II SA/Go 327/22

II SA/Go 327/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64e, art. 138 § 2, art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Ł.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Ł.J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako - kpa), po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] r. z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak sprawy: [...] o warunkach zabudowy wydanej na rzecz O.K. i przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J., Wójt Gminy odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu 29.10.2021 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek M.K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Decyzją tą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz O.K. i przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 20ł7r. na rzecz Ł.J.. Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego powołano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni w swoim wniosku uprawdopodobniła zachowanie terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
W ocenie organu w sprawie wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wnioskodawca, czyli Ł.J. jest jedyną stroną tego postępowania, gdyż jest jedynym adresatem uprawnień skonkretyzowanych w tym rozstrzygnięciu. Ponadto stwierdzając wygaśnięcie decyzji, organ w żaden sposób nie narusza uprawnień właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Organ wskazał, że w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ustalono, że wnioskodawczyni – M.K. nie miała interesu prawnego do udziału w tymże postępowaniu. Ustawodawca nie zdefiniował interesu prawnego strony. Takie próby podjęto w orzecznictwie oraz w doktrynie nauk prawnych. Organ stoi na stanowisku faworyzowanym w wyrokach sądów administracyjnych, iż tylko występowanie interesu opartego na prawie, rozumianym jako stosunek materialno-prawny określony w przepisach pozakodeksowych, umożliwia uznanie danej osoby za stronę postępowania. Takie podejście pozwala maksymalnie obiektywnie ustalać krąg stron postępowania, w przeciwieństwie do koncepcji subiektywnej, w której decydujące znaczenie ma sam fakt bycia zainteresowanym wynikiem sprawy.
Organ administracji publicznej ustalił, że nikt poza wnioskodawcą tj. Ł.J., nie miał interesu prawnego którego dotyczyłoby postępowanie. Na skutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może dojść do ingerencji w sferę uprawnień wnioskodawcy wynikających z art. 140 k.c., regulującego prawo własności. Orzeczenie to może bowiem doprowadzić wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji bezprzedmiotowej, regulującej wyłącznie uprawnienia skonkretyzowane dla Ł.J.. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ ma kompetencje do ustalenia funkcji zabudowy czy też jej konkretnych parametrów, które to rozstrzygnięcie w sposób rzeczywisty może doprowadzić do uszczuplenia zakresu praw podmiotowych sąsiadów, tj. ograniczeń w wykonywaniu przez niech prawa własności. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jedynym materialnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wyeliminowanie z obrotu bezprzedmiotowej "martwej" decyzji. W tym postępowaniu nie może dojść do modyfikacji orzeczenia. Najdalej idącym skutkiem jest powrót do sytuacji prawnej sprzed wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarówno stwierdzenie wygaśnięcia decyzji czy umorzenie postępowania w ogóle nie zmieniłoby sytuacji prawnej wnioskodawczyni.
Od powyżej decyzji M.K. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji tj.:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez organ,
b) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że M.K. nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją nr [...], wydaną na rzecz O.K. i przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J. w sytuacji, gdy wydana decyzja bezpośrednio dotyczy interesu prawnego skarżącej, albowiem nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja i na której zlokalizowana jest inwestycja graniczy bezpośrednio z działką należącą do skarżącej i dotychczas była ona stroną każdego postępowania toczącej się przed Wójtem Gminy dotyczącego nieruchomości w stosunku do której wydano tę decyzję,
c) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i wyeliminowanie przez organ z obrotu prawnego decyzji pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Go 272/20 wskazał, że "(...) konieczne jest ustalenie czy i ewentualnie w jakim zakresie realizowana przez inwestora inwestycja (w oparciu o nieobowiązujące pozwolenie na budowę i projekt budowlany) jest (albo nie jest) pod względem przedmiotowym tożsama z inwestycją określoną w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]", w konsekwencji organ stwierdzając wygaśnięcie ww.. decyzji doprowadził do jeszcze większego chaosu prawnego,
d) art 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez:
- przyjęcie, że stwierdzając wygaśnięcie decyzji organ w żaden sposób nie narusza uprawnień właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w sytuacji, gdy inwestycja na nieruchomości jest praktycznie zakończona i została zrealizowana w sposób sprzeczny z decyzją nr [...], której nieważność stwierdził organ, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości ochrony swoich praw poprzez stwierdzenie, iż nie ma ona interesu prawnego do udziału w charakterze strony w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.,
- pominięcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wyrażonego w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Go 272/20 (załączonego do podania o wznowienie postępowania), a w konsekwencji działanie w sposób sprzeczny z prawomocnym orzeczeniem WSA,
- pominięcie faktu, że inwestycja w stosunku do której wydano decyzję graniczy bezpośrednio z działką należącą do Skarżącej i pozostaje w bezpośrednim obszarze inwestycji, a w konsekwencji skarżąca ma interes prawny uzasadniający uznanie jej za stronę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego po rozpatrzeniu . odwołania M.K. od decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego stanowi decyzja Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego orzekająca o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydanej na rzecz O.K. przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J..
Organ wskazał na treść art. 15 k.p.a., po czym odniósł się do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że wznowienie stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. albo art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a.
SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wszystkie przesłanki formalne do wznowienia postępowania zostały spełnione. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w oparciu o przesłankę wskazaną w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z zachowaniem miesięcznego terminu, biegnącego od dnia dowiedzenia się przez stronę o decyzji.
Następnie organ wskazał, że sytuacja o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, występuje zarówno wówczas, kiedy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i w niektórych jego etapach. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział strony mógł przełożyć się na wynik sprawy i ewentualnie w jakim zakresie. Ważne jest, że strona bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu i chodzi tutaj o przeszkody od niego niezależne, których obiektywnie nie był w stanie przezwyciężyć (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r., I SA/Po 754/21, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem jest fakt, że M.K. nie została uwzględniona w zakresie stron postępowania, a w konsekwencji nie zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W przedmiotowym postępowaniu ustalenia wymaga okoliczność, czy M.K. przysługiwał status strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy w oparciu o przesłanki bezprzedmiotowości interesu strony (wnioskodawcy). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 1751/13, CBOSA). Podmiot, który uznaje się za stronę postępowania powinien zatem wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, realny i aktualny. Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest więc ustalenie takiej relacji między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w której zastosowanie tej normy wpłynie na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes ten powinien przy tym znajdować potwierdzenie w stanie faktycznym, który uzasadnia zastosowanie danej normy prawa materialnego.
W aspekcie przedmiotu wznowionego postępowania Kolegium wskazało, że dotyczyło ono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji na części działki o nr ewid. [...] oznaczonej literą "A" położonej w [...] polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą wydaną na rzecz O.K. i przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J..
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa
albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.).
Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem, albowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji, nakazane przez przepis prawa, zostało przewidziane w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako - u.p.z.p.). Przepis ten mieści się w zakresie regulacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co ustawodawca potwierdza zresztą wprost odsyłając do wskazanego przepisu w art. 65 ust. 3 u.p.z.p. Artykuł 65 u.p.z.p. ma zatem charakter uzupełnienia mieszczącego się w granicach regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz Wyd. 12, Warszawa 2021, art. 65). Przepisy art. 65 ust. 1 u.p.z.p., mieszcząc się w zakresie przedmiotowym art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, gdy leży to w interesie społecznym łub w interesie strony (por. I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i gospodarowania przestrzennym. Komentarz Warszawa 2013, art. 65). Oznacza to, że nie można uznać za zasadny zarzutu podniesionego w odwołaniu, że wyłączną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy stanowić może jedynie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., II GSK 489/08, CBOSA). Kolegium zauważyło, że zamknięty krąg stron postępowania przewidziany został jedynie w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Oznacza to, zdaniem organu, że w przypadku pozostałych postępowań, zastosowanie znajdować będzie ogólna reguła ustalania stron postępowania w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.
Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudów) i zagospodarowania terenu przymiot strony posiada wnioskodawca (inwestor, którym może być każda jednostka, tak osoba fizyczna, jak i prawna) oraz właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Natomiast właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych dalej mogą być stroną, ale wówczas, gdy wykażą, że planowana inwestycja naruszy ich interes prawny. Wiąże się to z zakresem oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 i\, II OSK 2158/17, CBOSA). Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1-2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w przepisach prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku — Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.).
Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, stronami postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będą również wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Skoro wnioskodawczyni M.K. była stroną postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, to również powinna być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda stwierdzenie wygaśnięcia ma charakter czysto formalny, bowiem pozostawienie decyzji o warunkach zabudowy w obrocie prawnym nie rodziłoby żadnych skutków o charakterze materialnym dla stron, jednakże strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mają prawo uzyskać informację, że stosunek prawny został rozwiązany, a co się z tym wiąże nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym bardziej, że jako przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organ pierwszej instancji uczynił bezprzedmiotowość decyzji oraz interes strony (inwestora), a nie obiektywne przesłanki w postaci uchwalenia planu miejscowego bądź okoliczność, że inny wnioskodawca uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją procesową, będącą ostatnim aktem wydanym w toku instancji, powodującym powrót sprawy do organu administracyjnego celem jej ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka nie tylko nie kształtuje stosunku materiałnoprawnego, a wręcz stanowi przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., I OSK 3245/18, CBOSA). W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wobec braku zachowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć jej co istoty. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy pozbawiałoby strony postępowania możliwości żądania weryfikacji decyzji przez organ drugiej instancji, a więc de facto pozbawiałoby stronę instancji odwoławczej.
Kolegium podniosło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W szczególności organ I instancji powinien umożliwić stronie M.K. wzięcie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, w tym w szczególności art. 149 § 2 k.p.a. - dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a w zakresie powyższego postępowania min. powinien odnieść się do podnoszonych przez stronę kwestii. Ustalenia organu pierwszej instancji powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Ł.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa:
- art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił okoliczności dotyczące lintersu prawnego wnioskodawczym i nie uchybił w ramach prowadzonego postępowania żadnym przepisom procesowym, których naruszenie stanowi warunek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. błędną wykładnię i uznanie M.K. za stronę postępowania, pomimo iż nie wykazała ona realnego, rzeczywistego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 202lr. ;
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie powtórnej merytorycznej oceny sprawy, względnie nie wykazanie podstaw dla wydania decyzji kasacyjnej w niniejszym postępowaniu.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że dnia [...] września 20216 r. wydana została na rzecz O.K. decyzja nr [...] o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 20217 r. nr [...] Wójt Gminy przeniósł decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. na Ł.J.. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Decyzja z dnia [...] września 2016 r. wraz z decyzją z dnia [...] maja 2017r. stały się podstawą wystąpienia przez Ł.J. o wydanie pozwolenia na budowę, które otrzymał - decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
Decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017r. nr [...], tj. decyzji zmieniającej wydaną wcześniej decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] o warunkach zabudowy. Decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], co było wynikiem wyeliminowania z obrotu decyzji z dnia [...] maja 2017r. ( a więc w związku z orzeczeniem SKO z dnia [...] czerwca 2020r.).
Inwestor w okresie pomiędzy otrzymaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r., a jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego w znacznej części zrealizował inwestycję uwzględniając warunki zabudowy ukształtowane decyzją zmieniającą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.
W tak ukształtowanym stanie faktycznym, w obrocie prawnym pozostały decyzja z dnia [...] września 2016 r. o warunkach zabudowy i decyzja z dnia [...] marca 2017 r. o przeniesieniu tej decyzji na Ł.J., zaś w odniesieniu do częściowo zrealizowanej inwestycji właściwy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze.
Z uwagi na okoliczność, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o inaczej ustalone warunki zabudowy, niż to wynika bezpośrednio z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. (bo przy uwzględnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]), decyzja z dnia [...] września 2016 r. straciła znaczenie i w rzeczywistości stała się niewykonalna. Stanowi ona także realną przeszkodę w prowadzonym przez PINB postępowaniu naprawczym, uniemożliwiając ustalenie nowych warunków zabudowy w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stanowiło to przyczynę dla której inwestor wystąpił do Wójta Gminy o zbadanie podstaw stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skarżący nie podzielił stanowiska organu w zakresie zaistnienia podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także przyznania przymiotu strony M.K. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r.
W ocenie skarżącego w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, zgodnie z art. 28 k.p.a. organ zobowiązany jest ustalić na nowo krąg stron tego nowego postępowania. Brak jest wyrażonych wprost w przepisach prawa podstaw do przyjęcia automatyzmu na jaki wskazuje organ odwoławczy, który wskazał, że "stronami postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będą również wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Wniosek taki organ wywiódł w zasadzie z poglądów odnoszących się do sposobu wyznaczania stron postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem zauważyć należy, że sytuacja faktyczna w przypadku ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy jest inna, od sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana dla projektowanej inwestycji istotnie może oddziaływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym projektowaną inwestycją będą zawsze stroną takiego postępowania. Będą oni stroną tego postępowania jedynie wówczas, gdy spełniona zostanie przesłanka wynikająca z art. 28 k.p.a. To samo dotyczy sytuacji gdy w grę wchodzi postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.
Istotą postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast ocena, czy decyzja ta obowiązuje jeszcze w obrocie, czy jest wykonalna, czy jest przedmiotowa, a także czy jej pozostawienie w obrocie pozostaje w zgodzie z interesem inwestora lub interesem ogólnym. W niniejszej sprawie, z uwagi na faktyczną niewykonalność tej decyzji, straciła ona jakiekolwiek znaczenie faktyczne i prawne dla inwestora. Nie może ona w sposób władczy kształtować jego sytuacji prawnej, a ustalone nią warunki, które potencjalnie miały oddziaływać na prawa i obowiązki właścicieli gruntów sąsiednich nie mogą zostać zrealizowane, a zatem w żaden sposób nie będą oddziaływały na ich sytuację prawną. Tym samym ich eliminacja z obrotu prawnego nie zmienia ich sytuacji prawnej ukształtowanej w powyżej opisanym stanie faktycznym. Zauważyć należy także, że decyzja ta straciła także znaczenie dla potencjalnej możliwości zabudowy objętej nią działki, bowiem została ona zabudowana w odmienny sposób.
Żródłem istnienia interesu prawnego jest konkretny przepis prawa materialnego. Przywołany przez SKO interes właściciela nieruchomości sąsiedniej wywodzony z przepisów art. 1 ust. 1 - 2, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. czy z art. 144 k.c. dotyczy sytuacji ustalania warunków zabudowy dla nowych, projektowanych inwestycji, podejmowania czynności związanych bezpośrednio z zagospodarowywaniem terenów należących do innych osób. Decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utraciła walor prawo kształtujący, nie ma związku ze zrealizowaną faktycznie inwestycją, która ewentualnie może oddziaływać na grunty sąsiednie, i co do której z uwagi na zaistniałe okoliczności prowadzone jest postępowanie naprawcze w celu dostosowania jej do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wyeliminowana z obrotu decyzja, w chwili stwierdzenia jej wygaśnięcia, nie miała prawnej możliwości wpływania na interes wnioskodawczyni podobnie jak bez wpływu na jej sytuację prawną jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. W obecnie ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym decyzja z dnia [...] września 2016 r. nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawno - materialną wnioskodawczyni. Decyzja ta dotyczy inwestycji, która nie została zrealizowana, a w miejsce której na innych warunkach i na podstawie pozwolenia na budowę, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powstała inna inwestycja, o innych parametrach zagospodarowania terenu.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wykazał, aby w odniesieniu do wnioskodawczyni zaistniały przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. pozwalające na uznanie jej za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., a tym samym, aby w sprawie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ ten nie wykazał, aby zachodził rzeczywisty związek przyczynowy między stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2016r. o ustaleniu warunków zabudowy, a sytuacją prawną M.K. w zakresie jej pozycji materialno – prawnej. Ponadto organ odwoławczy nie wykazał w sposób jednoznaczny przyczyn, z powodu których nie mógł zrealizować obowiązku wynikającego z art. 149 § 2 k.p.a. Za niewystarczające należy uznać przywołanie jedynie art. 15 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego, który stosuje art. 138 § 2 k.p.a., w kontekście konkretnego postępowania, jest wykazanie, że nie może on zrealizować zasady dwuinstancyjności i dokonać powtórnej merytorycznej oceny sprawy, co obligowałoby go do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstępując od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 w zw. a rt. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p. k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art.136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania do art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art.136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art.136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, dostępne w CBOSA).
Zatem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art.136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny w CBOSA).
Zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowieniowym. Postępowanie wznowieniowe zostało uruchomione w celu weryfikacji ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającej wygaśniecie decyzji z dnia [...] września 2016 r. ustalającej warunki zabudowy, wydanej na rzecz O.K., a przeniesionej następnie na rzez Ł.J.. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa., czyli niezapewnienie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji podnosząc, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji administracyjnej na podstawie art. 65 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 kpa stronami postępowaniu są wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie organ II instancji nie podzielił stanowiska przyjętego w decyzji wydanej przez organ I instancji, który odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia 15 września 2016 r. ustalającej warunki zabudowy jako stronę tego postępowania uznał jedynie wnioskodawcę - czyli Ł.J..
Jak zatem z powyższego wynika uchylenie decyzji I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 kpa), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ II instancji powinien orzec merytorycznie.
Nie można podzielić stanowiska Kolegium w kwestii braku czynnego udziału M.K. w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przed organem I instancji, jako przesłanki uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jak należy wnosić z akt sprawy uchybienia te polegały na naruszeniu art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz na nieustosunkowaniu się przez organ do twierdzeń strony zawartych jej w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. Wydanie decyzji kasacyjnej z powodu w.w. uchybień, bez wykazania ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, należy ocenić jako niezasadne. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa procesowego organ II instancji winien każdorazowo przeprowadzić analizę wpływu danych naruszeń na końcowy wynik sprawy, dopiero uchybienia które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia stanowią podstawę do wydania decyzji kasacyjnej.
Powyższe wymogi wynikają ze szczególnego charakteru decyzji kasatoryjnej, która – jak wyżej podniesiono - ma wyjątkowy charakter, zasadą jest natomiast dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy w administracyjnym toku instancji.
Odnosząc się do pozostałej argumentacji sprzeciwu zauważyć trzeba, że przepis art. 65 u.p.z.p. nawiązuje w swej treści do art. 162 kpa. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1)stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 65 ust. 1 u.p.z.p. mieszcząc się w zakresie przedmiotowym art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (por. H. Izdebski, I Zachariasz, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Warszawa 2013 r.).
W okolicznościach danej sprawy rozpatrując sprawę merytorycznie organ II instancji winien odnieść się do przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynikających z wyżej wskazanych przepisów. Nadto uznając, że M.K. przysługiwał status strony w postepowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2016 r. o warunkach zabudowy organ winien ocenić wpływ stwierdzonego naruszenia (czyli braku udziału w charakterze strony) na końcowy wynik tego postępowania. Powyższa ocena powinna być przeprowadzona w z uwzględnieniem treści art. 146 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Reasumując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało wpływu stwierdzonych uchybień procesowych na treść rozstrzygnięcia, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Nadto organ II instancji nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 205 § 2 p.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 poz. 265).