II SA/Go 340/25

II SA/Go 340/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 9n ust. 1, art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej [...]sp. z o.o. we [...] 112 (sto dwanaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2024 r., nr [...] Zarząd Międzygminnego Związku "[...]", powołując się na przepisy art. 3 ust. 2a, art. 9n ust. 1, 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej u.c.p.g.) oraz art. 104 § 1, art. 107 i art. 189f §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) nałożył na [...] spółkę z o.o. we [...] karę pieniężną w kwocie 2.800 zł za złożenie Wójtowi Gminy [...] po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z gminy [...] za 2023 r.
Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. na spółce spoczywał obowiązek złożenia sprawozdania za 2023 r. w terminie do 31 stycznia 2024 r. Wobec niewykonania tego obowiązku wezwano spółkę do złożenia sprawozdania. Dnia 29 lutego 2024 r. w systemie BDO złożono do Wójta Gminy [...] sprawozdanie zerowe za 2023 r., 28 dni po terminie. Zdaniem organu, gdyby nie wezwanie, spółka nie dopełniłaby ustawowego obowiązku złożenia sprawozdania.
2. Od tej decyzji spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie art. 189f k.p.a. polegające na nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga sankcjonowanego zachowania (tj. naruszenia prawa polegającego na złożeniu tzw. zerowego sprawozdania po upływie ustawowego terminu) jest znikoma, co skutkować winno odstąpieniem od wymierzenia kary i poprzestaniem na pouczeniu. Zdaniem spółki zastrzeżenia budzi sposób rozważenia przez organ przesłanek odstąpienia od nałożenia kar, a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez odwołującego nie była znikoma. Wskazano, że 2023 r. był pierwszym rokiem, w którym odwołujący widniał w rejestrze podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Zarząd Związku. Nadto organ nie wskazał, w jaki sposób opóźnienie w przekazaniu sprawozdania wynoszące 28 dni, wpłynęło na przeprowadzenie analizy, sporządzenie rocznego sprawozdania, czy wykonywanie czynności nadzorczych.
3. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium za organem I instancji przyjęło stan faktyczny, który nie był kwestionowany w odwołaniu. Odnosząc się do zasadności wymierzenia sankcji Kolegium wskazało, że ustawa nie przewiduje sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy zostałby zwolniony z obowiązku złożenia sprawozdania. Dlatego organ nie ma obowiązku ustalać, z jakich względów konkretny podmiot wpisany do rejestru uchyla się od złożenia obowiązkowego sprawozdania.
Zdaniem Kolegium waga tego naruszenia prawa nie jest znikoma. Spółka złożyła sprawozdanie po 28 dniach od upływu ustawowego terminu i dopiero po wezwaniu przez organ, co w ocenie Kolegium świadczy o znacznej wadze naruszenia. Słuszne jest zatem stanowisko Zarządu Związku, iż odstąpienie od nałożenia kary i pouczenie nie spełni w sposób wystarczający funkcji dydaktycznej w stosunku do strony. Powstałe naruszenie powstało z winy nieumyślnej w postaci niedbalstwa, przy czym należy je ocenić jako rażące, gdyż zostało popełnione przez podmiot profesjonalny zajmujący się gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Zdaniem Kolegium spółka powinna była zapoznać się z wymogami prowadzenia takiej działalności oraz przy dochowaniu należytej staranności, terminowo wywiązywać się z obowiązków sprawozdawczych.
Podkreślono, że spółka jako przedsiębiorca funkcjonujący w obrocie gospodarczym winna była należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania wymaganego od podmiotów profesjonalnych. W tym zakresie powinna mieć świadomość ciążących na niej z mocy prawa obowiązków oraz konsekwencji zachowań im uchybiającym. Gmina także miała i ma ustawowo nałożone obowiązki w zakresie gospodarki odpadami, w tym np. obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 u.c.p.g.). Za ich niedopełnienie, w tym złożenie sprawozdania nierzetelnego, mogła zostać nią nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g.). Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę sprawozdania, znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym. Złożenie sprawozdania zerowego przez przedsiębiorcę nieodbierającego faktycznie odpadów, ma zatem dla gminy znaczenie nie tylko z punktu widzenia statystycznego, ale też prawno-organizacyjnego. Brak sprawozdania nie pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej analizy stanu gospodarki odpadami, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdań przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala organom gminy na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi wynikającymi z art. 9q u.c.p.g. Wreszcie realizacja tego obowiązku pozwala również na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji na stosowanie sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru zgodnie z art. 9j u.c.p.g. Wobec powyższego nie można uznać, że w sprawie nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
4. Na powyższą decyzję SKO w [...] [...] Spółka z o.o. we [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie:
1) art. 189f k.p.a. polegające na nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga penalizowanego zachowania skarżącej (naruszenia prawa polegającego na złożeniu tzw. zerowego sprawozdania po upływie ustawowego terminu) jest znikoma, co skutkować winno odstąpieniem od wymierzenia kary i poprzestaniem na pouczeniu,
2) art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 i 6 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Zarząd Związku może nałożyć tyle osobnych kar administracyjnych za nieterminowe złożenie sprawozdania zerowego za dany rok ile jest gmin należących do tego Związku, nie zaś tylko jednej kary, gdyż skarżąca co prawda musi wykazać ilość i rodzaj odebranych odpadów z poszczególnych gmin, lecz w sensie normatywnym czyni to w ramach jednego sprawozdania (a nie pięciu osobnych); niedopuszczalne jest ustalenie wysokości kary za przekazanie sprawozdania zerowego po terminie stosując jako element iloczynu wyliczenia tej kary oprócz stawki dziennej i liczby dni opóźnienia, także – jako kolejny mnożnik – liczby gmin wchodzących w skład danego związku międzygminnego, w których podmiot odbierający odpady komunalne mógł potencjalnie świadczyć usługę, gdyż liczba gmin, a właściwie dane o ilości odebranych z nich odpadów, służyć powinny jedynie ocenie tego, czy złożone sprawozdanie jest kompletne (zawiera wszystkie wymagane dane, w tym dane dla wszystkich gmin) – w ocenie skarżącej niedopuszczalne jest wydanie przez Zarząd Związku pięciu odrębnych decyzji – osobno dla każdej z gminy wchodzących w skład tego związku międzygminnego,
3) art. 11, art. 70, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruków z systemu BDO sprawozdania zerowego za 2024 r., złożonego 9 stycznia 2025 r. dla gmin [...], [...], [...], [...], [...], celem wykazania faktu dochowania terminu złożenia sprawozdania zerowego za 2024 r., a w konsekwencji zaprzestania naruszenia prawa w zakresie obowiązku terminowego składania sprawozdań zerowych oraz decyzji Kierownika Biura Celowego Związku [...] z [...] stycznia 2025 r., nr [...] i decyzji Zarządu Związku "[...]" z [...] grudnia 2024 r., nr [...], celem wykazania faktu nieistotnego (znikomego) naruszenia prawa poprzez niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte.
5. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
6. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2025 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że organ ponownie zaniechał wyjaśnienia przesłanek z art. 189f k.p.a. Pomimo złożenia sprawozdania zerowego za rok 2023 z opóźnieniem to skarżąca przekazała organowi I instancji swoje sprawozdanie zerowe na miesiąc przed upływem wiążącego ten organ terminu na złożenie rocznego sprawozdania, o którym mowa w art. 9a u.c.p.g. Z tego już zatem tylko względu nie sposób przyjąć, że opóźnienie skarżącej uniemożliwiło organowi I instancji terminowe sporządzenie i złożenie rzetelnego rocznego sprawozdania, a tym bardziej, aby opóźnienie skarżącej skutkować miało poniesieniem przez Związek jakichkolwiek konkretnych negatywnych konsekwencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
7. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
8. W pierwszej kolejności należy rozważyć kompetencje organu I instancji w sprawie, które - w sytuacji utworzenia związku międzygminnego przeszły na zgromadzenie tego związku i jego zarząd. Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji; dalej "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
9. Jeśli chodzi zaś o obowiązek, za którego niedopełnienie została wymierzona w sprawie kara administracyjna to, zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzenia rocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9n ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (art. 9n ust. 6). Sankcja administracyjna za niezrealizowanie powyższego obowiązku w terminie została określona w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W myśl tego przepisu przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego, o czym stanowi art. 9n ust. 6 u.c.p.g. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2019 r., II OSK 234/18; 16 czerwca 2020 r., II OSK 3510/19 oraz 16 lutego 2021 r., III OSK 3257/21; CBOSA).
10. O ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), o tyle po nowelizacji ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. Od tej zmiany, z woli ustawodawcy, każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odbierał odpady. Uzasadnia się to tym, że złożenie sprawozdań przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym sprawozdań zerowych, pozwala właściwym organom na dokonanie prawidłowej analizy stanu gospodarowania odpadami, na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (por. art. 9q u.c.p.g.), jak również na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji na stosowanie sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j u.c.p.g.).
11. W sprawie sporna jest w istocie tylko kwestia czy wobec skarżącej spółki dopuszczalne jest zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Co do zasady możliwość zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. nie budzi obecnie wątpliwości (o czym przesądza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (CBOSA), w której przyjęto, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.Nie ma potrzeby cytowania zawartej w niej argumentacji bo jest ona powszechnie dostępna. Wskazać natomiast należy, że art. 189f k.p.a.reguluje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej:
1) gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
2) gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
3) gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
4) w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Przepis art. 189f § 1 k.p.a. ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. Biorąc pod uwagę powyższe, istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Ocena wagi naruszenia wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych przez naruszona normę sankcjonowana. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało lub mogło wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych przyjmuje się, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało zaś nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023r., III SA/Po 408/23;WSA w Gliwicach z 24 października 2023 r., II SA/Gl 1421/23 oraz WSA w Gdańsku z 9 maja 2024 r., III SA/Gd 9/24; CBOSA).
12. Nie każde zatem naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 6 u.p.c.g. automatycznie musi prowadzić do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Powyższa regulacja jest jedną w licznych instytucji służących ochronie podstawowego dobra jakim jest środowisko. Ma ona na celu nie tylko wykrywanie i zwalczanie niebezpieczeństw jakie niosą dla środowiska wytwarzane odpady, ale także umożliwić właściwym organom planowanie działań zmierzających do pełnego zagospodarowania odpadów, zapobieganie zagrożeń jakie mogą się pojawić w przyszłości w związku z zwiększająca się ilością odpadów czy też pojawieniem się niepożądanego zjawiska jakim jest brak należytego zagospodarowania odpadów (np. nielegalne wysypiska odpadów). Jednocześnie realizacja tych zadań wymaga od organów podejmowania szybkich, skutecznych działań związanych między innymi z egzekwowaniem od przedsiębiorców ciążących na nich obowiązków, w tym składanie wymaganych sprawozdań. Tym samym podjęcie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na podmiot zobowiązany do składania wymaganych sprawozdań – w niniejszej sprawie tzw. sprawozdania zerowego – winna poprzedzić analiza i ocena czy złożenie takiego sprawozdania z uchybieniem terminu spowodowało, że dobro chronione powyższą regulacją zostało fatycznie naruszone, lub jakie zagrożenie niesie brak realizacji tego obowiązku w realiach niniejszej sprawy do ochrony wskazanych wyżej wartości i realizacji zadań przez organ. Fakt, że strona skarżąca złożyła sprawozdanie do właściwego organu dopiero po wezwaniu przez ten organ, zdaniem sądu, nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia braku spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez zobowiązanego.
13. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nie dopatrzyły się przesłanek do zastosowania odstąpienia od nałożenia na skarżącą spółkę administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o treść art. 189f k.p.a. Jak wyjaśnił organ I instancji w wydanej decyzji, spółka złożyła wymagane sprawozdanie zerowe 28 dni po upływie ustawowego terminu, dopiero po stosownym wezwaniu. W ocenie organu, gdyby nie wezwanie, spółka nie dopełniłaby ustawowego obowiązku złożenia sprawozdania. Podobnie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego waga naruszenia prawa nie była znikoma z uwagi na profesjonalny charakter usług świadczonych przez skarżąca spółkę oraz fakt, iż brak sprawozdań zerowych stanowi przeszkodę w wykonaniu przez gminy nałożonych na te jednostki samorządu terytorialnego obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w art. 9q ust. 1 u.c.p.g., których niedopełnienie również jest zagrożone administracyjnymi karami pieniężnymi (art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g.). Brak wymaganych sprawozdań nie pozwala na prawidłową analizę stanu gospodarki odpadami, na wykonanie obowiązku rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, a także na sprawowanie nadzoru nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, Dlatego w ocenie Kolegium nie można uznać, że w sprawie nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie sądu uznanie braku złożenia sprawozdania zerowego w ustawowym terminie za dyskwalifikujące przyjęcie znikomej wagi naruszenia oraz realizacja samej funkcji prewencji ogólnej, są nie wystarczające. Argumentacja przedstawiona przez organy I oraz II instancji a limie wyklucza bowiem możliwość zastosowania instytucji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w piśmiennictwie, w odniesieniu do deliktów administracyjnoprawnych wyróżnia się naruszenia kwalifikowane, naruszenia nie mające ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności takie naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
14. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że w świetle art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, CBOSA). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 marca 2023 r., II SA/Go 748/22; CBOSA).
15. W kontrolowanej sprawie organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa, w szczególności, iż uchybienie przez skarżącą Spółkę ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania zerowego w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za 2023 r. o 28 dni nie pociągnęło za sobą żadnych negatywnych skutków, w tym również dla Międzygminnego Związku "[...]" oraz Gminy [...] w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z art. 9q ust. 1 u.c.p.g. Po pierwsze, sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2023 rok zostało złożone przez skarżącą Spółkę w systemie BDO dnia 29 lutego 2024 r., tzn. 31 dni przed upływem wynikającego z art. 9q ust. 2 u.c.p.g. terminu, do którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta obowiązany jest do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz przekazania go marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Po drugie, organy nie uwzględniły faktu, iż w rozpatrywanym przypadku chodziło o sprawozdanie zerowe, świadczące o tym, iż w 2023 r. skarżąca Spółka nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...]. Uchybienie terminu w złożeniu tego sprawozdania nie miało zatem znaczenia dla treści rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi składanego przez Związek, a nadto nie przyczyniło się do powstania opóźnienia w realizacji przez Związek obowiązku wynikającego z art. 9q ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
16. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności świadczą o wystąpieniu przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co w zestawieniu z faktem zaprzestania naruszenia prawa (na skutek złożenia sprawozdania zerowego w dniu 29 lutego 2024 r.), stanowi w myśl tego przepisu podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony. Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z uwagi na charakter tego naruszenia konieczne było uchylnie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, której konsekwencją jest odstąpienie od ukarania skarżącej karą administracyjną (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).