II SA/Go 319/11

II SA/Go 319/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 16 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 §1 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 134, art. 147 § 1, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
art. 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
art. 4, art. 20, art. 21, art. 23
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 691 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXVI/198/01 w sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1, ust. 3 i ust.4, § 5, § 6 ust.1 pkt "a" oraz § 12, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr XXVI/198/01 Rada Miejska, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001 r. Nr 134, poz. 1452 i weszła w życie z dniem 3 stycznia 2002 roku.
W § 3 ust. 1 uchwała przewidywała, iż umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony może być zawarta z osobami, które spełniają łącznie następujące warunki:
a) zamieszkują w granicach administracyjnych gminy przez co najmniej 10 lat od dnia
złożenia wniosku o zawarcie umowy,
b) nie posiadają samodzielnego mieszkania lub nie zamieszkują jako główni najemcy
albo osoby mu bliskie (dzieci i rodzice) a powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi poniżej 5m2,
c) posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony, jeżeli średni, miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę kwalifikacji wniosków przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym.
Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt a umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta
z osobami, które zamieszkują w granicach administracyjnych gminy przez co najmniej 10 lat od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy. Z kolei stosownie do treści § 12 ust. 1 uchwały, jeżeli główny najemca opuścił lokal i pozostawił w nim pełnoletnie dzieci, osoby przysposobione, rodziców oraz rodzeństwo to osoby te mogą wstąpić w stosunek najmu pod warunkiem, że okres wspólnego zamieszkiwania wynosił co najmniej 10 lat. Wstąpienie w stosunek najmu stwierdza zarządca - Zakład Gospodarki Komunalnej.
Na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 1 b, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez wyłączenie w § 3 pkt 1 b z kręgu uprawnionych do zawarcia z gminą umowy najmu lokalu z zasobu gminy tych osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia tego ograniczenia. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż § 3 pkt 1 b uchwały rażąco narusza art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego.
Kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W ust. 3 wskazanego artykułu ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie
przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. W art. 4 omawianej ustawy ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części - z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal
z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy.
Rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską, mające charakter normatywny jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się określonej sytuacji mieszkaniowej, budzi zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że na jednej z najbliższych sesji Rady zostanie przedłożony projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę przez wykreślenie kwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego § 3 ust. 1 b. W tej sytuacji wydawanie orzeczenia merytorycznego w tej sprawie, zdaniem organu, jest zbędne i zasadny jest
wniosek o umorzenie postępowania.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator Okręgowy wniósł nadto o stwierdzenie nieważności przepisu § 3 ust. 1 pkt a, b, c, § 6 ust. 1 pkt a oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej decyzji w części zawierającej zapis "pod warunkiem, że okres wspólnego zamieszkiwania wynosił co najmniej 10 lat".
Zdaniem Prokuratora Okręgowego Rada Miejska nie posiadała kompetencji ustawowych, by do uchwały wprowadzić postanowienia różnicujące sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, spełniające kryterium dochodowe oraz warunki zamieszkiwania i które kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu z zasobu gminy, gdyby nie wprowadzono wadliwych postanowień. Przyjęcie zapisu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 2 jest niedopuszczalną modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" określonych w art. 4 ust. 2 ustawy.
Wyłączenie z kręgu, mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy mieszkańców posiadających tytuł prawny do innego lokalu
może dotyczyć tylko sytuacji przyznawania lokalu socjalnego, gdzie zgodnie
z dyspozycją art. 21 ust. 2 ustawy - nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu jest jednym z kryteriów. Wyłączone są również osoby, które zamieszkują wspólnie z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu lub jego części.
Sprzeczne z prawem są także zapisy uchwały określające tzw. "zdolność czynszową osób ubiegających się o najem lokalu".
Przepis § 3 ust. 3 pkt c zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza przepisy art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem wyłącza z prawa ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe, jednak posiadają niższy dochód niż wskazany w zaskarżonym przepisie i nie mogą ubiegać się o lokal socjalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1
w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXVI/198/01 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej zwana ustawą.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.
Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.
Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.
Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., l OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ).
Z powyższych względów należało uznać, że uregulowania przyjęte w § 3 ust. 1 pkt a, b, c oraz § 6 ust. 1 pkt a zaskarżonej uchwały, w rażący sposób naruszały przepisy ustawy. We wskazanych przepisach uchwały organ stanowiący gminy, w stosunku do osób ubiegających się o najem lokalu wprowadził kryteria nie przewidziane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego.
Badając legalność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się treścią art. 134 p.p.s.a. W myśl tegoż przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzenia, że przepisy § 3 ust. 1 w sposób rażący naruszają prawo, była konieczność stwierdzenia nieważności również § 3 ust. 3 i ust. 4 uchwały. W tych ostatnich przepisach Rada Gminy w sposób bezpośredni odwołuje się do, wynikającego z § 3 ust.1 pkt a, warunku 10 - letniego zamieszkiwania w granicach administracyjnych gminy, który jak wyżej wywiedziono, nie ma oparcia w przepisach rangi ustawowej.
W § 5 uchwały zawarto regulację, zgodnie z którą zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych osób i rodzin o dochodach szczególnie niskich, które znalazły się w niedostatku i nie mogą wynająć lokalu na zasadach określonych w § 3 zaspakajane są w drodze wynajmu lokali socjalnych. W przepisie tym użyto sformułowań zawierających warunki kwalifikujące do wynajmu lokali socjalnych, są to : "szczególnie niskie dochody" i "niedostatek". W art. 23 ust. 2 ustawodawca określił kryteria kwalifikujące osobę do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, są to: nie posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz osiąganie określonego dochodu. Jednocześnie organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia, w drodze uchwały, wysokość dochodu z gospodarstwa domowego, który warunkuje zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Z upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 Rada Gminy skorzystała, określając w § 6 ust. 1 pkt c dochód kwalifikujący osobę do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W tej sytuacji przepis § 5 stał się nie tylko zbędny, ale również z powodu sformułowania w nim dodatkowych warunków, określonych przez pojęcia niezdefiniowane oraz warunków nie przewidzianych w przepisach ustawy, przepis ten rażąco narusza porządek prawny.
Analiza treści przepisu § 12 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że narusza on przepisy art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Wprowadzenie wymogu 10 - letniego okresu wspólnego zamieszkiwania z najemcą, nie ma oparcia w przepisach ustawy. Nie znajduje uzasadnienia prawnego wprowadzone zróżnicowanie w uprawnieniach w zakresie wstąpienia w stosunek najmu, pomiędzy dziećmi najemcy, które winny być pełnoletnie, a osobami przysposobionymi, wobec których taki wymóg postawiony nie został. Również przewidziany w tym przepisie tryb dotyczący stwierdzenia przez Zakład Gospodarki Komunalnej wstąpienia w stosunek najmu, nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Powyższe uchybienia, którymi dotknięty jest omawiany przepis uchwały, spowodowały konieczność jego wyeliminowania w całości.
Przystępując do analizy treści przepisu § 12 ust. 2, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na jego nieprecyzyjność. W ocenie Sądu, oprócz wadliwości polegającej na nieprecyzyjnych sformułowaniach, zapis zawarty w §12 ust. 2 uchwały wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 3. Przedmiotem uchwały są bowiem zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, natomiast z treści omawianego tu przepisu wynika jednoznacznie, iż obejmuje on swoją regulacją również stany faktyczne, w których najemca po opuszczeniu lokalu dotychczasowego zamieszka w lokalu nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przepisie nie zawarto przecież żadnego odniesienia co tytułu prawnego pod jakim najemca zajmuje aktualny lokal mieszkalny - po opuszczeniu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W tej sytuacji przekwaterowanie osób, o których mowa w § 12 ust. 1 do lokalu, który przykładowo zajmowany jest bądź bez tytułu prawnego, bądź nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego gminy, stanowi naruszenie obowiązującego porządku prawnego.
W myśl art. 691 § 1 kc małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci
najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, z mocy prawa wstępują w stosunek najmu po zmarłym najemcy. W tej sytuacji za pozbawiony podstaw prawnych należało uznać zapis zawarty w § 12 ust. 3 uchwały, w myśl którego zarządca t.j. Z.G.K. uprawniony jest do stwierdzenia, które osoby wstępują w stosunek najmu po zmarłym najemcy. W sprawach wątpliwych Z.G.K. winien informować zainteresowanych o możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Przede wszystkim o tym, kto wstępuje w stosunek najmu po zmarłym najemcy rozstrzygnął wprost przepis art. 691 § 1 kc, nadto jak już wyżej wywiedziono brak jest przepisu prawa upoważniającego Z.G.K. do stwierdzenia danej okoliczności, która ma przecież charakter prawny, jak również do przyznania temu podmiotowi takiego upoważnienia w drodze uchwały. W wypadku sporów w powyższym zakresie przed osobami zainteresowanymi, o których mowa w art. 691 § 1 k.c., otwarta pozostaje droga przed sądem powszechnym, co wynika z przepisów prawa.
Stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego obwarowane jest szeregiem uwarunkowań natury prawnej. Przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń zawarte zostały w dziale VII kpa. Zastosowana przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie procedura w sprawie wydania zaświadczenia, na żądanie strony, podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Uwagi te wskazują na doniosłość tej formy aktywności organów administracji publicznej w życiu społecznym.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje natomiast oparcie wart. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z
wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).