II SA/Go 32/26

II SA/Go 32/26 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2026-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 567
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 3, art. 35 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na akt Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo z dnia [...] r. w przedmiocie sporządzenia planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej M.M. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do tutejszego sądu skargę na sporządzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych stanowiących własność M.M. poprzez planowane dolesienie lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...].
W skardze zarzucono naruszenie:
a) § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego tryby przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewionych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 737 przez sporządzenie pozornego planu inwestycji;
b) art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 567, dalej jako ustawa o lasach) przez zamierzony brak realizacji wniosku właściciela lasu.
Zarzucając powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W jej uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. (data wpływu 31 lipca 2024 r.) skarżący wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...]. Plan inwestycji, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 567, dalej jako ustawa o lasach), stanowić miał załącznik do wniosku M.M. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wsparcie z programuPSWPRna lata 2023-2027 na zwiększenie bioróżnorodności lasów prywatnych.
Zdaniem skarżącego sporządzenie przez nadleśniczego planu inwestycyjnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Plan inwestycji dotyczy uprawnień i obowiązków właściciela lasów prywatnych, wynikających z przepisów prawa. Chodzi zatem o indywidualny akt z zakresu administracji publicznej odnoszący się do konkretnego stanu faktycznego. "Wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Przepis ten nie zawęża bowiem zakresu pojęcia aktów lub czynności jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege. Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2024 r., III SAB/Wr 261/23). W przypadku obowiązków nadleśniczego określonych w ust. 35 ust. 5 ustawy z 1991 r. o lasach nie może wchodzić w grę umowa, ponieważ czynności dotyczące zalesienia, zwiększenia bioróżnorodność lasów prywatnych oraz zwiększenia odporności ekosystemów leśnych, mają charakter publicznoprawny. Nałożenie na nadleśniczego obowiązku sporządzenia planu inwestycji ma ułatwić właścicielowi wykonanie stosowych obowiązków, a jednocześnie uwzględniać zwiększenie odporności i bioróżnorodności lasów w ich wymiarze całościowym, a nie tylko ograniczonym do jednego właściciela. Działanie nadleśniczego gwarantuje zachowanie jednolitości w zakresie realizacji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Jest to działanie publicznoprawne o charakterze władczym i wiążącym indywidualnego adresata.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku merytorycznego rozpoznania - o jej oddalenie w całości, a także obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego.
W uzasadnieniu odpowiedzi szeroko opisano sprawę i odniesiono się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia, obejmującym również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tejże oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.). W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W niniejszej sprawie wniesiono skargę na sporządzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych stanowiących własność M.M. poprzez planowane dolesienie lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...]. Akt ten stanowił realizację zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy o lasach polegającego na sporządzeniu, na wniosek skarżącego jako właściciela gruntu, planu zwiększającego bioróżnorodność lasu. Należało zatem rozważyć, czy sprawa ma charakter administracyjny, a nadleśniczy jest w nim organem, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
Zadania i przedmiot działalności Skarbu Państwa wykonywanej w odniesieniu do lasów państwowych przez odpowiednie jednostki organizacyjne określają przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 32 tej ustawy, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nieposiadające osobowości prawnej, którego jednostki organizacyjne wymienione w ustawie reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, każda w zakresie swojej właściwości.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, głównym zadaniem Skarbu Państwa - Lasów Państwowych w zakresie działalności leśnej jest urządzanie, ochrona, zagospodarowanie, utrzymanie i powiększanie zasobów i upraw leśnych oraz gospodarowanie zwierzyną, a nie zarobkowa działalność wytwórcza czy handlowa w tym zakresie, jednak nie ulega wątpliwości, że wykonując te zadania prowadzi on działalność zarobkową wytwórczą i handlową i środkami finansowymi osiągniętymi z tej działalności zarobkowej pokrywa wydatki związane ze swoją podstawową działalnością, którą jest ochrona i rozwój lasów (por. wyrok SN z dnia 6 lipca 2011 r., I CSK 582/10, SIP LEX).
Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym polegający na wydawaniu decyzji administracyjnych i dokonywaniu innych czynności, sprawuje starosta (np. art. 9 ust. 2 – w drodze decyzji określa zadania właścicieli tych lasów, art. 12 ust. 2 pkt 2 – wydaje decyzje o przyznaniu środków na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu, art. 22 ust. 2 – zatwierdza uproszczony plan lasu, art. 24 in fine – nakazuje właścicielom lasów w drodze decyzji wykonanie określonych obowiązków).
Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których prowadzenie w imieniu starosty spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnychw pierwszej instancji, może być w drodze porozumienia powierzone nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 ustawy o lasach). Niewątpliwie przepis ten stanowi wyjątek od zasady, iż to starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, a zatem jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, iż nadleśniczy działając na podstawie ustawy o lasach występuje w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia (art. 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawyo lasach).
W sytuacjach zatem, w których nadleśniczy nie działa na podstawie porozumienia ze starostą – czynności przez niego dokonane, a mające oparcie w przepisach ustawy o lasach - nie są czynnościami organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach nadleśniczy prowadzi samodzielną gospodarkę leśną w nadleśnictwie, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych oraz kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści pozostałych przepisów ustawy o lasach. Zatem w zakresie kompetencji nadleśniczego jest prowadzenie samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiedzialność za stan lasu, w szczególności reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania oraz kierowanie i zarządzanie nadleśnictwem jako jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (ust. 1 pkt 1- 4). Wymienione w tym przepisie czynności z zakresu gospodarki leśnej
o charakterze zewnętrznym (reprezentacja) i wewnętrznym (zarządzanie nadleśnictwem mające na celu usprawnienie jego organizacji i funkcjonowania) są czynnościami cywilnoprawnymi lub faktycznymi. Nadleśniczy nie dokonuje ich jako organ administracji publicznej, a jako podmiot faktycznie kierujący nadleśnictwem, bądź jako reprezentant Skarbu Państwa.
Faktyczny, pomocniczy i cywilnoprawny charakter mają również czynności nadleśniczego w stosunku do właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa polegające na doradztwie w zakresie zalesiania i gospodarki leśnej, odpłatnego udostępniania sadzonek oraz specjalistycznego sprzętu leśnego (art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o lasach). Również z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż nadleśniczy sprawuje jedynie funkcję podmiotu opiniodawczego, a nie decyzyjnego (np. art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 2).
Ustawa o lasach nie przewiduje również, by sporządzenie przez nadleśniczego planów, o których mowa w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach (na potrzeby postępowania uregulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy utworzonych przez Unię Europejską) było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą, a więc w roli organu administracji publicznej, bowiem przepis ten bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia tego planu i potwierdzenia jego wykonania. Nie ma o tym mowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 455).
Z powołanych przepisów wynika, że plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych – sporządzenie go przez nadleśniczego oraz potwierdzenie jego wykonania zgodnie z tym planem, ma charakter czynności faktycznej (technicznej), na którą powołuje się beneficjent w toku procedury o udzielenia wsparcia, w którym nadleśniczy nie jest organem rozstrzygającym, ani uzgadniającym. Podkreślić także trzeba, że przepisy ustawy o lasach oraz powołanego rozporządzenia nie przewidują żadnej formy, w jakiej powinien być sporządzony plan zalesienia lub odmowa jego sporządzenia.
Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasu jest czynnością, którą realizuje podmiot działający wprawdzie w sferze publicznoprawnej, jednak nie będący organem administracji publicznej, co prowadzi do wniosku, że sporządzenie tego planu (bądź odmowa sporządzenia takiego planu) nie należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. lub pkt 9 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego, tak w odniesieniu do kontroli tej czynności.
Takie też stanowisko od wielu lat prezentuje sądownictwo administracyjne (por. postanowienia NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., II GSK 1531/11 oraz postanowienie WSAw Białymstoku z dnia 22 lipca 2008 r., II SAB/Bk 9/08), postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2011 r., III SA/Wr 46/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2012 r., I SA/Bk 374/11 i postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Ke 34/16.). Orzeczenia te dotyczą wprawdzie planu zalesienia lasu (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy o lasach), ale są w ocenie sądu w pełni aktualne także w odniesieniu do pozostałych czynności należącej do tego samego katalogu zadań nadleśniczego i kategorii jego czynności, o których mowa w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach czyli do planów, o których mowa w pkt 2 i 3 tego ustępu.
Na marginesie nadmienić należy, że postanowieniem z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Go 206/25 tut. Sąd odrzucił skargę skarżącego na bezczynność
i przewlekłe prowadzenie przez Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o sporządzenie tego samego planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych, co w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w ww. postanowieniu.
Skoro zatem przedmiotowa skarga nie dotyczyła władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie należała do kognicji sądów administracyjnych, to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).