II SA/GO 333/23

II SA/Go 333/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189d i art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniuna posiedzeniu niejawnymw trybie uproszczonym w dniu 27 września2023r. sprawy ze skargi P. L. W. S.A. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Port Lotniczy S.A. jest decyzja Komendanta Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2023 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem z [...] grudnia 2022 r. Komendant Placówki Straży Granicznej (dalej organ I instancji) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Port Lotniczy S.A. w związku z niedopełnieniem obowiązku określonego w art. 68 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 ze zm., dalej jako ustawa Prawo lotnicze).
W ramach toczącego się postępowania organ I instancji ustalił, że infrastruktura Portu Lotniczego, na którym funkcjonuje Lotnicze Przejście Graniczne nie spełnia wymogów określonych w art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, tj. obowiązku zapewnienia fizycznego oddzielenia pasażerów lotów wewnętrznych, określonych w art. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 2016/399/UE od pasażerów innych lotów podlegających odprawie granicznej, zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr VI pkt 2 do tego rozporządzenia. Organ I instancji wyjaśnił, że pkt 2.1.1 załącznika VI rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) stanowi, że właściwe organy państw członkowskich zapewniają podjęcie przez administratora portu lotniczego wymaganych środków w celu zapewnienia fizycznego oddzielenia pasażerów z lotów wewnętrznych od pasażerów z innych lotów. W tym celu we wszystkich międzynarodowych portach lotniczych zapewnia się odpowiednią infrastrukturę. Wykładnią przepisów ww. rozporządzenia jest Załącznik do zalecenia Komisji C(2022) 7591 finał ustanawiającego wspólny "Praktyczny podręcznik dla straży granicznej" przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach i zastępujące zalecenie C(2019) 7131 finał, wydany w Brukseli w dniu 28.10.2022 r. W sekcji III Granice powietrzne w pkt 1.2 ww. Załącznika do zalecenia Komisji C(2022) 7591 finał określono, że należy zapewnić odpowiednią infrastrukturę, aby oddzielić loty wewnętrzne (loty między portami lotniczymi zlokalizowanymi na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych) od lotów zewnętrznych i zapobiec niedozwolonemu przepływowi osób lub dokumentów między tymi dwoma strefami. Ponadto szczegółowy sposób rozwiązania został również określony w zaleceniach Katalogu Schengeńskiego Rady UE 7864/09 z dnia 19 marca 2009 roku "Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja" w części B 3.4. Lotniska pkt 97 tj. "Lotniska o dużym natężeniu ruchu międzynarodowego powinny być fizycznie podzielone na strefy dla pasażerów ze strefy Schengen i dla pasażerów spoza niej, tak by osoby i ich rzeczy (w tym dokumenty) nie mogły zmieniać strefy". W tym przypadku wzorcowe rozwiązanie zostało określone w następujący sposób: "szczelno fizyczna separacjo dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. Od podłogi do sufitu".
Dalej organ wyjaśnił, że w 2019 r. Polska, w tym również w Port Lotniczy S.A. została poddana kontroli ze strony Unii Europejskiej (ocena stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi, tzw. misja ewaluacyjna Schengen) w zakresie granic powietrznych, w wyniku której Rada Unii Europejskiej wydała Decyzję wykonawczą Rady 12869/20 z dnia 12 listopada 2020 r. ustanawiającą zalecenie w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi, zwanej dalej "Decyzja 12869/20". W pkt 37 tej Decyzji 12869/20 Rada UE zaleciła by Polska w przejściu granicznym w Porcie Lotniczym, zapewniła - zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika VI do kodeksu granicznego Schengen
całkowite oddzielenie pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy, tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami. W hali odlotów terminala Portu Lotniczego S.A. nie zastosowano pomiędzy strefami rozwiązania, które całkowicie oddzielałoby pasażerów i przedmioty (w tym dokumenty). Istniejąca w Porcie Lotniczym szklana ściana o wysokości 2,8 m (w miejscach łączeń
2,37 m) oddzielająca strefy dla pasażerów lotów zewnętrznych (strefy Non Schengen) od strefy dla pasażerów lotów wewnętrznych (strefy Schengen), nie spełniała wymogów określonych w ww. przepisach - nie sięga bowiem do sufitu.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że do zarządzającego Portem Lotniczym S.A. wielokrotnie kierowano uwagi dotyczące dostosowania infrastruktury do obowiązujących przepisów. Były to między innymi UZGODNIENIA w zakresie realizacji przez zarządzającego obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo Lotnicze w zakresie stworzenia infrastruktury umożliwiającej fizyczne oddzielenie pasażerów z lotów wewnętrznych od pasażerów pozostałych lotów w nowym terminalu Portu Lotniczego S.A. Ponadto w związku przeprowadzoną kontrolą ze strony Unii Europejskiej i wydaniem przez Radę Unii Europejskiej Decyzji 12869/20, w której w pkt 37 określono zalecenie, aby Polska w przejściu granicznym w Porcie Lotniczym zapewniła - zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika VI do kodeksu granicznego Schengen - całkowite oddzielenie pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy, tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami, a także mając na uwadze zapisy art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, organ I instancji w dniu 14 stycznia 2022 r. skierował do Zarządu Portu Lotniczego S.A. pismo dotyczące realizacji zaleceń Decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej, z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie całkowitego rozdziału stref Schengen i Non Schengen w hali odlotów Portu Lotniczego S.A.
W odpowiedzi Port Lotniczy S.A. pismem z [...] lutego 2022 r. zaproponował powołanie zespołu składającego się z przedstawicieli PL S.A. oraz przedstawicieli Straży Granicznej w celu wypracowania wspólnego stanowiska w zakresie rozwiązań formalnych i technicznych dla realizacji ww. zadania, który to zespół obradował 2-krotnie ([...].02.2022 r. oraz [...].03.2022 r.). Na pierwszym spotkaniu przedstawiono akty prawne, z których wynikała konieczność całkowitego rozdziału stref. Omówiono aspekty przeprowadzonej w 2019 roku w Polsce (w tym również w Porcie Lotniczym) kontroli ze strony Unii Europejskiej, tzw. misji ewaluacyjnej Schengen w zakresie granic powietrznych, w wyniku której Rada Unii Europejskiej wydała Decyzję 12869/20 ustanawiającą zalecenia w sprawie wyeliminowania stwierdzonych niedociągnięć, a także możliwe sankcje w przypadku braku ich realizacji. Przedstawione zostało jasne stanowisko ze strony Straży Granicznej dotyczące zastosowanego rozwiązania, które pozwoli uznać wyeliminowanie stwierdzonego niedociągnięcia, tj. szczelna fizyczna separacja dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu. Poinformowano również na spotkaniu, że postępy prac w zakresie realizacji zaleceń są raportowane do Komisji Europejskiej co kwartał oraz fakt, że Komisja w ramach kontroli może przybyć i zweryfikować realizację zaleceń w sposób zapowiedziany lub skryty, a przewidywany termin następnej kontroli to 2024 rok. Ze spotkania sporządzono w dniu [...].02.2022 roku notatkę służbową [...]. Na drugim spotkaniu prac zespołu - przedstawicieli Portu Lotniczego S.A. poinformował, że po dokonanej analizie Port Lotniczy S.A. nie zamierza całkowicie rozdzielić stref od podłogi do sufitu, tylko zwiększy wysokość obecnych szklanych barier o ok. 1-1,5m (z 2,4m do ok. 3,5-4m), co w ocenie organu I instancji było nieprawidłowym rozwiązaniem, ponieważ nie wyeliminuje stwierdzonego niedociągnięcia wskazanego w pkt 37 Decyzji [...]. Organ I instancji poinformował ponownie przedstawicieli Portu Lotniczego S.A., że rozwiązaniem właściwym jest szczelna fizyczna separacja dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu oraz zobowiązał do przedstawienia przyjętych rozwiązań do dnia 15 marca 2022 r.
Z uwagi na powyższe stanowisko Portu Lotniczego S.A., brak przekazania na piśmie przyjętych rozwiązań, a tym samym brakiem realizacji pkt 37 Decyzji [...], organ I instancji pismem z [...] kwietnia 2022 skierował do Przewodniczącego Rady Nadzorczej Portu Lotniczego S.A. pismo z prośbą o wsparcie i podjęcie działań, które przyczynią się do zrealizowania zalecenia określonego w pkt 37 Decyzji [...], a tym samym do dostosowania infrastruktury Portu Lotniczego S.A. do wymagań określonych w pkt 2.1.1 załącznika VI kodeksu granicznego Schengen.
W odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2022 r. przedstawiono realizację zaleceń Decyzji i wskazano na dalszą konieczność uzgodnień pomiędzy organem I instancji a zarządzającym lotniskiem, co w ocenie organu I instancji stanowiło przedłużanie sprawy i jednocześnie brak woli do realizacji zalecenia określonego w pkt 37 Decyzji [...] w sposób określony stanowiskiem organu, tj. szczelnej fizycznej separacji dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu. Jednocześnie w piśmie tym podkreślono, że dla zapisu części B 3.4. Lotniska pkt. 97 Katalogu Schengeńskiego tj. "Lotniska o dużym natężeniu ruchu międzynarodowego powinny być fizycznie podzielone na strefy dla pasażerów ze strefy Schengen i dla pasażerów spoza niej, tak by osoby i ich rzeczy (w tym dokumenty) nie mogły zmieniać strefy" - istnieje brak podstawy prawnej zaliczającej Port Lotniczy do przywołanej grupy (lotniska o dużym natężeniu ruchu międzynarodowego), wskazując na Załącznik 14 do konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym ICAO oraz decyzję Dyrektora Wykonawczego EASA nr 2021/004/R z dnia 4 marca 2021 r. Zdaniem strony przytoczone obydwa dokumenty zawierają międzynarodowe normy i specyfikacje definiujące charakterystyki fizyczne lotnisk, wymagania dotyczące urządzeń i elementów infrastruktury technicznej lotnisk, parametry techniczne statków powietrznych, itp., które nie znajdują zastosowania przy ocenie wielkości natężenia ruchu międzynarodowego w odprawie granicznej pasażerów w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) oraz Katalogu Schengeńskiego Rady UE 7864/09 z dnia 19 marca 2009 roku "Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja", bowiem dotyczą poziomu natężenia ruchu na lotnisku - liczby operacji lotniczych podczas przeciętnej godziny szczytu, tak jak określono to w pkt 1.1 Załącznika 14 do konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym ICAO. Do oceny natężeniu ruchu międzynarodowego w kontekście odprawy granicznej pasażerów należy przywołać prowadzoną przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej Frontex - VulnerabilityAssessment - Ocena narażenia wraz z oceną Schengen, które stanowią dwa uzupełniające się mechanizmy gwarantujące unijną kontrolę jakości właściwego funkcjonowania strefy Schengen oraz zapewniające stałą gotowość zarówno na poziomie unijnym jak i krajowym do reagowania na wszelkie wyzwania na granicach zewnętrznych (pkt 45 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 w sprawie Europejskiej Straży Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624). Zgodnie
z dokumentem YulnerabilityAssessment - Defmitions and freąuentlyaskedąuestions (FAQ) to accompany the List of installedcapacity (LoiC) wydanym przez Agencję Frontex - Ocenie narażenia podlegają przejścia graniczne obsługujące rocznie powyżej 10 000 pasażerów w ruchu Non Schengen. Zatem przejścia o ruchu większym niż ww. liczba są uznane za duże przejścia graniczne.
Pismem z [...] kwietnia 2022 r. organ I instancji skierował kolejne pismo do Zarządu Portu Lotniczego S.A. o zajęcie stanowiska w sprawie określenia rozwiązań technicznych dla podziału stref Schengen/Non Schengen w hali odlotów PL S.A. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Następnie organ I instancji pismem z [...] października 2022 r. zwrócił się do Prezydenta, do Marszałka Województwa, do Prezesa Przedsiębiorstwa Państwowego "P" - udziałowców Portu Lotniczego S.A. z prośbą o wsparcie działań i doprowadzenie do wyegzekwowania na Porcie Lotniczym S.A. zapisów pkt 37 Decyzji [...]. Żadna odpowiedź nie wpłynęła.
Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że dalsza kontynuacja prowadzenia uzgodnień z Portem Lotniczym S.A. jest bezcelowa, z uwagi na wielokrotnie przeprowadzone rozmowy i kierowane monity oraz brak podjęcia realnych działań przez Port Lotniczy S.A., które przyczyniłyby się do zrealizowania zalecenia określonego w pkt 37 Decyzji [...], a tym samym realizacji obowiązku określonego w art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że przeprowadzono oględziny istniejącego rozgraniczenia stref Schengen i Non Schengen, z których sporządzono protokół. Podczas oględzin ustalono, że fizyczne rozgraniczenie stref Schengen od Non-Schengen (fizyczne oddzielenie pasażerów lotów wewnętrznych od pasażerów innych lotów podlegających odprawie granicznej, wykonane jest w postaci ściany złożonej z przeźroczystych elementów szklanych i łączących je elementów metalowych o łącznej wysokości 2,8 metra. Zadaszenie Portu Lotniczego ma kształt nieregularny
i różną wysokość pomiędzy podłogą a zadaszeniem - od 8,43 m do 11,85 m. Przestrzeń powyżej opisanego rozgraniczenia stref Schengen i Non - Schengen do zadaszenia nie jest oddzielona w żaden sposób.
Pismem z [...] grudnia 2022 r. organ Iinstancjipoinformował stronę o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Z przysługującego prawa strona skorzystała i pismem z [...] grudnia 2022 r. wniosła o wyznaczenie nowego terminu możliwości dostępu do akt sprawy oraz zmiany terminu pisemnego wypowiedzenia się w tej sprawie. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2022 r. organ
I instancji wyznaczył dodatkowy termin tj. do dnia 30.12.2022 r.
W piśmie z [...] grudnia 2022 r. Port Lotniczy S.A. wskazał, że istniejąca infrastruktura przeznaczona do obsługi ruchu pasażerskiego w terminalu pasażerskim oraz zastosowane przez zarządzającego lotniskiem wymagane przepisami środki,
w sposób skuteczny zapewniają fizyczne oddzielenia pasażerów z lotów wewnętrznych od pasażerów innych lotów, a zastosowane rozwiązania zostały uzgodnione
i zatwierdzone na etapie projektu terminala przez wszystkie służby funkcjonujące na lotnisku w tym także przez Straż Graniczną. Podkreślono również właściwą realizację przez zarządzającego lotniskiem przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz rozporządzenia 2016/399/UE, co potwierdzają wyniki kontroli lotniczych władz europejskich oraz krajowych, które podczas audytów nie stwierdziły niezgodności w zakresie nieprawidłowego oddzielenia pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy.
Odnosząc się do powyższego pisma, organ I instancji stwierdził, że co prawda fizyczne rozgraniczenie stref Schengen i Non Schengen w hali odlotów terminala PL S.A. istnieje (ściana składająca się z przeźroczystych szklanych elementów
o wysokości 2,8 metra), jednakże to rozwiązanie nie zapewnia całkowitego oddzielenia pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy (strefy Non Schengen), tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami. Ponadto organ nie mógł odnieść się do uzgodnień na etapie projektowania terminala, z uwagi na brak dokumentacji w tym zakresie. Jednocześnie nie posiada informacji na temat zdarzeń związanych z przekazywaniem dokumentów lub innych przedmiotów pomiędzy pasażerami z różnych stref, co nie oznacza, że do takich zdarzeń w przeszłości nie dochodziło. Organ podkreślił, że całkowite rozgraniczenie stref ma charakter prewencyjny i da gwarancję tego, że do przekazania dokumentów lub innych przedmiotów pomiędzy pasażerami z różnych stref nie dojdzie. W ocenie organu, kontrola przeprowadzona ze strony Unii Europejskiej w 2019 r. w pełni przedstawia zalecenia określone w Decyzji 12869/20, gdzie w pkt 37 wskazano zalecenie, aby Polska w przejściu granicznym w Porcie Lotniczym, zapewniła - zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika VI do kodeksu granicznego Schengen - całkowite oddzielenie pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy, tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami. W podsumowaniu przedmiotowego pisma strona wskazała na reasumpcję dotychczasowych działań i ustaleń oraz rozpoczęcia uzgodnień ze szczególnym uwzględnieniem wskazanej w art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze bezpośredniej roli organu I instancji Strachowicach oraz zarządzającego lotniskiem, z uwzględnieniem zmieniających się uwarunkowań oraz posiadanych doświadczeń w eksploatacji terminala pasażerskiego.
Ponadto, w ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy (uzgodnienia, wielokrotne kierowanie pism do zarządzającego, prace zespołu powołanego do ustalenia rozwiązań podziału stref, zalecenia określone w pkt 37 Decyzji [...]) nie daje podstaw do reasumpcji dotychczasowych działań i ustaleń, a prowadzenie dalszych uzgodnień jest bezcelowe z uwagi na jasno określone stanowisko organu
I instancji w tym zakresie. Ponadto strona nie precyzuje jakie uwarunkowania się zmieniły i o jakie posiadane doświadczenia w eksploatacji terminala pasażerskiego chodzi.
Pismem z [...] stycznia 2023 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa nie skorzystano.
Decyzją z [...] lutego 2023 r., nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 209x ust. 1 i 3 w związku z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze nałożył na Port Lotniczy S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy
i zebranego materiału dowodowego, organ I instancji nie stwierdził istnienia negatywnych przesłanek do wydania decyzji o nałożeniu przedmiotowej kary. Wyjaśnił, że orzekając o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej wziął pod uwagę wagę
i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, czas trwania tego naruszenia, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, działania podjęte przez stronę w celu usunięcia naruszenia prawa, a także jej ściśle określony wymiar.
Port Lotniczy S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając w nim naruszenie:
- art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze w zw. z pkt 2.1.1. załącznika nr VI w zw. z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz. Urz. UE.L Nr 77, str. 1) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- art. 209x ust. 1 i 3 w związku z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze przez ich niewłaściwe zastosowanie,
- art. 6, art. 7a, art. 11, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie przez organ
I instancji, względnie ich niewłaściwe zastosowanie.
Zarzucając powyższe odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji
w całości i umorzenie prowadzonego postępowania w całości, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przypadku nieuwzględnienia zarzutu błędnej wykładni prawa - uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze. Część dyspozytywna normy powyższego przepisu nakazuje zarządzającemu lotniskiem "zapewnienie fizycznego oddzielenia’’ pasażerów, co jest określeniem na tyle jasnym, że możliwym do wyegzekwowania, a na tyle szerokim,
że umożliwia różne adekwatne rozwiązania dostosowane m. in. do warunków infrastrukturalnych konkretnego portu lotniczego. Taki sposób uregulowania tej kwestii znajduje umocowanie i potwierdzenie w prawie unijnym, a mianowicie w najbardziej szczegółowo regulującym warunki oddzielenia pasażerów lotów wewnętrznych przepisie zawartym w załączniku nr VI pkt 2 "Granice powietrzne" rozporządzenia 2016/399/UE z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Ustawodawca unijny, również mając na względzie odmienne uwarunkowania różnych portów lotniczych
w całej UE, celowo ograniczył nakładane obowiązki do wymogu "fizycznego oddzielenia" poprzez "zapewnienie odpowiedniej infrastruktury". Zdaniem odwołującego organ I instancji postąpił wbrew ww. celom i założeniom prawa krajowego i unijnego,
a mianowicie samodzielnie zawęził zakres normy dyspozytywnej kosztem prawa strony do wypełnienia norm prawnych w najbardziej odpowiedni i uzasadniony dla siebie sposób w ramach pozostawionych mu ustawą możliwości. Według odwołującego, organ I instancji oparł swoją ingerencję w sferę jego uprawnień na jednym z zaleceń zawartych w tzw. Katalogu Schengeńskim, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nakładania na stronę dodatkowych obowiązków, ani egzekwowania kar nakładanych wobec ich niewypełnienia. Ponadto zwrócił uwagę, że szczelna separacja od podłogi do sufitu jest tylko jedną z metod-zaleceń, które dokument wymienia w pkt 3.4 Katalogu, obok innych równoważnych przykładów, tj. utworzenia osobnych poziomów lotniska lub strefy tranzytowej dla pasażerów lotów przekraczających granicę strefy Schengen. Inne zalecenie podkreśla jeszcze zakres obowiązków normatywnych w zamierzonej prawem formie, przypominając, że "Organy lotniska mają prawny obowiązek wyposażenia terminali
w sprzęt techniczny i rozwiązania strukturalne pozwalające oddzielić pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza niej". W ocenie odwołującego, organ I instancji zawężając normę ustawową działał, poza granicami prawa, czego bezpośrednim skutkiem było nie znajdujące podstaw prawnych, zastosowanie art. 209x ust. 1 i 3 ustawy Prawo lotnicze i nałożenie na stronę kary pieniężnej. Postępując w ten sposób organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, a także przepis art. 6 k.p.a., który nakazuje organom działanie na podstawie i w granicach prawa. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie, po przeprowadzeniu właściwej interpretacji dokumentów poszczególnych instytucji UE, jednoznacznie wykazałoby, że odwołujący wszystkie zalecane normy zachowuje i wypełnia. Nie będąc ograniczonym zaleceniami i rekomendacjami, ale bazując na samych przepisach należy ocenić każdorazowo
w indywidualnym przypadku, jakie fizyczne zabezpieczenie będzie optymalne, odpowiednie i wystarczające, biorąc pod uwagę m.in. uwarunkowania infrastrukturalne kompleksów lotniskowych.
W dalszej części odwołania odwołujący zauważył, że analogiczne do przyjętego [...] rozwiązania stosuje się także na innych europejskich lotniskach, np. na lotnisku Rzym Ciampino, które obsługuje niemal o połowę więcej lotów oraz pasażerów niż lotnisko [...]. W tym porcie lotniczym również zastosowano barierę w postaci szklanych ścian, przy czym o wysokości tylko około 2,5 m, a więc niższej niż funkcjonuje u Skarżącego. Przestrzeń ponad tą wysokość, aż do sufitu, pozostała wolna od innych zabezpieczeń. Innym bardziej wyrazistym przykładem akceptowalnej uznaniowości w realizacji obowiązku fizycznego oddzielenia pasażerów z lotów wewnętrznych UE od pasażerów innych lotów, jest lotnisko w Bilbao. Znajdujący się tam port lotniczy, obsługujący więcej lotów i pasażerów niż [...], oddziela strefę pasażerów lotów wewnętrznych od pozostałych jedynie barierą przestrzenną (murkiem), dużo niższą od wysokości dorosłego człowieka. W ocenie odwołującego zdjęcia, które dołączono do odwołania pokazują, że Port Lotniczy S.A. co najmniej wpisuje się w akceptowane standardy bezpieczeństwa i popularne metody realizacji zalecanych norm i kryteriów bezpieczeństwa, w zakresie separacji pasażerów z różnych stref w ruchu lotniczym.
Innym uchybieniem proceduralnym, którego dopuścił się organ I instancji, to pominięcie wymogu rozstrzygania przez organ wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Wymóg ten znajduje swoje oparcie w treści art. 7a k.p.a. Stosując rygorystycznie zawężającą wykładnię, organ I instancji równocześnie pominął wielokrotnie sygnalizowane przez odwołującego wątpliwości, co do takiego sposobu interpretacji rekomendacji i arbitralnie przyjmuje, że jedynie właściwym i wiążącym jest stanowisko organu.
Odwołujący podkreślił również, że w sytuacji, gdy organ nakłada stosunkowo wysoką karę administracyjną, to jest zobowiązany dążyć do sytuacji, kiedy nałożenie kary jest ostatecznym i uzasadnionym środkiem mobilizującym stronę do działania
w sprawie. Działania organu w przedmiotowej sprawie polegające na kierowaniu kolejnych pism w sprawie zarówno do rady nadzorczej, do akcjonariuszy Portu Lotniczego S.A., jak również do innych instytucji, można by postrzegać jako przejaw pewnego rodzaju desperacji organu, wobec jego nieumiejętności przekonania strony do zajmowanego przez organ stanowiska, jak również braku woli przyjęcia przez organ innych propozycji realizacji przez odwołującego oczekiwań organu, niż dotychczas przez niego formalnie przedstawiane.
Decyzją z [...] marca 2023 r., Nr [...] Komendant Oddziału Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że obowiązek zapewnienia fizycznego oddzielenia pasażerów określony został w art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, natomiast wymóg fizycznego oddzielenia pasażerów z lotów wewnątrz strefy Schengen od pasażerów innych lotów został szczegółowo opisany w dokumencie Rady Unii Europejskiej Uaktualniony Katalog Schengeński "Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja" nr 7864/09 z dnia 19 marca 2009 r. w części B 3.4. Lotniska. Katalog ten został stworzony w celu formułowania zaleceń i wskazywania rozwiązań służących stosowaniu schengeńskiego 14/21 39 dorobku prawnego. W katalogu zdefiniowano tzw. "wzorcowe rozwiązania" - czyli niewyczerpujący wykaz metod lub modelowych środków, które należy traktować jako przykład optymalnego zastosowania schengeńskiego dorobku prawnego, przy czym w każdej dziedzinie współpracy schengeńskiej może istnieć więcej niż jedno wzorcowe rozwiązanie. Takim wzorcowym rozwiązaniem w odniesieniu do wymogu fizycznego rozdzielenia pasażerów z lotów wewnątrz strefy Schengen od pasażerów innych lotów na lotniskach o dużym natężeniu ruchu jest stworzenie szczelnej fizycznej separacji dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego "oddzielić, to postawić przeszkodę, lub granicę (rzeczywistą lub wyobrażoną) między dwoma wskazanymi obiektami". Przymiotnik "fizyczny" definiowany jest jako "obecny i postrzegalny zmysłowo". W odniesieniu zaś do rozpatrywanej sprawy zwrot "fizyczne oddzielenie" należy traktować jako materialne oddzielenie strefy Schengen od non Schengen za pomocą trwalej przeszkody (np. szkła, metalowej siatki, ściany) uniemożliwiającej przekazywanie w dowolny sposób dokumentów lub innych przedmiotów pomiędzy tymi strefami. Tylko zastosowanie szczelnej separacji (a więc oddzielenia uniemożliwiającego przenikanie pasażerów, dokumentów, innych przedmiotów) od podłogi do sufitu sprosta tym wymaganiom. Zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zarządzający Portem Lotniczym S. A. nie dopełnił obowiązku zgodnego z Katalogiem Schengeńskim "Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja" nr 784/09 z dnia 19 marca 2009 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj.: dokonania przez organ I instancji nieprawidłowej wykładni art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze oraz oparcia uzasadnienia decyzji na jednym z zaleceń zawartych w tzw. Katalogu Schengeńskim, niebędącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, w ocenie organu odwoławczego są one nieuzasadnione. Odnośnie charakteru prawnego powołanych zaleceń Rady Unii Europejskiej zawartych w Katalogu Schengeńskim "Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja nr 7864/09 z dnia 19 marca 2009 r. w części B 3.4. Lotniska w pkt. 97, organ odwoławczy wskazał przepis art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2), zgodnie z którym: "w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". Organ odwoławczy wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, iż akty tzw. miękkiego prawa (zalecenia, wytyczne) należą do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego znaczenie praktyczne ze względu na to, że w istocie regulują stosunki wewnętrzne Unii. Poprzez ich przyjęcie instytucje Unii lub sama Unia zmierzają bowiem do wywołania pewnych skutków prawnych.
Na podstawie Rozporządzenia Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny
i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen (Dz. Urz. UE L295 z 6.11.2013, str. 27-37), w 2019 r. w Polsce odbyła się misja ewaluacyjna dotycząca oceny stosowania dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi. W następstwie powyższego Rada Unii Europejskiej będąca głównym organem decyzyjnym Unii Europejskiej wydała akt prawny - Decyzję wykonawczą 12869/20 z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen
w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi. W dokumencie tym przedstawiono działania naprawcze, których wdrożenie zaleca się Polsce. Priorytetem było wdrożenie zalecenia nr 37, które dotyczy Przejścia granicznego w Porcie Lotniczym, którego podmiotem zarządzającym jest Port lotniczy S.A. polegającego na zapewnieniu - zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika VI do kodeksu granicznego Schengen - całkowitego oddzielenia pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy, tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami. Tym samym w ocenie organu nie można mówić o zawężającej wykładni przepisu art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze. Przepis ten jest precyzyjny i interpretowany zarówno w zgodzie z wykładnią przedstawioną przez organy UE, jak i w zgodzie z jego celem, jakim jest zapobieżenie niedozwolonemu przepływowi osób lub przedmiotów, w tym dokumentów pomiędzy strefą wyznaczoną dla pasażerów lotów wewnętrznych a strefą wyznaczoną dla pasażerów innych lotów. Przepis ten nie może być interpretowany dowolnie, tj. poprzez pominięcie zaleceń, wytycznych i decyzji organów UE oraz celu dla jakiego powstał. Dowolne, jakiekolwiek fizyczne oddzielenie nie spełniające celu tego oddzielenia, a mianowicie konieczności zapobiegania niedozwolonemu przepływowi pasażerów stref, które mają zostać oddzielone oraz przekazywania pomiędzy nimi przedmiotów, w tym dokumentów - nie miałoby racjonalnego wytłumaczenia. Należy podkreślić, że każda norma prawa wprowadzana jest po to, aby zrealizować konkretny cel ustawodawcy, w tym przypadku jest to prewencja w powyższym zakresie.
Jednocześnie organ podkreślił, że nie ograniczył się do wymogu fizycznego oddzielenia w jeden określony sposób, bowiem w ślad za wykładnią tego przepisu wskazaną przez organy UE, wskazał wiele rozwiązań, które zapewniłyby jego prewencyjny cel. Skarżący mógł dokonać fizycznego oddzielenia w szczególności poprzez zastosowanie ścian, szkła, siatki metalowej od podłogi do sufitu albo innych rozwiązań, które spowodowałyby zapobieżenie niedozwolonemu przepływowi osób lub przedmiotów, w tym dokumentów pomiędzy strefą wyznaczoną dla pasażerów lotów wewnętrznych a strefą wyznaczoną dla pasażerów innych lotów. Brak niedopełnienia obowiązku polegającego na zapewnieniu - zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika VI do kodeksu granicznego Schengen - całkowitego oddzielenia pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy, tak by uniknąć przekazywania dokumentów lub innych przedmiotów między tymi pasażerami, potwierdziła Decyzja wykonawcza Rady UE 12869/20 z dnia 12 listopada 2020 r., w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi.
Dalej organ II instancji wskazał, że istotnym aspektem dla rozstrzygnięcia sprawy jest wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dowodu z oględzin miejsca w zakresie "Fizycznego rozgraniczenia stref Schengen i Non Schengen (zapewnienie fizycznego oddzielenia pasażerów lotów wewnętrznych, określonych
w art. 2 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia
9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 77, str. 1 z późn. zm.), od pasażerów innych lotów podlegających odprawie granicznej, według zasad określonych w załączniku nr VI pkt 2 do tego rozporządzenia) w hali odlotów Portu Lotniczego S.A. Protokół z oględzin miejsca potwierdził, że w hali odlotów terminala Portu Lotniczego S.A. nie zastosowano pomiędzy strefami rozwiązania, które całkowicie oddzielałoby pasażerów i przedmioty (w tym dokumenty). Istniejąca w Porcie Lotniczym szklana ściana o wysokości 2,8 m (w miejscach łączeń - 2,37 m) oddzielająca strefy dla pasażerów lotów zewnętrznych (strefy Non Schengen) od strefy dla pasażerów lotów wewnętrznych (strefy Schengen) nie sięga do sufitu, umożliwia przekazywanie sobie przez pasażerów poszczególnych stref przedmiotów, w tym dokumentów. Od momentu przeprowadzonej misji ewaluacyjnej oraz wydania Decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej 12869/20 z dnia 12 listopada 2020 r. Port Lotniczy S.A. nie zastosował się do zaleceń, mimo, że są one wiążące i co więcej zostały zaakceptowane przez Polskę.
Ponadto zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, są również w ocenie organu II instancji bezpodstawne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie oraz zawiera uzasadnienie prawne. Zarządzający lotniskiem był świadom ciążących na nim obowiązków. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, dokonał jego wszechstronnej oceny, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy, pozwala na stwierdzenie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 209x ust. 1 i 3 ustawy Prawo lotnicze.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących spełnienia przesłanek uzasadniających nałożenie na Port Lotniczy S.A. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł i nie można postawić temu organowi zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia.
W skardze do Sądu Port Lotniczy S.A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze w zw. z pkt 2.1.1. załącznika nr VI oraz art. 2 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 09 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice, poprzez swobodne i nieuprawnione zawężenie wykładni tych przepisów i uznanie, że realizacja przez skarżącego obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej norm może nastąpić tylko poprzez "zastosowanie ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu",
b) art. 209x ust. 1 i 3 w zw. z 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze przez błędne stwierdzenie istnienia podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej i jej nieuprawnione nałożenie w drodze decyzji administracyjnej,
c) ppkt 95-97 punktu 3.4 "Lotniska" dokumentu Rady Unii Europejskiej z 19 marca 2009 r. pn. "Schengeński katalog UE. Kontrola na granicach zewnętrznych powroty i readmisja. Zalecenia i sprawdzone wzorce." (nr 7864/09) przez błędne uznanie, iż wzorcowe rozwiązanie "Szczelna fizyczna separacja dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu" jest wiążące dla Skarżącego, a jego niezastosowanie stanowi podstawę do nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy wzorcowe rozwiązanie ma charakter niewiążącego prawnie zalecenia,
d) zalecenia nr 37 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 12869/20
z 12 listopada 2020 r. ustanawiającej zalecenie w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi, poprzez błędne uznanie, że decyzja wykonawcza jest dokumentem prawa wtórnego w zakresie prawa twardego UE o cechach ustawodawczych, a tym samym jest wiążąca dla skarżącego, a jego niezastosowanie stanowi podstawę do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy faktycznie ten dokument ma charakter niewiążącego prawnie zalecenia i nie może stanowić podstawy prawnej do żądania konkretnego zachowania się Skarżącego, bądź rodzić po stronie organu uprawnienia do zastosowania sankcji administracyjnych,
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie u podstaw prawnych decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej dokumentów o niewiążącym dla skarżącego charakterze i wywodzenie na podstawie ich treści obowiązków skarżącego, których niewykonanie rodzi po jego stronie zagrożenie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
b) art. 7a k.p.a. przez nierozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych wynikających z analizowanych w sprawie dokumentów prawnych na korzyść skarżącego,
c) art. 11 k.p.a. przez nierozważenie argumentów przedstawianych przez skarżącego w toku prowadzonych uzgodnień i następnie prowadzonego
w sprawie postępowania.
Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa przed sądem według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57ap.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego spornym jest, czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, określonej w art. 209x ust. 1ustawy Prawo lotnicze. Zgodnie z tym przepisem zarządzający lotniskiem, który wbrew obowiązkowi określonemu w art. 68 ust. 4 nie zapewni fizycznego oddzielenia pasażerów lotów wewnętrznych określonych w § 2 pkt 3 rozporządzenia nr 2016/399/UE od pasażerów innych lotów podlegających odprawie granicznej, podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. W tym sporze rację należy przyznać organowi.
Wskazaną karę pieniężną nakłada w drodze decyzji administracyjnej komendant placówki Straży Granicznej właściwy dla miejsca położenia lotniska międzynarodowego, na którym jest utworzone lotnicze przejście graniczne (art. 209x ust. 3 ustawy Prawo lotnicze). Zgodnie z powołanym art. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 2016/399/UE w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób lot wewnętrzny oznacza każdy lot wyłącznie z terytorium państwa członkowskiego lub jego terytorium, bez lądowania na terytorium państwa trzeciego. Zgodnie natomiast
z załącznikiem nr VI do rozporządzenianr 562/2006 ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granicę,właściwe organy państw członkowskich zapewniają podjęcie przez administratora portu lotniczego wymaganych środków, w celu zapewnienia fizycznego oddzielenia pasażerów z lotów wewnętrznych od pasażerów z innych lotów. W tym celu we wszystkich międzynarodowych portach lotniczych zapewnia się odpowiednią infrastrukturę.
W tym miejscu należy nawiązać do art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864), zgodnie z którym w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia
i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest adresowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że zalecenia, jak i opinie Komisji Europejskiej jak i Rady Unii Europejskiej nie są wiążące prawne, to jednak nie sposób przyjąć, że nie mają w ogóle żadnego znaczenia. Zgodzić należy się w tej kwestii ze stanowiskiem, zgodnie z którym organy administracji krajowej, jak i sądy krajowe są zobowiązane brać je pod uwagę przy rozstrzyganiu sporów im przedstawionych, w szczególności w sytuacji, gdy zalecenie może posłużyć wyjaśnieniu przepisów krajowych, czy wspólnotowych. Organy krajowe, jak i sądy krajowe powinny je uwzględnić, gdy rzucają światło na interpretacje przepisów krajowych lub gdy są przeznaczone do uzupełnienia przepisów wspólnotowych. Z treści art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że do sądów krajowych należy obowiązek prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a który to obowiązek został sformułowany i doprecyzowany w orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Dotyczy on przepisów objętych zakresem regulacji unijnych i wiąże sąd przy rozpoznawaniu spraw w zakresie kwestii, które wchodzą w zakres regulacji unijnych.O unijnym charakterze sprawy decyduje objęcie jej stanu faktycznego zakresem przedmiotowym prawa unijnego, a prounijna wykładnia polega na wykładni prawa polskiego z wykorzystaniem prawa unijnego jako wzorca. Celem tego obowiązku jest zapewnienie, w ramach właściwości sądu krajowego, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych sporów w drodze odpowiedniej, najczęściej funkcjonalnej wykładni prawa krajowego. Taka wykładnia ma wpływ na rozumienie przepisów krajowych, może skutecznie prowadzić do doprecyzowania pojęć nieostrych. W wyroku z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-233/88 Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że zalecenia nie mogą zostać uznane za niemające żadnego skutku prawnego, sądy krajowe mają obowiązek uwzględnić je w celu rozstrzygnięcia przedłożonych im sporów, zwłaszcza gdy rzucają one światło na wykładnie aktów krajowych przyjętych w celu ich implementacji lub gdy mają one na celu uzupełnienie wiążących przepisów wspólnotowych.
Zgodnie z "Schengeńskim Katalogiem UE – Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja. Zalecenia i sprawdzone wzorce" ruch pasażerów z lotów wewnątrz strefy Schengen należy fizycznie oddzielić od ruchu pasażerów z lotów przekraczających jej granicę. Zarządca lotniska powinien przedsięwziąć niezbędne kroki, by fizycznie oddzielić ruch pasażerów z lotów wewnątrz strefy Schengen od pasażerów innych lotów. Lotniska o dużym natężeniu ruchu międzynarodowego powinny być fizycznie podzielone na strefy pasażerów ze strefy Schengen i dla pasażerów spoza niej, tak by osoby, jak i ich rzeczy (w tym dokumenty) nie mogły zmienić strefy. Dalej zalecono między innymi, aby wyodrębniono osobne poziomy przeznaczone specjalnie dla ruchu schengeńskiego i nieschengeńskiego. Winna zostać wykonana szczelna fizycznie separacja dzięki zastosowaniu ścian, szkła, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu (pkt 95, 96 i 97) Powyższe zalecenia i wzorce zawarte w powołanym wyżej Schengeńskim Katalogu należy uwzględnić przy wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożenia na stronę skarżącą obowiązków, co do sposobu oddzielenia strefy obsługi pasażerów z lotów wewnętrznych strefy Schengen od strefy obsługi pasażerów z lotów przekraczających jej granice, a który to obowiązek wynika z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, a którego to brak należytego wykonania stanowiło w oparciu o art. 209x ust. 1 tejże ustawy podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Dokonując analizy zgromadzonego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego stwierdzić należy, że Administrator Portu Lotniczego S.A. z powyższego obowiązku dotyczącego oddzielenia strefy lotów pasażerów strefy Schengen od strefy pasażerów przekraczających granicę strefy Schengen nie wywiązał się w sposób należyty, tj. nie zapewnił fizycznej separacji poprzez zastosowanie ścian, szyb, siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu, zapobiegającej niedozwolonemu przepływowi osób lub dokumentów między tymi dwoma strefami. Wykonana została jedynie miedzy tymi strefami szklana ściana o wysokości do 2,8 metra (w miejscach łączeń o wysokości 2,37m), która to ściana nie sięga do sufitu sali, w której znajdują się obie strefy), wysokość od podłogi do sufitu na tej sali wynosi od 8,43m do 11,85 m. Nadto stwierdzono, że między łączeniami poszczególnych elementów wykonanej szklanej ściany, występują szczeliny o szerokości od 2 cm do 12 cm. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie między innymi w korespondencji prowadzonej pomiędzy organami strony skarżącej, Wojewodą i Oddziałem Straży Granicznej poczynając od 2012 roku, jak również w sporządzonym protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2022 r. i dołączonego do tego protokołu szkicu sytuacyjnego oraz dokumentacji fotograficznej. Strona skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w złożonej skardze nie kwestionowała powyższych ustaleń, co do sposobu wykonania ściany dzielącej obie strefy, a jedynie podnosiła, że między innymi nieregularna wysokość mierzona od podłogi do sufitu, stanowi jedną z przyczyn uniemożliwiających wykonanie ściany na całej wysokości.Powyższa ściana i jej parametry uniemożliwiają uznanie jej za środek zapewniający fizyczne oddzielenie pasażerów z lotów wewnętrznych od pasażerów innych lotów, przy uwzględnieniu postanowień nie tylko art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, ale także postanowień pkt 2.1 załącznika nr VI do rozporządzenia nr 562/2006 oraz wytycznych zawartych w Schengeńskim Katalogu UE – Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja. Wykładnia bowiem postanowień zawartych w powyższych aktach prawnych prowadzi do wniosku, że wydzielenie fizyczne obu stref ma uniemożliwić osobom i rzeczom, w tym dokumentom zmianę strefy, bez wiedzy i zgody obsługi portu lotniczego. Prawodawca wprowadzając taki obowiązek miał na myśli takie wydzielenie fizyczne, które nie tylko będą utrudniały zmianę strefy przez osoby lub rzeczy, ale wręcz ją uniemożliwiały. Takiego warunku zapewne nie spełnia szklana ściana o wysokości do 2,8 m, przy występujących szczelinach przy wysokości pomieszczenia liczonej od podłogi do sufitu od 8,43 m do 11.85 m. Prawodawca wprowadził takie surowe wymogi, między innymi z uwagi na ułatwienia z jakich korzystają obywatele Państw Członkowskich przy przekraczaniu granic wewnętrznych grupy Schengen. Nie usprawiedliwia powyższego okoliczność, na którą powołuje się strona skarżąca, tj. występująca różna wysokość pomieszczenia, która co najwyżej jak wynika z akt może utrudniać wykonanie odpowiedniej ściany fizycznie rozdzielającej obie strefy (ściana taka, jak wynika z zaleceń może być wykonana z różnych materiałów).
Powyższe rozważania pozwalają uznać za pozbawiony uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze w zw. z pkt 2.1.1 załącznika VI załącznik nr VI do rozporządzenia nr 562/2006 oraz wytycznych zawartych w Schengeńskim Katalogu UE – Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja oraz art. 2 pkt 3 rozporządzenia PE i R nr 2016/399 poprzez nieuprawnione zawężenie wykładni tych przepisów i uznanie, że realizacja przez skarżącego tego obowiązku może nastąpić tylko poprzez zastosowanie ściany, szkła,siatki metalowej itp. od podłogi do sufitu. Nie może budzić wątpliwości, że wykonana przez skarżącego ściana nie tylko nie posiada takich parametrów, ale nawet daje podstawy do przyjęcia, że nie uniemożliwia ona osobom i rzeczom zmianę stref (np. przerzucenie rzeczy, dokumentu, przekazanie dokumentu przez występującą szczelinę), czy też jej pokonanie przez osobę. Wskazany przez instytucję wspólnotową wzorzec oddzielenia obu stref w Schengeńskim Katalogu UE - Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja zasadnie został wykorzystany przez organy przy wykładni przepisu art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze i ocenie, czy strona skarżąca w sposób należyty wywiązała się z tego nałożonego w nim obowiązku w sposób należyty, tj. osiągnięcie zamierzonego celu. Tym samym zarzut dotyczący bezzasadnego uwzględnienia tego wzorca przez organ przy wykładni wyżej wymienionego przepisu nie jest również zasadny. Należy nadmienić, że organy nie stwierdziły, że brak zastosowania się do tego wzorca stanowił podstawę do wymierzenia stronę kary pieniężnej, a jedynie wzorzec ten stanowił jedną z podstaw do dokonania interpretacji pojęcia oddzielenia fizycznego obu stref.
Ustalenie, że strona skarżąca nie zrealizowała obowiązku, o którym mowa w art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z art. 209x ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę do przyjęcia, że została spełniona przesłanka uzasadniająca wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy ustawy Prawo lotnicze nie uzależniają nałożenia przez organy powyższej kary od spełnienia innych przesłanek, a w szczególności od stopnia zawinienia podmiotu obowiązanego do wykonania fizycznego oddzielenia obu stref, czy też utrudnień związanych z jej wykonaniem. Tym samym zarzut naruszenia art. 209x ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze nie zasługuje na uwzględnienie.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu, w którym skarżący stwierdził, że organ bezzasadnie uznał zalecenia decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 1286/20 z dnia 12 listopada 2020 r. ustanawiającej zalecenie w sprawie wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w toku przeprowadzonej w 2019 r. oceny stosowania przez Polskę dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi jako podstawy prawnej do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. Faktycznie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na wydanie powyższego dokumentu przez instytucję wspólnotową, w którym mowa jest w pkt 37
o niedociągnięciach stwierdzonych w trakcie kontroli w Porcie Lotniczym, dotyczących braku całkowitego oddzielenia pasażerów ze strefy Schengen od pasażerów spoza tej strefy. Jednak wbrew twierdzeniom podniesionym w ramach powyższego zarzutu, dokument ten nie stanowił podstawy prawnej wymierzenia stronie spornej administracyjnej kary pieniężnej. Organy obu instancji jednoznacznie wskazały, że podstawą prawną wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej jest art. 209x ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo Lotnicze. Powołując się na powyższy dokument, organy czyniły to w celu potwierdzenia własnej oceny, co do braku wywiązania się przez stronę z nałożonego na nią obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 4 powołanej ustawy, czyli że zastosowane środki nie są wystarczające do zapewnienia całkowitego oddzielenia wspominanych stref na terenie lotniska.
Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a., a sprowadzający się do braku ze strony Komendanta Straży Granicznej wskazania w prowadzonej korespondencji ze stroną, sposobu realizacji przez nią ustawowego obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze. Zgodzić się należy, że realizacja obowiązku fizycznego oddzielenia pasażerów lotów wewnętrznych od pasażerów innych lotów winna nastąpić po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem placówki Straży Granicznej. Jednak nie oznacza to tak, jak podnosi strona skarżąca, że to komendant przedmiotowej placówki w przypadku uznania danego rozwiązania za niewystarczające, ma przedstawić sposób realizacji tego obowiązku. Fakt, że przez okres 10 lat na terenie lotniska nie miało miejsce zdarzenie wskazujące na brak należytego fizycznego oddzielenia wspomnianych stref, nie oznacza, że obowiązek wynikający z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze strona w sposób należyty wykonała. Do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej nie ma również znaczenia sposób realizacji tego obowiązku przez inne porty lotnicze, na co powołuje się również strona skarżąca. Przepis art. 6 k.p.a. wprowadzający zasadę praworządności, zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organy powyższą zasadę naruszyły. W zaskarżonej decyzji wskazano zarówno przepisy uzasadniające właściwość miejscową, jak i rzeczową organów do działania w niniejszej sprawie, jak również podstawę prawną nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nie wskazywały jako podstawy prawnej uzasadniającej ich właściwość i podstawę nałożenia kary administracyjnej aktów, które można jedynie uznać za dokumenty, a nie akty prawne.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przez dokonanie interpretacji przepisu art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze
w sposób niekorzystny dla strony skarżącej, mimo istnienia wątpliwości, co do sposobu interpretacji tych przepisów. Sformułowanie treści zarzutu nie pozwala na wyrażenie tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony skarżącej. Odnośnie wątpliwości, co do treści norm prawnych należy wskazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny, wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7-8, poz. 64; z dnia 18 października 2022 r., sygn. III OSK 1347/21). Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W przedmiotowej sprawie problem sprowadzał się do uwzględnienia, przy dokonywaniu wykładni przepisu prawnego aktów prawnych organów unijnych, które nie mają mocy wiążącej. Wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze nie doprowadziła do sytuacji, w której pozostały dwa równie uprawnione sposoby rozumienia danego przepisu. Podobnie, jeżeli chodzi
o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych.
Brak również w przedmiotowej sprawie do przyjęcia naruszenia przez organy art. 11 k.p.a. określającego zasadę przekonywania. Konsekwencją wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia danego rozstrzygnięcia powinna odzwierciedlać szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, którymi kierował się organ podejmując decyzję. Zasada przekonywania nabiera szczególnie istotnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć. Takie decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, gdyż uzasadnienie stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Dokonując analizy sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie tylko przedstawił stan faktyczny
i dowody, które stanowiły podstawę jego ustalenia, ale także wskazał przepisy prawa materialnego i procesowego w oparciu, o które rozstrzygnął sprawę, dokonał stosownej ich wykładni, która została w sposób szczegółowy przedstawiona w uzasadnieniu, jak również odniósł się w sposób szczegółowy do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, jak i w odwołaniu przez stronę zarzutów. W tym zakresie organy wywiązały się z zasady określonej w art. 11 k.p.a. Podobnie oceniając poszczególne czynności dokonywane przez organy w toku postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby organy naruszyły zasadę przekonywania. W toku całego postępowania wskazywały, że zastosowane przez administratora portu lotniczego środki nie mogą być uznane za wystarczające do realizacji obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze. Dotyczy to w szczególności robót zmierzających do likwidacji stwierdzonych szczelin między zamontowanymi płytami szklanymi oddzielającymi obie strefy, wobec braku podniesienia ich wysokości. Tym samym organy konsekwentnie stały na stanowisku, że wykonane prace nie są wystarczające, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i nałożenia na podstawie art. 209x ust. 1 ustawy Prawo lotnicze administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd nie stwierdził również podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji odnośnie wysokości wymierzonej kary pieniężnej. W zakresie deliktu administracyjnego, który jest przedmiotem oceny w kontrolowanej sprawie w ustawie Prawo lotnicze, nie uregulowano zasad nakładania tej kary w sposób odrębny względem przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego rolą Sądu było skontrolowanie, czy organ odwoławczy należycie zastosował w sprawie zarówno przepisy ustawy Prawo lotnicze, jak i k.p.a. zawarte w dziale IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym w kontekście zarzutów skarżącej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 189d k.p.a., który stanowi: wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Kara pieniężna z art. 209x ust. 2 ustawy Prawo lotnicze jest karą oznaczoną bezwzględnie. Wobec tego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189d k.p.a., zawierający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten miałby zastosowanie w sprawie, gdyby kara pieniężna została względnie oznaczona. Określenie w tym przypadku kary w sztywnej wysokości, wyklucza zastosowanie powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 189f k.p.a.:
§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy nie zastosował przepisów art. 189f k.p.a., wobec niespełnienia się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W szczególności organ słusznie uznał, że w tym konkretnym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, że waga naruszenia prawa jest znikoma z uwagi na cel, który ma zostać osiągnięty poprzez realizację obowiązku wynikającego z art. 68 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, tj. ochrony porządku prawnego związanego z ustanowieniem strefy Schengen i zasad przemieszczania się obywateli państw członkowskich w ramach tej strefy. Z realizacją tego obowiązku niewątpliwie związane jest zapewnienie bezpieczeństwa i skuteczne zapobieganie niepożądanych zdarzeń, co można osiągnąć tylko i wyłącznie poprzez bezwzględną realizację obowiązków nakładanych na podmioty odpowiadające za realizację tego celu. Nie może stanowić usprawiedliwienia do zachowania strony skarżącej sytuacja, że przez okres 10 lat nie stwierdzono takich zdarzeń na lotnisku lub że inne lotniska przez stronę wskazaną, nie posiadają oddzielenia obu stref, które odbiegałoby na korzyść od zabezpieczeń zastosowanych przez stronę. Nadmienić również należy, że przez okres od 2012 roku do dnia wydania zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem usunięcia stwierdzonych szczelin między płytami, nie wprowadzono innych zmian, w szczególności nie podniesiono wysokości ściany, czego zasadnie domagały się organy. Tym samym strona nie zaprzestała naruszenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.