sprawozdania związkowi międzygminnemu stanowi zatem niewykonanie obowiązków w stosunku do wszystkich gmin wchodzących w jego skład. Wobec tego zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów jest niezasadny i opiera się na uproszeniu interpretacji przepisu.
Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2025 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że organ ponownie zaniechał wyjaśnienia przesłanek z art. 189f k.p.a. Pomimo złożenia sprawozdania zerowego za rok 2023 z opóźnieniem to skarżąca przekazała organowi I instancji swoje sprawozdanie zerowe na miesiąc przed upływem wiążącego ten organ terminu na złożenie rocznego sprawozdania, o którym mowa w art. 9a u.c.p.g. Z tego już zatem tylko względu nie sposób przyjąć, że opóźnienie skarżącej uniemożliwiło organowi I instancji terminowe sporządzenie i złożenie rzetelnego rocznego sprawozdania, a tym bardziej, aby opóźnienie skarżącej skutkować miało poniesieniem przez Związek jakichkolwiek konkretnych negatywnych konsekwencji. Ani organ I instancji, ani SKO takich twierdzeń nie podniosły, tak co do ewentualnego złożenia przez Związek z winy Spółki sprawozdania rocznego z opóźnieniem, względnie złożenia z tej przyczyny nierzetelnego sprawozdania czy ewentualnego wystąpienia z tego tytułu jakichkolwiek konkretnych negatywnych konsekwencji dla związku międzygminnego.
Nadto Kolegium w swojej odpowiedzi na skargę przemilczało kwestię kształtującego się w ostatnich latach stanowiska do odstępowania od nakładania administracyjnych kar pieniężnych statuowanych w tym przepisie i stosowania w tym zakresie art. 189f k.p.a. Kolegium nie odniosło się również do okoliczności terminowego złożenia sprawozdania za 2024 rok. Powołane przez Kolegium orzeczenia sądów administracyjnych wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym, bowiem opóźnienie do złożenia sprawozdania zerowego przekroczyło 100 dni. Stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do kwestii nałożenia pięciu kar administracyjnych jest zbyt zdawkowe i niepoprawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy wydaną w I instancji decyzję Zarządu Międzygminnego Związku "[...] " nakładającą na PHU [...] Spółkę z o.o. we [...] karę pieniężną w kwocie 2.800 zł za złożenie Wójtowi Gminy [...] po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za 2023 rok.
W sytuacji utworzenia związku międzygminnego kompetencje organów zrzeszonych gmin – określone wprost w u.c.p.g. – przechodzą na zgromadzenie związku (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji I i II instancji dalej "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.c.p.g. Stosownie do treści art. 9n ust. 1 tej ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzenia rocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9n ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (art. 9n ust. 6). Sankcja administracyjna za niezrealizowanie powyższego obowiązku w terminie przewidziana została w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W myśl tego przepisu przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych formułowany jest pogląd, iż jak wynika z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego, o czym stanowi art. 9n ust. 6 u.c.p.g. (por. m.in. wyroki NSA 6 grudnia 2019 r., II OSK 234/18, z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3510/19, z 16 lutego 2021 r., III OSK 3257/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za poglądem tym przemawiają zarówno reguły wykładni systemowej jak i celowościowej.
W myśl art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy – Prawo przedsiębiorców. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 9b ust. 3 tej ustawy rejestr prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach danych, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. Natomiast w myśl art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
W ostatnim z przywołanych przepisów ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne" w odniesieniu do podmiotu, który nie rozpoczął jeszcze faktycznie prowadzenia danej działalności, albowiem rozpoczęcie tej działalności możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Skoro zatem wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie, to zwrotowi temu trzeba nadać jednolite znaczenie i rozumieć je jednakowo w całym akcie prawnym. Ustawodawca posługując się zwrotem "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosił się nie tylko do pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych).
O ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), o tyle po nowelizacji ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega już wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odbierał odpady. Złożenie sprawozdań przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym sprawozdań zerowych, pozwala właściwym organom na dokonanie prawidłowej analizy stanu gospodarowania odpadami, na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (por. art. 9q u.c.p.g.), jak również na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji na stosowanie sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j u.c.p.g.).
W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że skarżąca Spółka nie złożyła wymaganego przez przepisy art. 9n ust. 1, 2 i 6 u.c.p.g. sprawozdania rocznego za 2023 r. w odniesieniu do Gminy [...] w terminie do 31 stycznia 2024 r. Uczyniła to bowiem dopiero w dniu 29 lutego 2024 r., po otrzymaniu wezwania ze strony organu.
Sąd nie podziela zarzutów skarżącej Spółki zawartych w pkt 2 petitum skargi. Podkreślić bowiem należy, iż z treści art. 9n ust. 2, 6 i 7 u.c.p.g. wynika, iż sprawozdanie składa się odrębnie dla każdej gminy, mając na uwadze podmiot, któremu składa się to sprawozdanie oraz jego przedmiot. Wskazuje na to zwłaszcza treść sformułowania "nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych", zawartego w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Przeniesienie kompetencji na zarząd związku międzygminnego na podstawie zawartego porozumienia nie powoduje, że mamy do czynienia z modyfikacją przepisów u.c.p.g. prowadzącą do wniosku, że składa się jedno sprawozdanie dla wszystkich gmin, które zawarły porozumienie. W konsekwencji organ był uprawniony do nałożenia kary za niezłożenie sprawozdania w terminie dla każdej z gmin odrębnie.
Zatem co do zasady zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości po 100 zł za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania, łącznie w kwocie 2.800 zł.
Istota sporu sprowadzała się natomiast do tego, czy w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.
Kwestia zastosowania do kar pieniężnych nakładanych w oparciu o u.c.p.g. przepisów działu IVa k.p.a. nie budzi obecnie wątpliwości, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 wskazując, iż "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)".
W rozdziale IVa k.p.a. (art. 189a i następne) zawarta została regulacja dotycząca zasad nakładania lub wymierzania przez organy administracji publicznej administracyjnych kar pieniężnych, przez które rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.), a także zasad udzielania ulg w jej wykonaniu oraz odstąpienia od jej nałożenia lub wymierzenia. Jak wynika z treści art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów omawianego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z uwagi na fakt, iż przepisy u.c.p.g. nie zawierają przesłanek ani zasad odstąpienia od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w tej ustawie, konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma też w dziale III Ordynacji podatkowej, do której odsyła art. 9zf u.c.p.g. zastosowanie w tym zakresie znajduje regulacja zawarta w przywołanym wyżej rozdziale Kodeksu postępowania administracyjnego, a ściślej rzecz biorąc art. 189f k.p.a.
W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowej, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej: 1) gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; 2) gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 3) gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 4) w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Odstąpienie od ukarania nie jest jednoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).
Przepis art. 189f § 1 k.p.a. ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. Biorąc pod uwagę powyższe, istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Ocena wagi naruszenia wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych przez naruszona normę sankcjonowana. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych , wówczas przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyroki WSA w Poznaniu z 17 listopada 2023 r., III SA/Po 408/23, WSA w Gliwicach z 24 października 2023 r., II SA/Gl 1421/23, WSA w Gdańsku z 9 maja 2024 r., III SA/Gd 9/24).
Nie każde naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 6 u.p.c.g. automatycznie musi prowadzić do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Powyższa regulacja jest jedną w licznych instytucji służących ochronie podstawowego dobra jakim jest środowisko. Ma ona na celu nie tylko wykrywanie i zwalczanie niebezpieczeństw jakie niosą dla środowiska wytwarzane odpady, ale także umożliwić właściwym organom planowanie działań zmierzających do pełnego zagospodarowania odpadów, zapobieganie zagrożeń jakie mogą się pojawić w przyszłości w związku z zwiększająca się ilością odpadów czy też pojawieniem się niepożądanego zjawiska jakim jest brak należytego zagospodarowania odpadów (np. nielegalne wysypiska odpadów). Jednocześnie realizacja tych zadań wymaga od organów podejmowania szybkich, skutecznych działań związanych między innymi z egzekwowaniem od przedsiębiorców ciążących na nich obowiązków, w tym składanie wymaganych sprawozdań. Tym samym podjęcie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na podmiot zobowiązany do składania wymaganych sprawozdań – w niniejszej sprawie tzw. sprawozdania zerowego – winna poprzedzić analiza i ocena czy złożenie takiego sprawozdania z uchybieniem terminu spowodowało, że dobro chronione powyższą regulacją zostało fatycznie naruszone, lub jakie zagrożenie niesie brak realizacji tego obowiązku w realiach niniejszej sprawy do ochrony wskazanych wyżej wartości i realizacji zadań przez organ. Fakt, że strona skarżąca złożyła sprawozdanie do właściwego organu dopiero po wezwaniu przez ten organ, nie może stanowić podstawy do przyjęcia braku spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez zobowiązanego.
W ocenie Sądu fakt, że strona skarżąca złożyła sprawozdanie do właściwego organu dopiero po wezwaniu przez tenże organ, nie może stanowić podstawy do przyjęcia braku spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez zobowiązanego. Istotne jest bowiem usunięcie stanu naruszenia przez podmiot zobowiązany. Bez znaczenia jest natomiast czy nastąpiło to z inspiracji organu, czy też w wyniku samodzielnego dostrzeżenia przez stronę naruszenia obowiązku.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nie dopatrzyły się przesłanek do zastosowania odstąpienia od nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o treść art. 189f k.p.a. Jak wyjaśnił organ I instancji w wydanej decyzji, Spółka złożyła wymagane sprawozdanie zerowe (co było równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa) w systemie BDO do Wójta Gminy [...] dnia [...] lutego 2024 r., tzn. 28 dni po upływie ustawowego terminu, dopiero po stosownym wezwaniu. W ocenie organu, gdyby nie wezwanie, Spółka nie dopełniłaby ustawowego obowiązku złożenia sprawozdania. Podobnie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego waga naruszenia prawa nie była znikoma z uwagi na profesjonalny charakter usług świadczonych przez skarżąca Spółkę oraz fakt, iż brak sprawozdań zerowych stanowi przeszkodę w wykonaniu przez gminy nałożonych na te jednostki samorządu terytorialnego obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w art. 9q ust. 1 u.c.p.g., których niedopełnienie również jest zagrożone administracyjnymi karami pieniężnymi (art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g.). Brak wymaganych sprawozdań nie pozwala na prawidłową analizę stanu gospodarki odpadami, na wykonanie obowiązku rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, a także na sprawowanie nadzoru nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, Dlatego w ocenie Kolegium nie można uznać, że w sprawie nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do powyższego stanowiska organów wskazać należy, iż uznanie braku złożenia sprawozdania zerowego w ustawowym terminie za dyskwalifikujące przyjęcie znikomej wagi naruszenia oraz realizacja samej funkcji prewencji ogólnej, są nie wystarczające. Argumentacja przedstawiona przez organy I oraz II instancji de facto wyklucza realne zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyniąc ją instytucją w istocie martwą w przypadku kar za niezłożenie sprawozdania przewidzianego w art. 9n u.c.p.g.
Tymczasem w piśmiennictwie, w odniesieniu do deliktów administracyjnoprawnych wyróżnia się naruszenia kwalifikowane, naruszenia nie mające ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności takie naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że w świetle art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 marca 2023 r., II SA/Go 748/22).
W rozpatrywanej sprawie organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa, w szczególności, iż uchybienie przez skarżąca Spółkę ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania zerowego w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za 2023 r. o 28 dni nie pociągnęło za sobą żadnych negatywnych skutków, w tym również dla Międzygminnego Związku "[...]" oraz Gminy [...] w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z art. 9q ust. 1 u.c.p.g. Po pierwsze, sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2023 rok zostało złożone przez skarżącą Spółkę w systemie BDO dnia 29 lutego 2024 r., tzn. 31 dni przed upływem wynikającego z art. 9q ust. 2 u.c.p.g. terminu, do którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta obowiązany jest do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz przekazania go marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Po drugie, organy nie uwzględniły faktu, iż w rozpatrywanym przypadku chodziło o sprawozdanie zerowe, świadczące o tym, iż w 2023 r. skarżąca Spółka nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z tereny Gminy [...]. Uchybienie terminu w złożeniu tego sprawozdania nie miało zatem znaczenia dla treści rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi składanego przez Związek, a nadto nie przyczyniło się do powstania opóźnienia w realizacji przez Związek obowiązku wynikającego z art. 9q ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
Podkreślić należy, iż organy nie wskazały żadnych konkretnych następstw
w zakresie gospodarki odpadami, wynikających z braku złożenia sprawozdania przez skarżącą Spółkę dla ochrony dobra jakim jest środowisko naturalne. Argumentacja organów jest wysoce abstrakcyjna, nie odnosi się do uwarunkowań sprawy.
Nadto przekroczenie terminu nie było znaczące, a skarżąca Spółka niezwłocznie po otrzymaniu wezwania złożyła sprawozdanie.
Dodatkowo w ocenie Sądu należało także wziąć pod uwagę okoliczność złożenia przez Spółkę sprawozdania zerowego za 2024 rok z zachowaniem ustawowo określonego terminu (okoliczność ta miała miejsce jeszcze na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem przez SKO zaskarżonej decyzji). Powyższe wskazuje, iż nie doszło do powielenia naruszenia prawa przez Spółkę, a już samo postępowanie objęte niniejszą skargą wywarło odpowiedni wpływ prewencyjny.
Natomiast według Sądu przeszkodą do odstąpienia od wymierzenia kary – wbrew stanowisku organów – nie może być okoliczność, że mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem. Sprawozdania, o których mowa w art. 9n u.c.p.g., składają bowiem tylko takie podmioty, co w konsekwencji wykluczyłoby zastosowanie instytucji z art. 189f k.p.a. w przypadku kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., co jest niedopuszczalne z przyczyn wyżej już wskazanych.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą o wystąpieniu przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co w zestawieniu z faktem zaprzestania naruszenia prawa (na skutek złożenia sprawozdania zerowego w dniu 29 lutego 2024 r.), stanowi w myśl tego przepisu podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony.
Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy dopuściły się naruszenia art. 189f § pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego nałożenia kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, której konsekwencją będzie odstąpienie od ukarania skarżącej Spółki karą administracyjną.
Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (112 zł).