II SA/Go 322/08

II SA/Go 322/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 33, art. 15 § 1, art. 27 § 1 pkt 3, art. 60 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
at. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za niezasadne oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą postanowieniem [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego ( dalej jako LWINB ) w G. utrzymał w mocy postanowienie nr [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. ( dalej jako PINB ) o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów B. i J. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] orzeczony został wobec B. i J. B. nakaz rozbiórki wybudowanych na działce o nr ewid. [...] w L. gm. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę , domku letniskowego o wym. 5,40 x 5,60 m i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem wraz ze zobowiązaniem uporządkowania terenu po rozbiórce i zgłoszenia wykonania tego obowiązku. Wobec stwierdzenia w dniu 3 stycznia niewykonania wskazanego obowiązku w tym samym dniu PINB wystawił przeciwko J. B. tytuł wykonawczy nr [...]. Jednocześnie organ ten, działając jako organ egzekucyjny wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 119, art. 121 § 2, § 4, § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako: ustawa pea) nałożył na J. B. grzywnę w wysokości 19192 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia powyższej grzywny wraz z opłatą na wskazany rachunek bankowy, w terminie do dnia 31 marca 2008 roku, a także do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], w terminie do 31 marca 2008 roku pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego.
Pismem z dnia 12 stycznia 2008 roku B. B. oraz J. B. złożyli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podnieśli, iż w związku z wydanym w dniu 9 maja 2007 roku postanowieniem PINB nr [...], umarzającym postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie możliwe jest jedynie w oparciu o przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art.18 ustawy o pea. Zobowiązani podnieśli również, iż PINB - pomimo wiedzy, iż w odniesieniu do zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prowadzi postępowanie - bez podstawy prawnej wyeliminował z obrotu prawnego w/w tytuł wykonawczy. Zarzucili również, iż PINB we W. nieprawidłowo wskazał jako podstawę prawną egzekwowanej decyzji administracyjnej ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, zamiast ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, która w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku stanowiła podstawę orzeczenia o rozbiórce. Ponadto w ocenie skarżących upomnienie z dnia 2 kwietnia 1998 roku wystawione zostało nieprawidłowo i nie zostało doręczone im jako zobowiązanym nadto wskazywało błędną sygnaturę decyzji rozbiórkowej .
Postanowieniem nr [...], powołując się na przepis art. 34 § 4 ustawy o pea uznał za niesłuszne zarzuty B. i J. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie obowiązku określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z uchylaniem się od wykonania orzeczonej rozbiórki, w dniu 2 kwietnia 1998 roku wysłane zostało do B. i J. B. upomnienie nr [...], w którym wezwano ich do wykonania obowiązku, jak również uprzedzono zobowiązanych, że w razie jego niewykonania w terminie 90 dni od dnia otrzymania upomnienia, zostanie wszczęte przeciwko nim postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał, że przedmiotowe upomnienie zostało doręczone B. i J. B. w dniu 8 kwietnia 1998 roku, co oznacza, że 90-dniowy termin upłynął 8 lipca 1998 roku. Wskazał również, że postanowieniem nr [...] określono ostateczny termin wykonania obowiązku na dzień 31 lipca 2000 roku. Z uwagi na stwierdzenie niewykonania organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął postępowanie egzekucyjne, nakładając postanowieniem nr [...] z dnia 17 kwietnia 2007roku na B. i J. B. grzywnę w celu przymuszenia. Organ l instancji wskazał dalej, iż na postanowienie nr [...] B. i J. B. wnieśli zażalenie, a nadto zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, bez uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o pea, domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego i wycofania tytułu wykonawczego. PINB wskazał, iż postanowieniem nr [...] uchylił postanowienie nr [...] oraz tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie, postanowieniem nr [...] nałożył na B. i J. B. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w ponownie wystawionym tytule wykonawczym nr [...]. Wskazał dalej, iż pismem z dnia 31 sierpnia 2007 roku B. i J. B. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, argumentując, że wydanie przez PINB postanowienia nr [...] - w ich ocenie zawieszającego postępowanie – spowodowało niemożność powoływania się przez organ na upomnienie z dnia 2 kwietnia 1998 roku ze względu na jego bezprzedmiotowość. Postanowieniem nr [...] PINB uznał zarzuty za niesłuszne, a LWINB, po rozpatrzeniu zażalenia B. i J. B. utrzymał to postanowienie w mocy.
Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych pismem z dnia 12 stycznia 2008 roku organ l instancji uznał je za niesłuszne. Podniósł, iż tytuł wykonawczy nr [...] zawiera wszystkie wymagane dane personalne zobowiązanego. Ponadto wskazał, iż wcześniejsze postanowienia nakładające grzywny w celu przymuszenia nr [...] wraz z tytułem wykonawczym nr [...] oraz postanowienie nr [...] wraz z tytułem wykonawczym nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Uznał też, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] pozostaje bez wpływu na fakt, iż postanowienie to ma charakter ostateczny i podlega wykonaniu. W związku z tym stwierdził, iż był zobligowany podjąć ponownie czynności w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Jednocześnie organ wskazał, iż zarzut powołania w tytule wykonawczym ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jako aktu normatywnego stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego, ustalającego egzekwowany obowiązek zamiast ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane jest niesłuszny z uwagi na fakt, iż w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 roku. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w przedmiocie upomnienia, organ wskazał, iż kwestię tę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął w postanowieniu nr [...].
Na powyższe postanowienie B. i J. B. wnieśli do LWINB zażalenie [...]. Podtrzymując zarzuty podniesione w piśmie z dnia 12 stycznia 2008 roku, podnieśli ponadto, iż w obrocie prawnym pozostają dwa tytuły wykonawcze ( Nr [...] ) dotyczące tego samego obowiązku o charakterze niepieniężnym.
LWINB postanowieniem nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, ze względu na fakt, iż PINB występuje jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny to w przypadku zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia niniejszej egzekucji, przepisy dotyczące uzyskania stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów nie mają zastosowania. W takim przypadku organ egzekucyjny winien od razu wydać postanowienie w sprawie tych zarzutów, zaś w przypadku uznania zarzutów za uzasadnione winien umorzyć postępowanie egzekucyjne albo zastosować mniej uciążliwy środek egzekucyjny ( art. 34 § 4 ustawy pea).
Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wyliczone w art. 33 ustawy o pea. W jego ocenie zarzut podnoszony w przedmiocie wad i niedoręczenia przez organ egzekucyjny upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, oparty na przesłance z art. 33 pkt 7 ustawy, był niezasadny. Organ II instancji wyjaśnił, iż wystosowanie upomnienia w myśl art. 15 ustawy o pea nie jest czynnością postępowania egzekucyjnego, lecz czynnością poprzedzającą to postępowanie. O wszczęciu postępowania decyduje wydanie tytułu wykonawczego. Upomnienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 kwietnia 1998 roku zostało doręczone B. i J. B. w dniu 8 kwietnia 1998 roku, co B. B. poświadczyła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Powyższe ustalenia czynią zarzut niedoręczenia go zobowiązanemu bezzasadnym. Organ odwoławczy stwierdził, iż nieuzasadnione pozostawało twierdzenie zobowiązanych, iż upomnienie określało termin wykonania obowiązku rozbiórki, bowiem obowiązek ten, podlega wykonaniu od dnia, w którym decyzja określająca obowiązek stała się ostateczna. Bez wpływu na ocenę skutków prawnych związanych z doręczeniem zobowiązanemu upomnienia pozostaje wydanie przez PINB postanowienia nr [...]. W sensie prawnym nie ma możliwości zmiany terminu wykonania obowiązku oznaczonego w upomnieniu. Organ odwoławczy wskazał także, iż bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje błędne oznaczenie w upomnieniu sygnatury decyzji, bowiem z jego treści jednoznacznie wynika zakres obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej a wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 19 września 1996 roku. Jednocześnie LWINB stwierdził, iż organ egzekucyjny prawidłowo wskazał akt prawny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek. Jego zadaniem zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, będącego podstawą prawną egzekwowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 19 września 1996 roku wynika z regulacji przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.
Odnosząc się do treści zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na szczególny charakter tytułu wykonawczego, nie może on być przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie instancyjnym czy też nadzwyczajnym. Podobnie także wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego w sprawie określonego obowiązku nie podlega kontroli w trybie administracyjnym. Jednocześnie LWINB podkreślił, iż granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w drugiej instancji wyznacza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie może być jedynie postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Natomiast w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] zobowiązany powinien zwrócić się do organu egzekucyjnego, który jest uprawniony do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Postanowienie PINB z dnia [...] roku stało się przedmiotem skargi B. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1999 r. III SA 2035/99skarżący podnieśli, iż organ nie może zmienić tytułu wykonawczego w toku postępowania egzekucyjnego. Również literatura przedmiotu nie przewiduje możliwości wystawienia dwóch tytułów wykonawczych dotyczących jednego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto podtrzymali wszystkie zarzuty podniesione w piśmie z dnia [...] roku. Podnosząc wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] roku PINB we W. i zaskarżonego postanowienia LWINB z dnia [...] jako, że dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innymi postanowieniami, które WSA uznał za zgodne z prawem nadając im tym samym przymiot prawomocności. Dodatkowo wskazywali, iż w dniu 24 kwietnia 2008 roku otrzymali kolejne postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 25 kwietnia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z kolejnym tytułem wykonawczym nr [...] w wyniku czego w obiegu obrocie prawnym pozostają aktualnie trzy tytuły wykonawcze ([...] ).
W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] , organ wskazał, iż zostało ono umorzone przez PINB postanowieniem nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :
Skarga podlegała oddaleniu.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej jako ppsa ) lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie pozostawało postanowienie LWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych przez skarżących pismem z dnia [...]. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola wykazała, iż zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik zakończonej nim sprawy administracyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia. Spełnia wprawdzie podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu orzekającym, wykazuje jednak pewne odrębności. Ten środek zaskarżenia służy tylko zobowiązanemu. Zarzuty w przeciwieństwie do odwołania można złożyć tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o pea. Określone wyczerpująco podstawy złożenia zarzutów wskazują iż chodzi o sytuacje gdy naruszone zostały istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W każdym przypadku wniesienie zarzutu powoduje wszczęcie postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego organ egzekucyjny obowiązany jest wydać postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne lub uznające zarzut za nieuzasadniony. Zobowiązany zgłaszając zarzut kwestionuje dopuszczalność prowadzenia przeciw niemu egzekucji. Jak już uprzednio wskazano w trybie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być rozstrzygane wyłącznie kwestie dotyczące przebiegu tego postępowania i to wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy o pea. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( art. 29 § 1 ustawy o pea). W zależności od wskazanych podstaw wyliczonych w art. 33 ustawy o pea zgłoszenie zarzutu może stanowić:
1. zapoczątkowanie sporu o istnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o pea) lub jego wymagalność ( art. 33 pkt 2 ustawy o pea),
2. wytknięcie wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu istotnych uchybień proceduralnych (art. 33 pkt. 3, 4, 6, 7, 9, 10 ustawy o pea),
3. poddanie w wątpliwość celowości wszczęcia egzekucji lub zastosowania danego środka egzekucyjnego ( art. 33 pkt 5 i 8 ustawy o pea).
Organ przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu do wykonania obowiązku odpis tytułu egzekucyjnego zawierający zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o pea z pouczeniem o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zarzut jest bowiem środkiem, który służy jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie można tym środkiem posłużyć się w następnych stadiach tego postępowania. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zobowiązany może natomiast skorzystać z możliwości obrony przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających np. wykonanie, umorzenie, wygaśniecie obowiązku. Upływ 7 -dniowego terminu do wniesienia zarzutów powoduje również niemożliwość uzupełnienia przez zobowiązanego zgłoszonych zarzutów, złożonych w terminie, powołujących ich nowe podstawy ( wyrok NSA oz w Katowicach z 24 października 2000 roku, I SA/Ka 712/99, wyrok NSA oz w Lublinie z dnia 3 grudnia 1997 roku I SA/Lu 1246/96 ).
Analiza treści pisma z [...] wskazuje – zdaniem Sądu - iż skarżący podnieśli zarzuty w przedmiocie odroczenia terminu wykonania obowiązku podlegającego egzekucji postanowieniem PINB Nr [...] (art. 33 pkt 2 ustawy o pea ), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ( art. 33 pkt 7 ustawy o pea ) i niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o pea z uwagi, na błędne wskazanie aktu prawnego stanowiącego podstawę prawną egzekwowanego obowiązku administracyjnego ( art. 33 pkt 10 ustawy o pea ). Skarżący sformułowali również zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji oparty na twierdzeniu o niedopuszczalności ponownego wszczęcie egzekucji administracyjnej, dotyczącej tego samego obowiązku o charakterze niepieniężnym w wyniku wystawienia tytułów wykonawczych [...], a następnie [...] ( bez wznowienia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 145 Kpa ) w sytuacji już uprzedniego umorzenia ( postanowieniem PINB nr [...] ) postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...]. Ostatni ze wskazanych zarzutów może być kwalifikowany jako oparty na pkt 6 art. 33 ustawy o pea ( zarzut niedopuszczalności egzekucji ze względów formalnych ). Treść zarzutów była podtrzymywana przez skarżących w zażaleniu i w skardze do WSA.
Odnosząc się do zarzutu odroczenia terminu wykonania obowiązku podlegającego egzekucji należy podkreślić, iż określenie terminu wykonania decyzji rozbiórkowej nie znajduje podstawy w przepisach prawa budowlanego, tj. prawa materialnego będącego podstawą wydania orzeczenia, na co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zwracał już uwagę skarżącym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 stycznia 2008 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Go 751/07 i które to stanowisko sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. Skarżący podnosili, iż upomnienie wystawione przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. w dniu [...] z uwagi na treść postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...], wstrzymującego do dnia [...] roku wykonanie przez skarżących obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem, utraciło swoją ważność i stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących odroczenie terminu wykonania obowiązku spowodowało też brak wymagalności ich obowiązku. Tymczasem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych zarówno co do udzielania uprawnień czy nakładania obowiązków, zawierania w decyzji administracyjnej klauzul dodatkowych ( termin, warunek, zlecenie ), jak i określenia terminu wykonania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, iż określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy prawnej w przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku jak i z 1994 roku, lecz nie powoduje to nieważności całej decyzji, a jedynie jej część określająca termin rozbiórki ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1994r. SA/Gd 2562/93, OSP 1996r. z. 3, poz. 51, z glosą W. Chróścielewskiego, wyrok z dnia 5 października 1999r. IV SA 1502/97, Lex nr 47792, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 2/98 opubl. ONSA Nr 4/98 poz. 108). Brak w przepisach prawa budowlanego podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki prowadzi do stwierdzenia, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Jeżeli zaś rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie albo też strona zobowiązana nie przystąpi do wykonania rozbiórki już następnego dnia po doręczeniu jej ostatecznej decyzji administracyjnej, to wówczas organ powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych ( art. 6 ustawy o pea ). Wskazać należy, że decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę domku letniskowego podlegała wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna, a mianowicie z dniem 14 kwietnia 1997 roku, a więc z datą wydania ostatecznej decyzji Wojewody Z. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 19 września 1996 roku o nakazie rozbiórki. Jeśli wówczas rozbiórka nie została wykonana dobrowolnie przez skarżących - adresatów decyzji orzekającej o rozbiórce, właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych ( wyrok NSA z dnia 5 października 1999r. IV SA 1502/97, Lex nr 47792 ). Za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. postanowienia nr [...] ( po wcześniejszym doręczeniu zobowiązanym upomnienia), którym wstrzymał wykonanie przez skarżących w/w obowiązku. Rozstrzygnięcie to w istocie pozostaje jednak bez wpływu na wymagalność obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją administracyjną i bez wpływu na prawną skuteczność doręczonego wcześniej zobowiązanym upomnienia. B. B. i J. B. w piśmie z dnia [...], którym wnieśli zarzuty wskazali, iż odebrali w dniu 8 kwietnia 1998 roku stosowną korespondencję z Urzędu Rejonowego w N., która zawierała upomnienie. W tym miejscu należy zauważyć, iż przedmiotem wcześniejszej oceny WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie akt II SA/Go 751/07 były także zarzuty dotyczące niedoręczenia zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 ustawy o pea. W uzasadnieniu wyroku wydanego w powołanej sprawie Sąd już wyjaśniał, iż celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku tj. bez konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przymusu. Innymi słowy chodzi o zastosowanie działań, które mają doprowadzić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku ( D. Jankowiak - Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2005, str. 165. ). O przywiązywaniu przez ustawodawcę dużej wagi do dobrowolnego wykonania obowiązków świadczy nakaz umorzenia postępowania egzekucyjnego w braku dokonania upomnienia zobowiązanego. Ważne jest zatem, aby zobowiązany wiedział, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wezwanie do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o pea przypomina więc jedynie o obowiązku wykonania nałożonego obowiązku i nie jest rozstrzygnięciem władczym, które rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane, lecz jedynie uświadamia, że określony obowiązek już istnieje i że należy go zrealizować. Upomnienie wydane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest ani decyzją administracyjną, ani też postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2005 roku l SA/Wa 653/05, LEX 191988), stąd też nie można domagać się stwierdzenia jego nieważności, uchylenia czy uznania za bezprzedmiotowe. Upomnienie nie jest też czynnością egzekucyjną, stąd też nie ma do niej zastosowania art. 60 §1 ustawy o pea. Oznacza to w konsekwencji, że upomnienie, jako czynność przedegzekucyjna, pozostaje w mocy nadal, nawet po umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Ponowne jego wszczęcie nie wymaga konieczności sporządzenia ponownego upomnienia. Mając zatem na uwadze bezsporną okoliczność doręczenia zobowiązanym w/w upomnienia należało uznać, iż w istniejącym stanie faktycznym i prawnym ma podstaw do uznania tego doręczenia za prawnie nieskuteczne, co stanowiłoby przeszkodę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku rozbiórki. W tym zakresie postępowanie organów egzekucyjnych uznać należało za prawidłowe. Wprawdzie bowiem organ egzekucyjny, w wydanym w przedmiocie zarzutów postanowieniu nr [...] wskazał jedynie lakonicznie, iż "kwestię upomnienia rozstrzygnął LWINB w postanowieniu z dnia 5 października 2007r.", jednakże LWINB, w zaskarżonym postanowieniu odniósł się wyczerpująco do tego zagadnienia. Tym samym należało podzielić stanowisko organu egzekucyjnego oraz organu nadzorczego, iż zarzuty skarżących w tym zakresie są nieuzasadnione.
Skarżący zarzucili również, iż wierzyciel błędnie wskazał w tytule wykonawczym akt prawny stanowiący podstawę egzekwowanego obowiązku. Materialną podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. [...], którą nałożono na zobowiązanych obowiązek rozbiórki domku letniskowego, stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, który znalazł w sprawie zastosowanie zgodnie przepisem przejściowym art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Wobec zaistniałych okoliczności należy zatem stwierdzić, iż organ egzekucyjny nie wskazał pełnej podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej, z której wynika egzekwowany obowiązek. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska organu I i II instancji, iż powołanie jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane wyczerpuje podstawę prawną nałożonego na zobowiązanych nakazu rozbiórki. Tym niemniej wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o pea tytuł wykonawczy powinien zawierać m. in. treść podlegającego egzekucji obowiązku oraz podstawę prawną tego obowiązku. W doktrynie wprawdzie podkreśla się, iż w sytuacji, gdy obowiązek wynika z decyzji administracyjnej pełną realizację tego wymogu stanowiłoby wskazanie przepisu aktu prawa materialnego, na podstawie którego wydano decyzję, jak i samej decyzji. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż sprecyzowanie podstawy prawnej należy rozumieć jako podanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego doszło do zawarcia czynności prawnej lub wydania decyzji administracyjnej, chociaż w przypadku tej ostatniej wystarczające jest powołanie samej decyzji ( postanowienie NSA z 19 grudnia 1996 roku - sygn. akt I SA/Wr 71/96, wyrok NSA OZ w Katowicach z 7 listopada 2000 roku - I SA/Ka 1187/99, wyrok NSA OZ w Katowicach z 21 listopada 2000 roku I SA/Ka 1415/99, wyrok NSA z 27 lutego 2007 roku - II FSK 304/06). W orzeczeniu z 27 lutego 2007 roku II FSK 304/06 NSA stwierdził, iż powołanie jako podstawy prawnej obowiązku samej tylko decyzji spełnia wymóg określony w art. 27 § 1pkt 3 ustawy o pea. Zatem wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku może sprowadzać się do powołania decyzji, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek i nie jest konieczne wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została ona wydana. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy należało stwierdzić, iż pomimo wskazania niepełnej podstawy prawnej egzekwowanej decyzji administracyjnej, przez fakt wskazania w tytule wykonawczym nr [...] samej egzekwowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. organ administracyjny ( będący w rozpoznawanej sprawie wierzycielem ) wypełnił dyspozycję art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o pea w zakresie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, co uzasadnia uznanie również tego zarzutu skarżących za pozbawiony podstaw.
Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego, z powodu wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego przed wszystkim wskazać trzeba, iż postanowienie PINB Nr [...] o uchyleniu postanowienia PINB nr [...]( nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ) i o uchyleniu tytułu wykonawczego nr [...] zostało przez organ je wydający w istocie uznane za postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Pogląd ten podzielił też Sąd orzekający w sprawie II SA/Go 751/07 .
Skutkiem prawnym umorzenia postępowania egzekucyjnego, wynikającym z art. 60 § 1 ustawy o pea jest - co do zasady - uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że w ten sposób zostaje przywrócony stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z mocy samego prawa zostają bowiem uchylone dokonane czynności egzekucyjne. Nie ma jednak przeszkód, by prowadzić postępowanie egzekucyjne ponownie. Jedyny wyjątek stanowi oczywista niemożność wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przy czym podkreślić należy, iż nałożony na skarżących obowiązek dotyczący rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem ma charakter niepieniężny. Za dopuszczalnością ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego przemawia także przepis art. 6 ustawy o pea. Zgodnie z tym przepisem w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, zatem organ ma obowiązek podjąć przewidziane prawem działania w celu skutecznego wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Zaznaczyć również trzeba, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie wyłącza możliwości wszczęcie ponownego postępowania , gdy stanie się ono dopuszczalne ( np. gdy zrealizowano zaniechany poprzednio obowiązek doręczenie upomnienia ). Wszczęcie po raz kolejny postępowania egzekucyjnego powoduje, iż jest ono prowadzone od początku. Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61 ustawy o pea - jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych. Na te okoliczności wskazywał już WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 751/07. W omawianej wyżej sytuacji przepis art. 145 § 1 Kpa, dotyczący instytucji wznowienia postępowania, nie znajduje zastosowania. Nie mamy tu bowiem do czynienia z rozstrzygnięciem ostatecznym, któremu można przypisać walor res iudicata. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której uprzednio z przyczyn formalnych umorzono to postępowanie, nie może zostać uzależnione od spełnienia przesłanek określonych przez art. 145 Kpa, bowiem pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności, z celem jakiemu służyć ma instytucja postępowania egzekucyjnego, stwarzając zagrożenie niemożliwości skutecznego wyegzekwowania obowiązku administracyjnego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu pozostawania w obrocie kilku tytułów wykonawczych dotyczących realizacji tego samego obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazać należy, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia organowi egzekucyjnemu tytułu egzekucyjnego wystawionego przez wierzyciela. W sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym to wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z momentem wystawienia przez niego tytułu wykonawczego zaopatrzonego klauzulą wykonalności. Ustawa o pea wiąże natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej rozumianej już konkretnie jako możliwość zastosowania wobec zobowiązanego określonego środka egzekucyjnego ( np. grzywny w celu przymuszenia ) z momentem doręczeniu mu tytułu wykonawczego. W rozpoznawanej sprawie PINB wydał tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął postępowanie egzekucyjne, w celu wyegzekwowania obowiązku, co do którego wcześniej wszczął już postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr 18/2007. Wobec postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr 18/2007 skarżący wnieśli zarzuty oraz zażalenie na wydane w tym postępowaniu postanowienie o nałożeniu grzywny nr [...], które następnie w toku instancyjnej kontroli ostatecznym postanowieniem z dnia [...], LWINB uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wprawdzie zaskarżyli rozstrzygnięcie organu drugiej instancji do WSA w Gorzowie Wlkp. jednakże wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności ( art. 61 § 1 ppsa ). Organ egzekucyjny zatem, po otrzymaniu postanowienia LWINB [...] był zobligowany do kontynuowania postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki przez ponowne nałożenie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, co wymagało doręczenia zobowiązanemu nowego tytułu wykonawczego. WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 804/07 ze skargi B. i J. B. w dniu 14 lutego 2008 roku uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia 8 listopada 2007 roku ) uchylające postanowienie PINB z dnia [...] roku i w konsekwencji tego orzeczenia w obrocie prawnym znalazły się dwa tytuły wykonawcze [...] i [...]. W tym miejscu wskazania jednakże wymaga, iż tytuł wykonawczy nie jest aktem administracyjnym. Stąd też nie można domagać się jego uchylenia, stwierdzenia nieważności czy bezprzedmiotowości. Jest to jedynie dokument urzędowy wystawiany przez wierzyciela ( także organ egzekucyjny w sytuacjach, gdy jest on również wierzycielem ) niezbędny do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej rozumianej jako zastosowanie środka egzekucyjnego ( np. grzywny w celu przymuszenia ). W konsekwencji więc uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego ( np. grzywny w celu przymuszenia ) powodować będzie dla możliwości jego ponownego skutecznego nałożenia konieczność wystawienia przez wierzyciela ( organ egzekucyjny ) dokumentu urzędowego niezbędnego do zastosowania środka egzekucyjnego czyli właśnie tytułu egzekucyjnego. W takiej sytuacji w ocenie Sądu nie można uznać, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt uprzedniego wystawienia przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych [...] może stanowić podstawy do uznania niedopuszczalności egzekucji o jakiej mowa w art. 33 pkt 6 ustawy o pea. Przesłankami dopuszczalności wszczęcia egzekucji są okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji. Są to następujące okoliczności (por. P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 138-139; zob. także wyrok NSA OZ w Poznaniu z 24 czerwca 1999 roku, I SA/Po 2576/98, Biul.Skarb. 2000, nr 1, s. 30):
a) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej;
b) tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot (wyrok SN z 2 grudnia 1998 roku, III RN 85/98, OSNAPiUS 1999 rok, nr 18, poz. 565);
c) wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne;
d) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym;
e) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej; zasadą jest, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne wobec wszystkich podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej), poddanych jurysdykcji Rzeczpospolitej Polskiej; wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 14 ustawy - przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych.
Przesłankami dopuszczalności prowadzenia egzekucji są okoliczności, których istnienie jest warunkiem możności prowadzenia egzekucji (przesłanki pozytywne) lub których pojawienie się uniemożliwia prowadzenie egzekucji (przesłanki negatywne). Do przesłanek pozytywnych należą wskazane wcześniej okoliczności, stanowiące przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Do przesłanek negatywnych należy zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy pea, to jest:
a) wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub niepowstanie obowiązku;
b) brak wymagalności obowiązku;
c) brak zgodności egzekwowanego obowiązku z obowiązkiem nałożonym na zobowiązanego;
d) egzekwowanie obowiązku od osoby, na którą nie nałożono egzekwowanego obowiązku;
e) niewykonalność obowiązku;
f) śmierć zobowiązanego, na którym ciążył obowiązek o charakterze osobistym;
g) brak przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji;
h) zastosowanie środka egzekucyjnego niedopuszczonego przez ustawę;
i) zgłoszenie przez wierzyciela żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela i brak żądania przez wierzyciela podjęcia tego postępowania w terminie roku od jego zawieszenia;
j) w przypadku egzekucji należności pieniężnej brak możliwości wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może wynikać z różnych przyczyn. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna, ponieważ w danej sprawie właściwa jest egzekucja sądowa albo jeśli dany podmiot korzysta z przywilejów wymienionych w art. 14 ustawy o pea. Egzekucja administracyjna może być również niedopuszczalna, gdy decyzja nakładająca obowiązki nie jest ostateczna i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niedopuszczalność może być także spowodowana wygaśnięciem zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie wskazywał też na inne przyczyny niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. I tak w wyroku z 17 maja 1996 roku (SA/Lu 593/95, niepubl.) stwierdził niedopuszczalność egzekucji, gdyż ustalenie zobowiązania odbyło się bez uwzględnienia denominacji złotego; w wyroku z 24 lutego 1995 roku (SA/Wr 1367194, niepubl.) podnosił, że w postępowaniu nie uwzględniono faktu, że przedsiębiorstwo państwowe przekształciło się w spółkę i zatem właściwy do rozstrzygnięcia sporu był sąd powszechny. W rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek jest wypełni wymagalny i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podlega egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem LWINB, iż organ w ramach postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie może odnosić się do kwestii dotyczących wystawienia poprzednich tytułów wykonawczych [...] bowiem dotyczą one - w znaczeniu materialnym, a nie tylko procesowym - tej samej sprawy egzekucyjnej, dotyczącej przymusowego wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. [...]. To stanowisko organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Natomiast podnoszona przez LWINB w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] nie toczy się, gdyż zostało umorzone postanowieniem nr [...] pozostawało bez wpływu na postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd bowiem dokonuje kontroli zaskarżone aktu wg stanu faktycznego i prawnego wg na dzień jego podjęcia.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, uznając skargę za bezpodstawną, oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 ppsa.