II SA/GO 338/25

II SA/Go 338/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art.59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. T. kwotę 997, 00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm., dalej jako - ustawa lub u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako - kpa), po rozpatrzeniu odwołania P. T. i A. T. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] obręb [...] sołectwo [...] w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją [...] listopada 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku P. T. z [...] lipca 2024 r., uzupełnionego [...] sierpnia 2024 r. orzekł o odmowie ustalenia na części działki nr [...] obręb [...] sołectwo [...] w [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną. Odmowa ustalenia warunków dla inwestycji poprzedzona została dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów ustalono, że działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem leży w obrębie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". W kierunku północnym od terenu znajduje się obszar Natura 2000 - specjalny obszar ochrony siedlisk [...] ([...]). Planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na ten obszar. Teren położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] pod nazwą "[...]", Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 od centralnie umieszczonego terenu objętego wnioskiem, w odległości 342 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi 114 m. Teren jest niezabudowany. Od strony zachodniej działka przylega do terenów niezabudowanych, od północnej i południowej do działek drogowych nr [...] oraz do rowu (dz. nr [...]), od strony wschodniej do rowu, dz. nr [...]. Analizowany obszar stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (kurniki), tereny niezabudowane, drogi, rowy i lasy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków:- pkt 1, który uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wnioskowany teren znajduje się na terenie po wschodniej stronie ul. [...], który stanowią tereny niezabudowane wykorzystywane rolniczo, rowy, zabudowa usługowa (kurniki) oraz lasy. Droga gminna ul. [...] stanowi granicę zamkniętego kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część działki ujętej we wniosku znajduje się poza terenem zabudowy stanowiącym urbanistyczną całość. Planowana zabudowa nie stwarza na tym obszarze całości urbanistycznej, najbliższa zabudowa, po drugiej stronie drogi gminnej ul. [...] tworzy odrębną jednostkę przestrzenną posiadającą charakterystyczne cechy spójne w ramach tej jednostki. Zdaniem organu zabudowa ta nie może tworzyć podstawy dla określenia kontynuacji funkcji, a co za tym idzie parametrów i wskaźników dla nowej wnioskowanej zabudowy - warunek niespełniony. - Pkt 2 - wnioskowana część działki ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) poprzez dz. drogową nr [...] - warunek spełniony. - Pkt 3 - w zakresie obsługi infrastruktury technicznej dla przedmiotowej inwestycji E Sp. z o.o. pismem z [...].06.2024 r. poinformowała, że istniejące uzbrojenie terenu w sieć elektroenergetyczną nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i jednocześnie zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną po spełnieniu przez inwestora określonych warunków. ZWiK Sp. z o.o. pismem poinformowała, że brak jest sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, do których mogłoby nastąpić przyłączenie planowanych budynków. W tym zakresie Inwestor załączając opinię hydrogeologiczną zawnioskował o zaopatrzenie w wodę ze studni wierconej i o odprowadzanie ścieków bytowych do zbiornika bezodpływowego - warunek spełniony.- Pkt 4 - ustalono, że działka nr [...] to grunty orne RV, zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast - warunek spełniony.- Pkt 5 - działka nie leży na terenach cennych przyrodniczo; w zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną. Działka nie leży na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej w rozumieniu ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - warunek spełniony.- Pkt 6 - zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu - warunek spełniony. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zastanego sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, intensywności wykorzystania terenu. Organ odmówił ustalenia warunków zabudowy powołując się na brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Od decyzji l Instancji odwołanie wnieśli P. T. i A. T. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że: a) dla wnioskowanej części działki nr [...] brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; b) planowana inwestycja nie spełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, która według zaskarżanej decyzji, jest rozpatrywana przede wszystkim pod kątem wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek, czy do istniejącej rzeźby terenu; c) wnioskowany teren działki nr [...] znajduje się na terenie, który stanowią wyłącznie tereny niezabudowane wykorzystywane rolniczo, rowy, zabudowa usługowa (kurniki) i lasy; d) droga gminna ul. [...]stanowi granicę zamkniętego kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; e) najbliższa zabudowa po drugiej (zachodniej) stronie ul. [...] tworząc jednostkę przestrzenną posiadającą charakterystyczne cechy spójne w ramach tej jednostki, nie może przez to być podstawą dla określenia kontynuacji funkcji, a co za tym idzie parametrów, cech i wskaźników dla wnioskowanej zabudowy na działce nr [...]; f) planowana zabudowa mieszkalna nie stwarza całości urbanistycznej, inwestycja spowoduje rozproszenie i chaotyczne sytuowanie pojedynczej zabudowy; g) dla terenów wsi włączonych do miasta można stosować takie samo rozumienie pojęcia zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna, czy najwyższy stopień przygotowania infrastruktury, jak dla terenów stricte miejskich; h) po zeszłorocznej zmianie ustawy, nie mając jeszcze sporządzonego i zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta planu ogólnego, można poprzez intencjonalne wydawanie odmownych decyzji o ustalenie warunków zabudowy, kształtować zagospodarowanie przestrzenne w myśl roboczo przyjętych już założeń do tego planu, nawet jeśli te decyzje i ich argumentacja stoją w sprzeczności z dotychczasowymi przepisami i praktyką, obowiązującymi do czasu uchwalenia planu ogólnego. 2. Naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie osób fizycznych w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków (pkt 1 - 6). Niespełnienie chociażby jednego z nich uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunki określone w punktach 2-6 ust. 1 art. 61 ustawy zostały w sprawie spełnione. Obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 w odległości 342 m stanowiącej trzykrotną szerokości frontu działki [...] wynoszącego 114 m. Teren całej działki jest niezabudowany i składa się z gruntu rolnego RV. Od strony zachodniej działka przylega do terenów niezabudowanych, od strony północnej oraz południowej do działek będących drogami - nr [...] oraz do rowu - dz. nr [...], od strony wschodniej do rowu - dz. nr [...]. W obszarze analizowanym znajduje się: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna MN, zabudowa usługowa (kurniki) U, tereny niezabudowane TN, drogi KD, rowy W i lasy ZL. Tereny zabudowane znajdują się po zachodniej stronie od ul. [...] (dz. nr [...]). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji stanowią tereny niezabudowane wykorzystywane rolniczo, rowy, kurniki, lasy oraz drogi. Droga gminna ul. [...] rozgranicza kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów znajdujących się po wschodniej stronie drogi. Działka [...] znajduje się poza terenem zabudowy stanowiącym urbanistyczną całość. Planowana inwestycja nie stwarza na tym obszarze całości urbanistycznej. Najbliższa zabudowa znajdująca się po drugiej stronie drogi gminnej i tworzy odrębną jednostkę przestrzenną posiadającą charakterystyczne cechy spójne w ramach tej jednostki. Dlatego zabudowa ta nie tworzy podstawy dla określenia kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy, a w konsekwencji dla ustalenia parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji. W tej sytuacji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek nie jest spełniony. Nie ma też uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego do 400 m albo 500 m, tak aby w tak wyznaczonym obszarze znalazła się większa ilość nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nawet przy założeniu, że poszerzenie obszaru analizowanego jest uzasadnione, to nie ulegnie zmianie okoliczność, iż strefa zabudowy mieszkaniowej MN znajdować się będzie po zachodniej (przeciwnej) stronie od terenu planowanej inwestycji. Strefa zabudowy tworzy zwarty kompleks i nie stanowi odniesienia dla planowanej zabudowy. Działka położona jest w takiej odległości, że trudno jest doszukiwać się zasad ładu przestrzennego i uporządkowanych relacji przestrzennych dla ewentualnej zabudowy. Droga gminna ul. [...] stanowi granicę zamkniętego kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w części objętej analizą, a nie na całej długości ulicy. Co więcej, jak wynika z treści odwołania odwołujący wskazuje, że zainteresowany jest podziałem całej nieruchomości na 25 działek z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Spowodowałoby to powstanie osiedla domów jednorodzinnych w tej części obszaru analizowanego, gdzie zabudowa taka nie występuje. Jeśli chodzi o zarzut odwołującego, iż dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek [...] ustalono warunki zabudowy, to w sytuacji, gdy nie powstała tam, a nawet nie jest realizowana zabudowa, nie ma możliwości, aby uwzględnić zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji,
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] P. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 61 ust, 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wymóg przewidziany w tym przepisie nie został spełniony, w szczególności: a. uznanie, że przepis ten wymaga, by obszar objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajdował się na terenie zabudowy stanowiącym urbanistyczną całość, rozumianą jako znajdowanie się w centrum bądź bezpośrednim sąsiedztwie takiego obszaru, podczas gdy przepis nie przewiduje takiej przesłanki, b. błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez przyjęcie zawężającej definicji tego pojęcia, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony prawa własności, c. uznanie, że lokalizacja obszaru, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po przeciwnej stronie drogi publicznej niż najbliższa zabudowa, skutkuje tym, że nie zostaje spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, 2) błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na uznaniu, że wnioskowana zabudowa nie stwarza całości urbanistycznej, pomimo tego, że wnioskowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów istniejących na obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a upzp., 3) art. 61 ust. 5a upzp w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej jako "tzw. reforma planistyczna") poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 5a upzp w nowym brzmieniu, podczas gdy z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, do ustalania zakresu obszaru analizowanego zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, tj. sprzed wejścia w życie tzw. reformy planistycznej, 4) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 8 § 2 KPA poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na lokalizację działki na wschód od działki nr [...] obręb [...], stanowiącej drogę publiczną ul. [...], 5) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyczerpującego wyjaśnienia znaczenia używanych przez Organ pojęć, w tym pojęcia "urbanistyczna całość", a przede wszystkim brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, czym organ naruszył zasadę pogłębiana zaufania do organu poprzez wyjaśnianie zasadności rozstrzygnięcia.
Stawiając powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny (w tym przypadku decyzja administracyjna) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na części działki nr [...] obręb [...] sołectwo [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). (dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy").
Wniosek wszczynający postępowanie został złożony w dniu [...] lipca 2024 r. Na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1 pkt 55.
W tym kontekście Sąd zauważa, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, aczkolwiek okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Zauważyć również należy, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), (dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy") w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W badanej sprawie nie jest sporne, że przywołane wyżej decyzje wydane zostały po ustaleniu, iż działka na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawodawca wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która zakłada kontynuację istniejącej już na terenach sąsiednich zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Aby ustalić czy można wydać warunki zabudowy dla danego zamierzenia, organ zobowiązany jest przeprowadzić analizę i na jej podstawie sprawdzić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (tak np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas, gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dając się pogodzić i nie kolidując z nią. W takim ujęciu, możliwość rozstrzygnięcia o rodzaju i parametrach zabudowy wymaga rozważenia "dopasowania" istniejącego już na danym terenie ładu przestrzennego w jego całokształcie (tak np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/2).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Zdaniem Sądu w badanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. To właśnie w ramach tej analizy ocenia się funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, aby sprawdzić czy spełniają one warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. dla obszaru przeznaczonego na nową zabudowę (por. np. wyrok NSA z 17 października 2023 r., II OSK 1935/23). W judykaturze podkreśla się, że obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z wymogami ustawy, należy traktować jako punkt odniesienia dla rozstrzygnięcia, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może być na danym terenie realizowana, a jeśli tak to na jakich warunkach (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 574/18). W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp obecnie nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Dominuje podejście w którym przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13). W wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18 NSA wyraził stanowisko, zgodnie z którym błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (podobnie w w.w. wyroku NSA z dnia z 5 lutego 2020 r sygn. akt II OSK 574/18).
Sąd w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze, w których wskazuje się, że: przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią; przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., II OSK 502/13, LEX nr 1664503); kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, LEX nr 1452833); wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12).
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp polegający na jego błędnej wykładni, która sprowadzała się do zawężającego rozumienia pojęcia - "działka sąsiednia". Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa jednorodzinna wolnostojąca (osiem działek ewidencyjnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej). Fakt pewnego oddalenia nieruchomości na których usytuowana jest w.w. zabudowa jednorodzinna od działki nr [...], której dotyczy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady nie powinien mieć dyskwalifikującego wpływu dla uznania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, skoro bezspornie nieruchomości te położone są w obszarze analizowanym. Jak wyżej wywiedziono ustalając warunki zabudowy należy stosować szerokie pojęcie "działki sąsiedniej". W zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wykazano szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby nieuwzględnienie wskazanych nieruchomości zabudowanych przy badaniu spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Taką okoliczność nie stanowi położenie tych nieruchomości po drugiej stronie drogi publicznej (działka nr [...]). Warunek usytuowania działki sąsiedniej po tej samej stronie drogi publicznej nie wynika przecież z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Nadto z treść art. 61 ust. 1pkt 5a wskazuje, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w ust. 1 powinna być przeprowadzona na całości obszaru analizowanego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji z naruszeniem art. 61 ust..1 pkt 1 i pkt 5a zawęziły analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa do terenu położonego w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem oraz pominęły warunki istniejące na pozostałym obszarze analizowanym. Tym samym, wbrew wymogom w.w. przepisu, w ramach obszaru analizowanego stworzono "podprzestrzeń" w obrębie której przeprowadzono analizę urbanistyczną.
Wymaga wskazania, że wydane w sprawie decyzje oparte zostały na błędnie sporządzonej analizie urbanistycznej - część tekstowa. W treści analizy podano, że obszar poddany analizie jest spójny urbanistycznie, a tym samym wystarczający do określenia parametrów dla nowej zabudowy. Dalej wskazano, że z uwagi na brak po tej samej stronie przedmiotowej działki drogowej nr [...] obręb [...] występującej w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji tożsamej z zabudową objętą wnioskiem, niemożliwym jest przeprowadzenie analizy poszczególnych parametrów urbanistyczno - architektonicznych dla lokalizacji nowej zabudowy. Z treści analizy urbanistycznej wynika zatem, że badając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp pominięto całkowicie zabudowany obszar znajdujący się po drugiej - wschodniej stronie działki drogowej [...], który również wchodzi w zakres prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. W tej sytuacji należy podważyć wartość dowodową analizy urbanistycznej - część tekstowa, nie odzwierciedla ona bowiem warunków panujących rzeczywiście na danym terenie, a wobec tego w obecnym stanie nie może stanowić podstawy do ustaleń w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Warto zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody (tak np. wyrok NSA z dnia 21.11.2017, II OSK 193/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.09.2022, II SA/Łd 950/19). Trzeba też mieć na uwadze, że załącznik do decyzji w postaci wyników analizy powinien określać wszystkie parametry nowej zabudowy wymienione w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 upzp) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.
W odniesieniu do kwestii ustalenia warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku Skarżącego należy zauwazyć, że w judykaturze zwraca się uwagę, iż co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Zdaniem Sądu w świetle przepisów upzp niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1upzp, trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).
W ocenie Sądu w badanej sprawie nie wykazano zasadności ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...].
Wszystkie powyższe wadliwości świadczą o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz ww. przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).