II SA/Go 327/24

II SA/Go 327/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 19/25 - Wyrok NSA z 2025-02-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddala sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2a, art. 64a, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 5, art. 12, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako u.o.g.r.l.), w związku z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolnej bez decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej, przeznaczonych pod eksplantację torfu z działek nr: [...] w m. [...] oraz działek nr: [...] i [...] w m. [...], gmina [...], stwierdził, że grunty rolne o łącznej powierzchni 13,8736 ha, sklasyfikowane jako grunty rolne klasy Lz, ŁIV, ŁV, ŁVI, W, N, przeznaczone pod eksplantację torfu, zostały wyłączone przez spółkę W. S.A. bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał W. S.A z siedzibą [...] ul. [...] do wniesienia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie oraz ustalił opłatę w wysokości dwukrotną należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie o łącznej pow. 13,8736 ha, stanowiących część działek nr: [...] w m. [...] oraz działki nr: [...] i [...] w m. [...], gmina [...], przeznaczonych pod eksploatację torfu będące pochodzenia organicznego w wysokości [...] zł.
Decyzja powyższa została wydana po ponownym rozpatrzeniu przez organ sprawy wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2021 r. naliczającą należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez stosownych decyzji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2022 r. Starosta [...] podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. W. S.A. posiadająca koncesję na wydobycie torfu w ramach obszaru górniczego "[...]" na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., poinformowała o zakończeniu rekultywacji gruntów o łącznej powierzchni około 14,80 ha z części działek nr: [...] w m. [...] oraz działek nr: [...] i [...] w m. [...], wyeksploatowanych pod wydobycie torfu bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jako okres nielegalnej eksploatacji złoża spółka wskazała w wyjaśnieniach lata 2017-2020. Organ ustalił, że spółka w latach 2015-2017 uzyskała następujące decyzje na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obejmujące 5 etapów eksploatacji: Etap I - decyzja z [...] stycznia 2015 r., znak; [...], pow. wyłączenia 0,12 ha (z działki nr [...] w m. [...], o pow. 6,24 ha).
Etap II - decyzja z [...] stycznia 2015 r. znak: [...], pow. wyłączenia 0,90 ha (z działki nr [...] w m. [...], o pow. 14,56 ha).
Etap III - decyzja z [...] maja 2016 r., znak: [...] pow. wyłączenia 1,05 ha, (z działki nr [...] w m. [...], o pow. 14,56 ha).
Etap IV decyzja z [...] maja 2016 r., znak: [...] pow. wyłączenia 0,50 ha, (z działki nr [...] w m. [...], o pow. 3,30 ha).
Etap V decyzja z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] pow. wyłączenia 1,30 ha (z działki nr [...] w m. [...], o pow. 16,8891 ha).
Łączna powierzchnia legalnie wyłączonych gruntów wynosi 3,87 ha.
Dalej organ wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r. przeprowadzono oględziny terenu, podczas których ustalono, iż faktycznie nastąpiła eksploatacja w/w działek bez stosownej decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej. Etapy wyłączone bez decyzji oznaczono na mapie z obszarem do rekultywacji nr etapu: [...]. Wydobycie na w/w etapach zostało już zakończone, a grunty działek przygotowane do zakończenia rekultywacji. Ustalono, iż wyłączono około 14 ha bez stosownych decyzji. W operatach ewidencyjnych rozliczenia zasobów złoża torfu zawarta jest informacja jaka powierzchnia gruntu została poddana eksploatacji w danym roku ze stanem na [...] grudnia.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. Gmina [...] poinformowała, iż dla inwestycji i obszaru, na którym znajduje się złoże "[...]" nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla tej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Informacja ta, zdaniem Starosty, daje podstawę do zastosowania art. 28 ust 1 ustawy przy naliczeniu opłaty z tytułu nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Następnie organ ustalił, iż działki objęte postępowaniem związanym z naliczeniem zależności za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej bez wcześniejszych decyzji, czyli części działek nr: [...] w m. [...] oraz działki nr [...] i [...]w m. [...], gm. [...] nie posiadają aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla w/w działek i dla inwestycji pod nazwą eksploatacja złoża torfu "[...]" nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, czyli nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie można zastosować art. 28 ust. 2 ustawy. Przedsiębiorca posiada koncesję na wydobycie torfu dla złoża "[...]", która nie jest jednoznaczna z zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Zgodnie z informacją zawartą w "Operatach ewidencyjnych zmian zasobów złoża torfu "[...]" składanych za dany rok według stanu na dzień [...] grudnia w poszczególnych latach 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 do Marszałka Województwa [...], ustalono iż łączna powierzchnia wyłączonych - wyeksploatowanych gruntów wynosi 17,7436 ha. W poszczególnych latach przedstawiało się to następująco: w 2014 r. 0,1836 ha, w 2015 r. 1,95 ha, w 2016 r. 2,05 ha, w 2017 r. 3,48 ha, w 2018 r. 3,80 ha, w 2019 r. 2,61 ha, w 2020 r. 3,67 ha. Starosta [...] wydał decyzje na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w 5-ciu etapach o łącznej powierzchni 3,87 ha. Stąd Organ uznał, że powierzchnia nielegalnie wyłączonych gruntów wynosi 13,8736 ha w okresie od początku eksploatacji do [...] grudnia 2020 r.
Dalej organ I instancji wskazał, że Spółka W. w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. złożyła informację, iż gruntów wyłączonych bez decyzji, a przeznaczonych do rekultywacji jest 14,80 ha. Zestawienie powierzchni i mapę potwierdził geodeta uprawniony inż. E. O. upr. [...]. Organ po przeanalizowaniu operatów ewidencyjnych zmian zasobów złoża oraz całej zgromadzonej dokumentacji, przyjął iż powierzchnie wyłączone pod eksploatację 17,7436 ha w latach 2014-2020 jako wiarygodne. Jako, iż inwestycja dotyczy eksploatacji torfu ustalając kwotę za wyłączenie 1 ha z produkcji rolnej gruntu, zastosowanie ma, zdaniem Starosty,
art. 12 ust. 10 w nawiązaniu do art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Należność za wyłączenie
1 ha gruntu zajętego pod wydobycie torfu wynosi [...] zł. Powierzchnia ustalona do naliczenia należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez stosownych decyzji wynosi 13,8736 ha. Całkowitą należność obliczoną zgodnie z art. 28 ust. 1 stanowi powierzchnia x koszt wyłączenia 1 ha x 2 czyli 13,8736 ha x [...]zł x 2 = [...]zł.
Analizując okresy eksploatacji złoża torfu w oparciu o operaty ewidencyjne wraz z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej wyróżniono II okresy działalności spółki W.: od [...] maja 2014 r. do [...] grudnia 2015 r., w którym wyłączono obszar o powierzchni 2,1336 ha (0,1836 ha 1,9540 ha) z czego legalnie wyłączono 1,02 ha. W tym okresie obszar wyłączony bez decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wyniósł 1,1136 ha (2,1336 ha - 1,02 ha) Opłata z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez stosownej decyzji zezwalającej na wyłączenie w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. wynosi: 1,1136 ha x [...] zł x 2 = [...] zł.
Odnosząc się do obszernych wyjaśnień strony zawartych w "Memorandum w sprawie przedawnienia należności uregulowanych w art. 28 ust. 1 i 2 UOGRiL" organ stwierdził, że do okresu eksploatacji od dnia [...] maja 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. ma zastosowanie art. 189g k.p.a., zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Organ z dniem [...] lutego 2021 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie dowiadując się o fakcie nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Stąd przedawnieniu uległo karanie za nielegalną eksploatację gruntów rolnych w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] grudnia 2015 r.
W drugim okresie działalności spółki od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia
2020 r. związanej z eksploatacją złoża w oparciu o operaty ewidencyjne zmian zasobów złóż wyłączono z produkcji rolnej obszar o powierzchni 15,61 ha (2,05 ha + 3,48 ha + 3,80 ha + 2,61 ha + 3,67 ha) z czego legalnie wyłączono 2,85 ha (1,55 + 1,30). W tym okresie obszar wyłączony bez decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wyniósł 12,76 ha (15,61 ha - 2,85 ha). Łączna suma wysokości dwukrotnej należności wynosi w tej sytuacji 12,76 ha x [...] zł x 2 = [...] zł. W opinii organu przedawnieniu uległo ukaranie za nielegalną eksploatację gruntów rolnych w latach 2014-2015. Pięcioletni okres przedawnienia nie minął w stosunku do naruszeń dokonanych w latach późniejszych, stąd decyzja w tym zakresie jest, w opinii organu, aktualna i konieczna.
W dalszej części obszernego uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l. przewidział do spełnienia specjalne warunki dla przedsiębiorcy, związane z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej celem wydobycia torfu. Zobowiązał przedsiębiorcę do przedłożenia następujących dokumentów: 1) dokumentację określającą położenie, powierzchnię i miąższość torfowiska oraz rodzaj występującego tam torfu; 2) projekt eksploatacji, uwzględniający podział na etapy i termin jej zakończenia; 3) projekt rekultywacji torfowiska i termin jej zakończenia; 4) ocenę wpływu eksploatacji torfowiska na środowisko przyrodnicze, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej. Stąd organ uznał, że obszar objęty koncesją pod wydobycie torfu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy jest torfowiskiem. Przyjęto opłatę za wyłączenie gruntów na podstawie art. 12 ust. 10 w kwocie [...] zł/ha. Przyjmując, że "torfowisko" często zgodnie z ewidencją gruntów i budynków sklasyfikowane jest jako nieużytki "N" to dochodziłoby do absurdalnej sytuacji, że wyłączenie pod eksploatacje torfu nie wymagałoby decyzji administracyjnej w zakresie wyłączenia a w związku z tym naliczenia opłaty z tego tytułu, co naraziłoby Skarb Państwa na straty. Dowód ten nie wymaga opinii biegłego gleboznawcy, skoro ustawodawca przewidział przeprowadzenie postępowania o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod wydobycie torfu w oparciu o zapis art. 11 ust. 5 ustawy, przyjmując ten teren za torfowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9. Inaczej przy każdym wyłączeniu pod wydobycie torfu organ musiałby powołać gleboznawcę, aby ustalić wg. jakiej klasy gruntów stosować opłatę. W dotychczasowej praktyce organ wyłączając grunty z produkcji rolnej pod wydobycie torfu stosował tę zasadę. Dowodem tego są wydane przez organ decyzje o wyłączeniu w latach 2014-2017 od l do V etapu. Do wyłączenia etapu nr I wniosek z [...].12.2014 r. dotyczącego wyłączenia części działki nr [...] w m. [...], wnioskodawca określił, iż torf jest zlokalizowany na torfowisku. Ponadto potwierdzenie, że mamy do czynienia przy wyłączeniu gruntów z torfowiskiem są dodatkowe dokumenty związane z udzieleniem koncesji na wydobycie torfu takie jak: Dokumentacja geologiczna opracowana w 2013 r. dla w/w złoża oraz Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobycia torfu w dolinie kanału "[...]" na gruntach wsi [...] i [...] gm. [...] opracowany w 2013 r. Grunt objęty postępowaniem został już wyeksploatowany, wydobyto torf, rekultywacja została zakończona. Powstał obszar zawodniony tworzący zbiorniki wodne, który zupełnie zmieniły stosunki wodne, a to co było torfem i tworzyło torfowisko zostało wyeksploatowane, często aż do podłoża mineralnego nie będącego torfem. Podstawą do naliczenia należności jako torfowiska była również mapa glebowo-rolnicza. Grunt na którym prowadzone było wydobycie jest gruntem pochodzenia mułowo torfowego. Mapa glebowo-rolnicza powstała w 1986 r. na podstawie gleboznawczej mapy opracowanej w 1961 r. Na obszarze tym prowadzona była uprawa oraz wypas zwierząt w związku z działalnością pobliskiego PGR. W latach 90-tych PGR-y zostały zamknięte a grunt przestał być użytkowany.
W końcówce lat 80-tych zaprzestano utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowej. Erozja wodna, zmiany stosunków wodnych związane z brakiem utrzymania urządzeń melioracji szczegółowej oraz Kanału [...], antropopresja i susza hydrogeologiczna, proces eutroficzny oraz rozkład roślin i innej materii organicznej przyczynił się do zmiany układu warstwy murszowej gruntu i wytworzyły się gleby z większą ilością torfu. Wcześniej określony mursz mógł być w rzeczywistości torfem mniej uwilgoconym. Jednakże mapa glebowo-rolnicza i tak wskazuje, iż na gruncie znajduje się torf. Zgodnie z posiadanymi przez organ profilami otworów badawczych dołączonych do dokumentacji geologicznej złoża torfu [...], wykonanej w 2013 r., torf na większości powierzchni występuje od warstwy 0,00 w postaci gleby torfowej do max głębokości 4,25 a minimalnej 1,55. Uśredniona głębokość złoża to koło 3,01 m. Powierzchnia złoża to zgodnie z wydaną koncesją 62,48 ha. Torfowisko - należy przez to rozumieć nagromadzenie torfu ponad 0,5 ha i średniej grubości niż 0,3 m w stanie naturalnym oraz 0,2 m w stanie osuszonym. Jako dowód dopuszczono również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzonej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z dnia [...] lutego 2014 r. znak; [...] wraz z Raportem oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobycia torfu w dolinie kanału "[...]" na gruntach wsi [...] i [...] gm. [...] opracowany w 2013 r. Zgodnie z zapisami z samej decyzji oraz wynikami badań gruntu dla poszczególnych typów krajobrazu, dla zmian stosunków wodnych i likwidowanych obszarów wodno- błotnych, jednoznacznie wynika, iż obszar objęty wydobyciem torfu znajdował się na torfowisku.
Reasumując organ I instancji uznał, że materiał dowodowy w postaci "Projektu eksploatacji złoża torfu", zapis art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l., "Raportu oddziaływania na środowisko" oraz dokumentacji geologicznej złoża torfu koncesji Marszałka Województwa [...][...] jednoznaczne określa, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 oraz art. 12 ust. 10 ustawy obszar zajęty pod wydobycie torfu jest torfowiskiem i opłata za wyłączenie 1 ha gruntu z produkcji rolnej wynosi [...]zł.
Stanowisko strony zawarte w piśmie z dnia [...] września 2021 r., wykazuje, iż w latach 2014-2015 wyłączono 16 ha gruntu, jest to niewiarygodne dla organu, gdyż powierzchnia ta jest niezgodna z operatami ewidencyjnymi zmian złoża zasobów za rok 2014 i 2015, gdyż powierzchnia ujęta w operatach wynosi 2,1336 ha. Założenia eksploatacji złoża przez dwa lata wynosiłoby około 6 ha powierzchni terenu, a nie
16 ha. Ponadto zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2021 r. dotyczącym informacji o nielegalnym wyłączeniu oraz wydaniu decyzji uznającej rekultywację za zakończoną dla działek objętych decyzją, wyłączeniu podlegała powierzchnia około 14,80 ha, a ich eksploatacja rozpoczęła się w 2017r. Zdjęcia satelitarne o nieustalonym terminie wykonania przedstawione przez Spółkę wykazują jedynie usunięcie drzew i krzewów z obszaru objętego koncesją, usunięcie korzeni jest formą przywrócenia do rolniczego użytkowania. Zabiegi agrotechniczne polegające na zruszeniu ziemi 20-30
cm usuwały karpy roślin zielnych tzw. chwastów oraz niepożądanych pozostałości po krzewach i drzewach, które na podstawie decyzji z dnia [...].10.2013 r. Wójta Gminy [...] znak: [...] zezwalały na usunięcie 1748 sztuk drzew, które zlokalizowane były na powierzchni 14 ha. Zgodnie z zapisem na stronie 110 Raportu oddziaływania na środowisko wskazane było usunięcie drzew i krzewów z obszaru torfowiska, gdyż zapobiegło to zanikaniu masy organicznej w ilości 22-26 mm rocznie. Ponadto na zdjęciach z 2014 i 2015 r. nie widać miejsc zwałowania gruntu ani jego składowania. Pismo z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] wyjaśniło kwestię odnośnie zajmowania gruntów pod drogi, gdyż zgodnie z wyjaśnieniami drogi były budowane tylko pod wydobycie i przewóz urobku, a skarpy i grunt był wyrównywany przy jednoczesnym procesie wydobycia czyli na bieżąco. Zgodnie z projektem zagospodarowania złoża, nakład usuwany był bezpośrednio z równoczesnym wydobyciem kopaliny, a torf występował od 0,00 cm i mógł być praktycznie po usunięciu korzeni drzew i krzewów wydobywany. Ponadto zgodnie z dołączonym do wyjaśnień strony z dnia [...] września 2021 r. załącznikiem graficznym oraz opisem harmonogramu prac nakład miał być zebrany z działki nr [...] w m. [...] i tam miało nastąpić wydobycie.
Od wyżej opisanej decyzji Starosty odwołanie wniosła W. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucono naruszenie:
a) art. 189g § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia, że przedawnieniu uległo ukaranie za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w 2016 r., a w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na skarżącą opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej również w 2016 r.,
b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności zaś:
- nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego gleboznawcy i niewyjaśnienie pochodzenia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej - wbrew wyraźnemu wskazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji uchylającej poprzednią decyzję Starosty [...], co skutkowało uznaniem, że z produkcji rolnej wyłączono torfowiska, podczas gdy wyłączeniu podlegały przede wszystkim łąki niskich klas bonitacyjnych, grunty pod rowami oraz nieużytki, nieustalenie daty wyłączenia gruntów z produkcji oraz ich wartości rynkowej na ten dzień.
- brak zbadania zamiaru, który towarzyszył skarżącej przy prowadzeniu robót przygotowawczych wykonanych przez skarżącą przed 2016 r.,
- pominięcie przy orzekaniu zeznań świadka S. S., w zakresie, w jakim świadek zeznał, że "tereny sprzedane W. to były łąki, a nie torfowiska", jak również, że "prace polegające na wycince nastąpiły pomiędzy czerwcem a wrześniem 2014 r.",
- pominięcie przy orzekaniu zeznań świadka K. S., w zakresie, w jakim świadek zeznała, że wycinka drzew była wykonana na cele związane z wydobyciem torfu;
c) art. 78 § 1 w zw, z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów z:
- przesłuchania w charakterze świadka M. F. - na okoliczność sposobu użytkowania terenu, którego dotyczy postępowanie w latach poprzedzających wydanie decyzji, a także dat, przyczyn i zakresu wykonania robót przygotowawczych polegających m.in. na wycince drzew i usunięciu innej roślinności, udrożnieniu i wykonaniu rowów odwadniających,
- opinii biegłego do spraw górnictwa (wykładowcy Politechniki - Wydziału Geoinżynierii, Górnictwa i Geologii lub Akademii - Katedry Inżynierii Górniczej i Bezpieczeństwa Pracy) - na okoliczność ustalenia charakteru i terminu wykonania prac przygotowawczych przez stronę, tj. czy prace polegające na wycince drzew i krzewów, udrożnieniu lub wykonaniu nowych rowów, wykonaniu nowych dróg oraz zdjęciu nadkładu stanowiły prace przygotowawcze do wydobycia torfu ze złoża, pomimo, że oba powyższe wnioski dowodowe niewątpliwie służyły przyczynieniu się do wyjaśnienia sprawy i ich przedmiotem były okoliczności mające kluczowe znaczenie dla sprawy;
d) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że roboty przygotowawcze wykonane przez skarżącą przed 2016 r. nie były jednoznaczne z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej,
e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 189g § 1 k.p.a., poprzez uznanie - wskutek niesłusznego przyjęcia, że roboty przygotowawcze wykonane przez skarżącą przed 2016 r. nie były jednoznaczne z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, że nie doszło do przedawnienia opłaty, podczas gdy w dacie orzekania opłata podwyższona uległa już przedawnieniu,
f) art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące nieobniżeniem należności o wartość rynkową gruntów wyłączonych z produkcji,
g) art. 12 ust. 7 i 10 u.o.g.r.l., poprzez przyjęcie, że wyłączone grunty stanowią torfowiska, podczas gdy grunty są gruntami rolnymi sklasyfikowanymi jako łąki IV-VI klasy, grunty pod rowami oraz nieużytki, co skutkować winno bądź naliczeniem znacznie niższej opłaty (w przypadku gleb pochodzenia organicznego), bądź też odstąpieniem od jej naliczenia (w przypadku gleb pochodzenia mineralnego o klasie bonitacyjnej poniżej lllb oraz gruntów pod rowami i nieużytków).
Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] listopada 2022 r. na podstawie art. 4 pkt 6, art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 i art. 189g ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb. V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy). Sposób obliczenia należności określony został w ust. 7-12 art. 12. Stosownie do treści ust. 6 tego przepisu, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 ustawy).
Kolegium zaznaczyło, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w związku z eksploatacją obszaru górniczego "[...]" przez W. S.A. doszło do wyłączenia gruntów rolnych o powierzchni 13,8736 ha z produkcji rolnej i do wyłączenia tego doszło niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. - bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez odwołującego się. Wątpliwości budziła natomiast kwestia przedawnienia nałożenia opłaty przewidzianej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz wysokości tej opłaty. Opłaty podwyższone określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l , podobnie jak i należności, stanowią dochody budżetu województwa będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co wynika wprost z treści art. 22b ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. Jak wynika z treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym do opłat, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., zastosowanie mają przepisy działu IVA k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, w tym również przepis art. 189g k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z § 1 art. 189g k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączeniu gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie rolnym lub leśnym faktycznie prowadzona była produkcja rolna lub leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne czy też leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja rolna lub leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowanie terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej lub leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w cytowanym przepisie, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż rolne lub leśne użytkowania gruntu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie.
Kolegium zwróciło uwagę, że w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. odwołujący wskazał, iż w latach 2014-2015 na terenach objętych koncesją prowadzone były prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i krzewów zgodnie z decyzją Wójta [...] z [...] października 2013 r. zezwalającą na usunięcie drzew i krzewów. W 2014 r. po uzyskaniu koncesji usunięto część karp korzeniowych i zdjęto wierzchnią warstwę gruntu ok. 20-30 cm, która została zwałowana. Okoliczności te potwierdzać mają zdjęcia satelitarne tego terenu wykonane w latach 2013-2015, załączone do pisma. W ocenie Kolegium ta okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i wymagała szczegółowego zbadania, albowiem o ile ma rację organ I instancji, że usunięcie drzew i zakrzaczeń z terenu rolnego nie stanowi przeszkody dla prowadzenia gospodarki rolnej na tym terenie (a nawet sprzyja takiej gospodarce), o tyle usunięcie wierzchniej warstwy gleby i jej zwałowanie na terenie rolnym już taką przeszkodę stanowić może. Wprawdzie ze zdjęć satelitarnych załączonych do pisma wynika, że z terenu wyłączonego z produkcji rolnej usunięto w 2014 r. część drzew, natomiast nie jest widocznym, czy w okresie tym doszło również do usunięcia wierzchniej warstwy gleby. Z zapisów załączonych do akt operatów ewidencyjnych nr 1 i 2 zasobów złoża torfu [...] na dzień [...] grudnia 2014 r. i [...] grudnia 2015 r. nie wynika, jakie prace przygotowawcze zostały wykonane na wyłączonych terenach do końca 2015 r.; znajdują się tam jedynie wzmianki, że "na pozostałej powierzchni złoża nie prowadzono żadnych robót wydobywczych i że powierzchnie te to obszary istniejącego potorfia, zajęte pod drogi transportu kołowego". Na wykonanie tego rodzaju prac wskazują natomiast częściowo załączone do akt "Harmonogramy prac na złożu [...]" na 2014 i 2015 r., aczkolwiek jedynie w harmonogramie za 2014 r. mowa jest o "zdjęciu wierzchnicy z północno-wschodniej" i centralnej części złoża na działce [...]".
Kolegium wskazało, że w tym zakresie niezbędnym było uzupełnienie materiału dowodowego i wykonanie czynności zmierzających do ustalenia, jakie czynności przygotowawcze zostały wykonane na terenie nie objętym bezpośrednią eksploatacją, kiedy je wykonano i jakiego obszaru dotyczyły. Za prawidłowe co do zasady uznało Kolegium wymierzenie opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, w wysokości dwukrotnej należności. Jednak wątpliwości budził sposób ustalenia samej należności. Jak wynika bowiem z załączonych do akt informacji z rejestrów gruntów, działki objęte decyzją stanowią łąki trwałe, pastwiska, grunty pod rowami, lasy, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz nieużytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolami ŁV, PsVI, W, Ws, LsV, Lzr-RV, Lzr-RVI i N. Wysokość należności z tytułu wyłączenia tak oznaczonych gruntów z produkcji rolnej określona jest w tabeli zamieszczonej w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.I. Tymczasem organ I instancji ustalił wysokość należności na podstawie znacznie wyższej stawki określonej w ust. 10 art. 12 u.o.g.r.I., przewidzianej m.in. dla torfowisk (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.g.r.I,), co wydaje się logicznym biorąc pod uwagę, że teren ten odwołujący się wykorzystywał dla potrzeb wydobycia torfu. Kolegium zwróciło uwagę, że w przepisach prawa nie ma legalnej definicji "torfowiska", funkcjonuje natomiast co najmniej kilka definicji torfowisk na gruncie nauk przyrodniczych i geologicznych m.in. w ujęciu geologicznym przez "torfowisko" należy rozumieć "nagromadzenie torfu o powierzchni ponad 0,5 ha i średniej grubości nie mniejszej, niż 0,3 m w stanie naturalnym oraz 0,2 m w stanie osuszonym". Czy teren zakwalifikowany w ewidencji gruntów jako np. łąki lub pastwiska i tak wykorzystywany rolniczo należy traktować jako torfowisko również w sytuacji, gdy np. złoża torfu znajduje się głębiej pod powierzchną terenu i będą one eksploatowane już po wyłączeniu gruntów z produkcji. W orzecznictwie wskazuje się, że jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 13.07.2017 r., II SA/Sz 36/17, LEX nr 2341999). Zdaniem Kolegium, na istotne znaczenie ewidencji gruntów wskazuje chociażby zapis art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.I., zgodnie z którym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z drugiej jednak strony wskazuje się, że dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 174/11). Torfowiska nie posiadają odrębnego oznaczenia w ewidencji gruntów. W ocenie Kolegium niezbędnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego gleboznawcy w celu ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko w rozumieniu art. 12 ust. 10 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2021 r. uchylono w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W opinii Kolegium, rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań organ odwoławczego zawartych w decyzji z [...] grudnia 2021 r. Przede wszystkim nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego gleboznawcy w celu ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko w rozumieniu art. 12 ust. 10 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. W ocenie Kolegium niezbędnym było przeprowadzenie tego dowodu w celu ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko w rozumieniu art. 12 ust. 10 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Wykorzystanie w sprawie opinii biegłego dotyczy sytuacji, kiedy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest specjalistyczna wiedza wykraczająca poza zakres wiedzy ogólnodostępnej oraz doświadczenia życiowego i wiadomości osób mających wykształcenie ogólne. Organ administracyjny obowiązany jest wykorzystać opinię biegłego w sprawie, którą można wyjaśnić, gdy dysponuje się wiadomościami specjalnymi. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga wiadomości specjalnych, ponieważ wyjaśnienie okoliczności dotyczącej ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 i art. 12 ust. 10 ustawy przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób zatrudnionych w organach administracyjnych załatwiających sprawę. Także wskazana w piśmie odwołującego okoliczność, że w latach 2014-2015 na terenach objętych koncesją prowadzone były prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i krzewów zgodnie z decyzją Wójta [...] z [...] października 2013 r., a po uzyskaniu koncesji usunięto część karp korzeniowych i zdjęto wierzchnią warstwę gruntu ok. 20-30 cm, która została zwałowana, ma istotne znaczenie dla sprawy i wymaga szczegółowego zbadania, co nie zostało wykonane. Nie zostało także wykonane wskazanie Kolegium dotyczące konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia, jakie czynności przygotowawcze zostały wykonane na terenie nie objętym bezpośrednią eksploatacją, kiedy je wykonano i jakiego obszaru dotyczyły. Chodzi o zapisy operatów ewidencyjnych nr 1 i 2 zasobów złoża torfu [...] na dzień [...] grudnia 2014 r. i [...] grudnia 2015 r., z których nie wynika, jakie prace przygotowawcze zostały wykonane na wyłączonych terenach do końca 2015 r. Na wykonanie tego rodzaju prac wskazują jednak częściowo "Harmonogramy prac na złożu [...]" na 2014 i 2015 r. Nie wykorzystano w tym celu wszystkich środków dowodowych, z osobowymi włącznie.
Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczo-deklaratoryjny. Zatem nie zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych nie przesądza o tym, że do takich zmian faktycznie nie doszło. Powyższe braki w dalszym ciągu uniemożliwiają ustalenie, czy doszło do przedawnienia podwyższonej opłaty.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że na uwzględnienie zasługują zarzuty odwołującego dotyczące braku oceny zeznań świadka S. S., w zakresie gdzie podał, że tereny sprzedane W. to były łąki, a nie torfowiska oraz, że prace polegające na wycince nastąpiły pomiędzy czerwcem, a wrześniem 2014 r. oraz nie odniesienie się do zeznań świadka K. S., która podała, że wycinka drzew była wykonana na cele związane z wydobyciem torfu oraz pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M. F. na okoliczności dotyczące sposobu użytkowania terenu w latach poprzedzających wydanie decyzji, a także dat, przyczyn i zakresu wykonania robót przygotowawczych polegających m.in. na wycince drzew i usunięciu innej roślinności, udrożnieniu i wykonaniu rowów odwadniających.
Z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaskarżoną decyzję, w ocenie Kolegium, należało uchylić w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W. S.A. z siedzibą w [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy doszło do przedawnienia ukarania za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l., co stanowiło podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W sprzeciwie strona wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l., regulujący sankcję w postaci kary administracyjnej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami w/w ustawy. Opłata z art. 28 ust. 1 przedawnia się po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa (art. 189g
§ 1 kpa). Dniem naruszenia prawa w niniejszej, sprawie jest dzień wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sposób odmienny od określonego w przepisach u.o.g.r.i.l., tj. z naruszeniem przepisów tej ustawy. Strona podkreśliła, że do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej doszło przed 2016 rokiem, a w konsekwencji przedawnieniu uległo ukaranie za wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie
z przepisami u.o.g.r.i.l. wszystkich gruntów w niniejszej sprawie. Spółka wskazała też, że zdaniem organu I instancji grunty wyłączane były z produkcji rolnej w latach 2014-2020, a "przedawnieniu uległo ukaranie za nielegalną eksploatację gruntów rolnych w latach 2014-2015 albowiem od tego momentu upłynęło już 5 lat". Nawet zatem przy przyjęciu dat wyłączenia gruntów ustalonych przez organ I instancji, należałoby stwierdzić, że doszło do przedawnienia ukarania za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l. również w latach 2016-2018. Powyższe, zdaniem Spółki, dawało podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w całości - w oparciu o jej twierdzenia i wnioski, bądź chociaż w części - w oparciu o twierdzenia organu I instancji (w takiej sytuacji organ mógł przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie w spornej części). Nieuwzględnienie przedawnienia ukarania za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.i.l., stanowiącego podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie, świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując
się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do
art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r.,
II GSK 1007/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a.
o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." W orzecznictwie wskazuje się, że zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ
II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 241/24, CBOSA). Jednocześnie w judykaturze zwraca się uwagę, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, CBOSA).
Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie zobowiązania W. S.A. do wniesienia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie oraz ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie stanowiły przepisy u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb. V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy). Sposób obliczenia należności określony został w art. 12 ust. 7-12 u.o.g.r.l. Stosownie do treści ust. 6 tego przepisu, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).
W sprawie jest bezsporne, że w związku z eksploatacją obszaru górniczego "[...]" przez W. S.A. doszło do wyłączenia gruntów rolnych o powierzchni 13,8736 ha z produkcji rolnej i do wyłączenia tego doszło niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. - bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Kwestią relewantną z punktu widzenia przepisów prawa materialnego wymagającą jednoznacznego ustalenia stanowi zaś to, czy nastąpiło przedawnienie nałożenia opłaty przewidzianej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz wysokości tej opłaty. Kolegium uznało, że do opłat, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., zastosowanie mają przepisy działu IVA k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, w tym również przepis art. 189g k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z § 1 art. 189g k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączeniu gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie.
SKO podniosło, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. Kolegium wskazało, że z rejestrów gruntów, działki objęte decyzją stanowią łąki trwałe, pastwiska, grunty pod rowami, lasy, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz nieużytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolami ŁV, PsVI, W, Ws, LsV, Lzr-RV, Lzr-RVI i N. Wysokość należności z tytułu wyłączenia tak oznaczonych gruntów z produkcji rolnej określona jest w tabeli zamieszczonej w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.I. Tymczasem organ I instancji ustalił wysokość należności na podstawie znacznie wyższej stawki określonej w ust. 10 art. 12 u.o.g.r.I., przewidzianej m.in. dla torfowisk (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.g.r.l.). Kolegium zwróciło uwagę, że dane ewidencyjne,
o których mowa w treści art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Torfowiska nie posiadają odrębnego oznaczenia w ewidencji gruntów. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Zatem nie zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych nie przesądza o tym, że do takich zmian faktycznie nie doszło.
W ocenie Kolegium niezbędnym było zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego gleboznawcy w celu ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko w rozumieniu art. 12 ust. 10 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy, czego organ I instancji - wbrew wskazaniom zawartym - w poprzedniej decyzji organu odwoławczego nie uczynił. Zdaniem Sądu zasadnie SKO w zaskarżonej decyzji uznało, że ustalenie ww. okoliczności przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób zatrudnionych w organach administracyjnych.
Kolegium zwróciło również uwagę, że podnoszona przez odwołującego okoliczność, że w latach 2014-2015 na terenach objętych koncesją prowadzone były prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i krzewów zgodnie z decyzją Wójta [...] z [...] października 2013 r., a po uzyskaniu koncesji usunięto część karp korzeniowych i zdjęto wierzchnią warstwę gruntu ok. 20-30 cm, która została zwałowana, ma istotne znaczenie dla sprawy i wymaga szczegółowego zbadania, co nie zostało wykonane. SKO wskazało, że organ I instancji zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia, jakie czynności przygotowawcze zostały wykonane na terenie nie objętym bezpośrednią eksploatacją, kiedy je wykonano i jakiego obszaru dotyczyły. Chodzi o zapisy operatów ewidencyjnych nr 1 i 2 zasobów złoża torfu [...] na dzień [...] grudnia 2014 r. i [...] grudnia 2015 r., z których nie wynika, jakie prace przygotowawcze zostały wykonane na wyłączonych terenach do końca 2015 r. Na wykonanie tego rodzaju prac wskazują jednak częściowo "Harmonogramy prac na złożu [...]" na 2014 i 2015 r. Nie wykorzystano w tym celu wszystkich środków dowodowych, z osobowymi włącznie.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na popełnione przez organ I instancji uchybienia procesowe związane z brakiem oceny zeznań świadków S. S. oraz K. S. S. S. podał, że tereny sprzedane W. to były łąki, a nie torfowiska oraz, że prace polegające na wycince nastąpiły pomiędzy czerwcem a wrześniem 2014 r. Z kolei K. S. wskazała, że wycinka drzew była wykonana na cele związane z wydobyciem torfu. Organ I instancji nie przeprowadził też dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M. F. na okoliczności dotyczące sposobu użytkowania terenu w latach poprzedzających wydanie decyzji, a także dat, przyczyn i zakresu wykonania robót przygotowawczych polegających m.in. na wycince drzew i usunięciu innej roślinności, udrożnieniu i wykonaniu rowów odwadniających. SKO wskazało również, że organ I instancji winien także rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw górnictwa na okoliczność ustalenia charakteru i terminu wykonania prac przygotowawczych przez stronę, a w szczególności, czy prace polegające na wycince drzew i krzewów, udrożnieniu lub wykonaniu nowych rowów, wykonaniu nowych dróg oraz zdjęciu nakładu stanowiły prace przygotowawcze do wydobycia torfu ze złoża.
Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że powyższe uchybienia uniemożliwiają ustalenia w jakim okresie doszło do przedawnienia podwyższonej należności. W realiach rozpoznawanej sprawy, Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji wykazało przesłanki uprawniające ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. gdyż nie zastały ustalone istotne okoliczności co stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał wprost, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania (art. 136 k.p.a.). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż wskazane powyżej istotne okoliczności wymagające ustalenia przekraczały kompetencję organu odwoławczego określoną w przepisie art. 136 k.p.a. Zważyć również trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 135/24, CBOSA). Odnosząc te uwagi do sprzeciwu złożonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie może w szczególności odnosić się do zarzutów związanych z istnieniem, w ocenie skarżącego, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości lub w części z uwagi na przedawnienie należności z tytułu niezgodnego z przepisami u.o.g.r.l. wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Podobnie Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., III SA/Kr 216/21, CBOSA). Przedstawionej oceny nie mogą zmienić argumenty strony skarżącej wskazujące na fakt, że zaskarżona decyzja stanowi drugą już decyzję kasatoryjną SKO. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na trafność decyzji organu odwoławczego. Trzeba bowiem podkreślić, że ustawodawca nie zdecydował się na określenie jako przesłanki negatywnej wydania decyzji kasatoryjnej faktu uprzedniego wydania decyzji kasatoryjnej. Opieszałość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego podlega ocenie w toku odrębnego postępowania w przedmiocie bezczynności/przewlekłości - art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r.,
I OSK 55/13, wyrok WSA w we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r., II SA/Wr 395/24 CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138
§ 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.