II SA/Go 317/24

II SA/Go 317/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 31a ust. 1 pkt 1-2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] r. , [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lutego do
[...] kwietnia 2024 r. przez upoważnionych inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] (dalej: WIOŚ) na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], którego zarządcą jest Ł. sp. z o.o. w [...], sporządzony został protokół kontroli nr [...], którego podpisania odmówił uprawniony przedstawiciel spółki.
W dniu [...] kwietnia 2024 r. spółka przesłała stanowisko do protokołu kontroli nr [...], wskazując, że kwestionuje w całości ustalenia poczynione w toku kontroli. Przy czym w uzasadnieniu pisma odniosła się jedynie do braku wyposażenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] w wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów.
W zarządzeniu pokontrolnym z [...] maja 2024 r . nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r.
o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm; dalej jako u.i.o.ś.), w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie przestrzegania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ), zobowiązał J. P. – prezesa zarządu Ł. sp. z o.o. z siedzibą w [...] do:
1. prowadzenia składowiska odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych (piezometrów) stanowiących wyposażenie składowiska odpadów zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów
i decyzją zatwierdzającą tą instrukcję. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe.
2. dokonania zmian dot. ilości piezometrów w instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe.
3. prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne
w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe.
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia w odniesieniu do zobowiązania
z pkt. 1 wskazano, że w czasie prowadzonych czynności kontrolnych, spółka przekazała dokumentację geologiczną z wykonania otworów na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] mających służyć obserwacji odcieków z wysypiska oraz poboru odcieków do badań fizykochemicznych. Prace terenowe wykonane zostały na podstawie projektu geologicznego zatwierdzonego przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. Nawiercono dwa otwory do głębokości 17,0 m w rurach o średnicy 168 mm. W stosunku do zatwierdzonego projektu robót geologicznych nastąpiła zmiana pogłębiono otwory do 17,0 m dla sprawdzenia czy nie ma głębiej warstwy wodonośnej. Wody do badań fizykochemicznych nie pobrano z uwagi na brak warstwy wodonośnej. Otwory zniwelowano w nawiązaniu do sieci państwowej (reper - słupek o rzędnej H — 120,87 m n. p. m.). Rury o średnicy 168 mm zostały usunięte z otworów. Otwory zostały zlikwidowane. Teren przy otworach zniwelowano w nawiązaniu do sieci państwowej: otwór 2 - 122,50 m n.p.m., otwór 3 - 120,50 m n.p.m. Zgodnie z informacjami zawartymi w przesłanej dokumentacji geologicznej sieć monitoringu powstała w 2003 r. i 2008 r. i została częściowo zniszczona w trakcie eksploatacji składowiska. Z uwagi na brak warstwy wodonośnej wykonane otwory nie zostały zafiltrowane i zlikwidowane. Zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; – dalej u.o.), w przypadku gdy z przeglądu ekologicznego lub dokumentacji hydrogeologicznej wynika brak możliwości monitorowania wód powierzchniowych, podziemnych lub gazu składowiskowego, właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, może określić odrębny zakres prowadzenia monitoringu danego składowiska odpadów, odstępując od wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6 pkt 2.
W związku z tym organ ustalił, że brak w miejscach poboru wód podziemnych warstwy wodonośnej powoduje, iż piezometry są suche. W ocenie WIOŚ nie zmienia to faktu, że na podstawie informacji zawartej w rocznym raporcie z monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] za rok 2023 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2024 r. ustalono, że piezometr P-2 jest uszkodzony i zasypany. Zgodnie z informacjami zawartymi w przesłanej dokumentacji geologicznej ustalono również, że sieć monitoringu powstała w 2003 r. i 2008 r. została częściowo zniszczona w trakcie eksploatacji składowiska. Dalej organ przytoczył art. 135 ust. 2 u.o., zgodnie z którym zarządzający składowiskiem odpadów utrzymuje i prowadzi składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję.
Odnosząc się do zobowiązania z pkt. 2, organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr [...] (szkic sytuacyjny lokalizacji punktów monitoringu rejonu składowiska w [...] do instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...]) do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], na terenie składowiska zaznaczone są 3 piezometry: P-1, P-2, P-3, natomiast w treści powyższej decyzji na str. 21 pkt 13 wpisano cyt. "zorganizowany system monitoringu wód podziemnych, który oparty jest na piezometrach oznaczonych symbolami: P-1, P-2". W czasie prowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2024 r. ustalono, że na terenie składowiska odpadów w [...] znajdują się trzy piezometry (P-1 na dopływie wód podziemnych oraz P-2, P-3 na odpływie wód podziemnych). Zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2022 r. poz.1902 ze zm.; dalej jako r.s.o.) ilość, głębokość oraz sposób budowy otworów do poboru prób oraz badań składu wód podziemnych określa szczegółowo pozwolenie na budowę składowiska odpadów; ilość otworów nie może być jednak mniejsza niż 3 otwory dla każdego z poziomów wodonośnych, o których mowa w ust. 2, z czego jeden powinien znajdować się na dopływie wód podziemnych, dwa pozostałe - na przewidywanym odpływie wód podziemnych. W związku z powyższym organ uznał, że monitoring wód podziemnych prowadzony jest zgodnie z powyższym przepisem dla 3 otworów, a w instrukcji prowadzenia składowiska odpadów komunalnych w [...] widnieje błędny zapis dotyczący 2 otworów do poboru wód podziemnych (P-1, P-2).
Jeśli chodzi o zobowiązanie z pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że teren składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] nie został wyposażony w wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. Następnie organ przytoczył treść art. 25 ust. 6a u.o., stanowiącą podstawę takiego obowiązku
W odniesieniu do stanowiska kontrolowanej spółki z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ podał, że w czasie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że stan formalno-prawny działalności kontrolowanej spółki dot. prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...], uregulowany został:
1) decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...] oraz ustanawiającej zabezpieczenie roszczeń (data zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania została wyznaczona na dzień [...] grudnia 2014 r.);
2) decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] udzielającą zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...], zmienionej: decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] (data zakończenia rekultywacji składowiska odpadów została wyznaczona na dzień [...] października 2024 r.).
Ponadto ustalono, że składowisko odpadów w [...] jest składowiskiem, na którym nadal prowadzona jest rekultywacja i przebiega ona zgodnie
z harmonogramem zawartym we wspomnianej decyzji z [...] maja 2022 r. W ocenie organu podmiot zarządzający składowiskiem ma obowiązek monitoringu do czasu zakończenia jego rekultywacji . Stosownie bowiem do art. 123 ust. 1 pkt 1 w zw.
z ust. 2 u.o. datą zamknięcia składowiska odpadów jest dzień zakończenia rekultywacji składowiska czyli zakończenia fazy eksploatacyjnej prowadzenia składowiska odpadów . Faza ta nie kończy się z datą zaprzestania przyjmowania odpadów. Data zaprzestania przyjmowania odpadów nie kończy żadnej z faz korzystania ze składowiska (art. 123 ust. 1 u.o.) ani nie jest datą zamknięcia składowiska odpadów (art. 123 ust. 2 u.o.). Organ odwołał się w tym zakresie do stanowiska Ministra Środowiska zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 20219 r. [...] oraz poglądów piśmiennictwa (P. Ćwiek, Monitoring wizyjny miejsc magazynowania oraz składowania odpadów – wymagania, Komentarz praktyczny, 2019 ).
Zatem w ocenie organu do czasu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów zarządzający składowiskiem obowiązany jest posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a w związku z tym prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów.
Skargę na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne wniosło, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, Ł. sp. z o.o. w [...], które zaskarżyło to rozstrzygnięcie w części dotyczącej pkt. 3.
Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 25 ust. 6a u.o., przez dokonanie przez WIOŚ nieprawidłowej i niemającej oparcia w obowiązujących przepisach prawa wykładni pojęcia "miejsca składowania odpadów", a w rezultacie błędne przyjęcie, że rekultywowane składowisko odpadów stanowi "miejsce składowania odpadów", dla którego zarządzający składowiskiem odpadów ma obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów,
2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, przez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji,
w której nie wystąpiło naruszenie obowiązku z art. 25 ust. 6a u.o.,
a w konsekwencji zobowiązanie spółki do podjęcia działania (prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów) nieznajdującego umocowania w obowiązujących przepisach prawa.
3. art. 41 ust. 1 u.o. w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 128 pkt 1 u.o.
w zw. § 17 ust. 1 r.s.o. przez nieprawidłowe przyjęcie przez WIOŚ, że do czasu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów zarządzający tym składowiskiem jest obowiązany posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a w rezultacie prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. W przypadku, kiedy do rekultywacji składowiska odpadów nie są wykorzystywane odpady zarządzający składowiskiem odpadów nie ma obowiązku posiadania zezwolenia, ponieważ nie prowadzi przetwarzania odpadów wymagającego uzyskania zezwolenia (po dniu zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania nie zachodzi przetwarzanie odpadów poprzez unieszkodliwienie, a prowadzenie rekultywacji bez udziału odpadów nie wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła
o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt. 3 oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz podał, że stoi obecnie na stanowisku, że konieczność prowadzenia monitoringu wizyjnego wynikała z samego statusu skarżącej jako zarządzającego składowiskiem odpadów w całkowitym oderwaniu od obowiązku posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. WIOŚ ponadto podniósł, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli, kontrola ta odbyła się
zgodnie z obowiązującą procedurą, a nałożone obowiązki mają podstawy w treści obowiązujących przepisów prawa.
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił uzasadnienie skargi, wskazując jaki winien być zakres sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W ocenie strony zarządzeniem tym organ zarządził prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów na składowisku, podczas gdy rzekome naruszenie wskazane w protokole kontroli dotyczyło braku wyposażenia terenu składowiska w wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów. W rezultacie, zarządzenie pokontrolne zostało wydane w szerszym zakresie (obejmującym także obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów), aniżeli rzekome naruszenie wskazane w protokole kontroli, które dotyczyło nieprowadzenia tego systemu dla miejsca składowania odpadów.
Zdaniem strony z dniem, kiedy zarządzający składowiskiem odpadów zaprzestał przyjmowania odpadów i ich składowania (unieszkodliwiania), czyli zaprzestał także przetwarzania odpadów, przestaje istnieć przedmiot zezwolenia na przetwarzanie odpadów (tj. nie ma miejsca przetwarzanie odpadów), co czyni takie zezwolenie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 48 pkt 2 u.o. Tym samym, po zaprzestaniu przyjmowania odpadów i ich składowania zarządzający składowiskiem odpadów nie ma obowiązku posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich unieszkodliwienie w procesie składowania, ponieważ nie ma miejsca działanie wymagające uzyskania takiego zezwolenia, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.
Strona skarżąca podała ponadto, że w sytuacji, w której wolą ustawodawcy byłoby zobowiązanie zarządzającego składowiskiem odpadów do posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez cały okres fazy eksploatacyjnej, to taki obowiązek zostałby wprost odzwierciedlony w przepisach u.o., analogicznie jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, którą zarządzający składowiskiem jest obowiązany posiadać do czasu zakończenia fazy poeksploatacyjnej składowiska (art. 129 ust. 3 u.o.).
Ponadto, po zaprzestaniu przyjmowania odpadów do składowania
i przystąpieniu przez zarządzającego składowiskiem odpadów do prac zabezpieczających, a następnie prac rekultywacyjnych, na terenie składowiska nie występuje już "miejsce składowania odpadów" (tj. miejsce, w którym są umieszczane odpady celem unieszkodliwienia i odpady te są widoczne na obrazie z wizyjnego systemu kontroli). Na tym etapie nie istnieje zatem przedmiot, jaki mógłby zostać poddany weryfikacji w ramach powyższego systemu kontroli - odpady nie są już widoczne w obrębie kwatery składowiska, nie występuje "miejsce składowania odpadów".
Kolejnym pismem procesowym z dnia [...] lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej odniósł się do odpowiedzi na skargę organu oraz stwierdził, że skoro celem ustawodawcy było zapewnienie nadzoru nad procesem unieszkodliwiania odpadów, to zakończenie prowadzenia tego procesu (zaprzestanie przyjmowania odpadów do składowania) stanowi zdarzenie prawnie istotne dla ustania obowiązku
z art. 25 ust. 6a u.o. W ocenie strony nie ulega wątpliwości, że po zakończeniu przyjmowania odpadów do składowania nie występuje już "miejsce składowania odpadów". Skutkuje to brakiem spełnienia jednego z warunków koniecznych do powstania obowiązku z art. 25 ust. 6a u.o., a w rezultacie brakiem obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli terenu rekultywowanego składowiska odpadów.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz w dalszych pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie jest opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne wydane przez WIOŚ
w dniu [...] maja 2024 r. w związku z kontrolą przeprowadzoną w skarżącej spółce
w części zarządzającej prowadzenie wizyjnego systemu kontroli na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...].
Podstawą materialną do wydania tego aktu stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl natomiast art. 12 ust. 2 u.i.o.ś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska
o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska
o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś może być zaskarżone do sądu administracyjnego zatem jako inny akt lub czynność
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak
i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r, II GSK 1009/08, wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, , K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA w Szczecinie z 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78).
W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do J. P. - prezesa zarządu skarżącej spółki .Skargę natomiast wniosła sama spółka Nie oznacza to jednak, iż skarga spółki była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej,
w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. wyrok WSA w Białymstoku
z 22 kwietnia 2022, II SA/Bk 166/22, wyrok WSA w Poznaniu z 14 października
2021 r., IV SA/Po 641/21, T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011, pkt. 6).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania
o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się
w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych
w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21). Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. , III OSK 1727/21).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się czy istniały podstawy prawne do nałożenia obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli na składowisku odpadów w miejscowości [...].
Zgodnie z art. 25 ust. 6a u.o. posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.
Skarżąca spółka niewątpliwie jest zarządzającym składowiskiem odpadów,
w rozumieniu przepisów działu VIII, rozdziału 1 u.o. Świadczy o tym decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zatwierdzająca skarżącej spółce (działającej do lipca 2023 r. pod firmą "Z." - co wynika z zupełnego odpisu KRS załączonego do skargi) instrukcję składowiska opisanego powyższej. Decyzja ta została wskazana i załączona do protokołu kontroli oraz wymieniona w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Spółka jest zatem podmiotem wskazanym w powołanym przepisie art. 25 ust. 6a u.o.
Skarżąca twierdzi jednak, że w związku tym, iż zakończono przyjmowanie odpadów na spornym składowisku, które zamknięto i wdrożono procedurę jego rekultywacji na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia
[...] maja 2015 r., zmienionej decyzjami z [...] października 2016 r., [...] czerwca 2019 r., [...] maja 2022 r. nie stanowi ono już "miejsca składowania odpadów".
Sąd nie podziela tego stanowiska. Pojęcie składowania odpadów nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani w przepisach u.o. Możliwe jednak jest ustalenie znaczenia tego pojęcia przez sięgnięcie do przepisów u.o. dotyczących opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. Mianowicie jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o. przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.) obejmuje natomiast czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami (...). Przetwarzanie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) obejmuje zaś procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.) to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.) to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Co istotne w art. 17 ust. 1 u.o. wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 u.o. ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku). Mając na uwadze przywołane regulacje, uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienia
o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób. (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Lu 156/23). W art. 103 ust. 1 u.o. ustawodawca wskazał trzy miejsca składowania odpadów . W żadnym innym miejscu odpady nie mogą być legalnie składowane (por. D. Danecka, W. Radecki, U.o. Komentarz, WKP 2022, t. do art. 103). Te trzy miejsca to: 1) składowisko odpadów, tj. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów; składowisko odpadów jest jednocześnie instalacją
w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska 2) podziemne składowisko odpadów, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne
i górnicze; 3) obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o którym mowa
w ustawie z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych. Przy czym – stosownie do art. 103 ust. 2 wyróżnia się się następujące typy składowisk odpadów:
1) składowisko odpadów niebezpiecznych; 2) składowisko odpadów obojętnych;
3) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Składowisko w [...] jest składowiskiem w wskazanym w art. 103 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 u.o.
Pokreślić w tym miejscu należy, że składowisko odpadów, co do którego zarządzający składowiskiem odpadów uzyskał zgodę na jego zamknięcie
i przeprowadzenie rekultywacji, nadal stanowi "miejsce składowania odpadów"
w rozumieniu art. 25 ust. 6a. u.o. Przemawia za tym treść art. 123 u.o. Zgodnie z tym przepisem okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazy: 1) przedeksploatacyjną - okres poprzedzający uzyskanie pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; 2) eksploatacyjną - okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów; 3) poeksploatacyjną - okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (ust. 1). Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska ( ust. 2). Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że okres rekultywacji składowiska odpadów po pierwsze stanowi fazę eksploatacji składowiska odpadów, po drugie jego zamknięcie następuje w dniu zakończenia rekultywacji odpadów, co w przypadku spornego składowiska jeszcze nie nastąpiło
i zgodnie z harmonogramem wynikającym z decyzji z [...] maja 2022 r. powinno nastąpić w październiku 2024 r. Dopiero w momencie zamknięcie składowiska kończy się proces unieszkodliwiania odpadów. Stąd - skoro skarżąca spółka nie zakończyła w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego rekultywacji składowiska i nie utraciła statusu zarządzającego składowiskiem - powinna mieć uruchomiony system wizyjny, o którym mowa w art. 25 ust 6a u.o. (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., III OSK 544/23, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 maj 2023 r, II SA/Go 85/23).
Jednocześnie mając na uwadze rodzaj odpadów szczegółowo wymienionych
w instrukcji składowiska oraz dokumentację fotograficzną wykonaną w dniu
[...] lutego 2024 r., na której widoczne są m.in. opony samochodowe oraz folie, nie sposób przyjąć, aby zaktualizowało się zwolnienie określone w art. 25 ust. 6j u.o.
W związku z powyższym istniały podstawy prawne do tego, aby zobowiązać kierownika podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów do zapewnienia monitoringu wizyjnego składowiska odpadów w świetle powołanych powyżej przepisów . W związku z tym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji
w zw. z art. 25 ust. 6a u.o. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców.
W kontekście powyższych wywodów i stanowiska organu zawartego
w odpowiedzi na skargę nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów zawartych
w pkt. 3 skargi. Sam bowiem status zarządzającego składowiskiem, będącym w fazie eksploatacji, był wystarczający do uznania, że istniały podstawy do zobowiązania zawartego w pkt. 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Stąd też również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia były podnoszone kwestie, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. udzielająca zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie i zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne została dołączona do akt już po wydaniu zarządzenia pokontrolnego. Decyzja ta nie była bowiem niezbędnym elementem dla stwierdzenia zasadności zakwestionowanego przez skarżącą zobowiązania.
Jeśli chodzi o zarzut, że w pkt. 3 zaskarżonego zarządzenia użyto sformułowania "miejsce magazynowania lub składowania" w sytuacji, gdy mieliśmy do czynienia jedynie z "miejscem składowania" odpadów, to należy wskazać, iż określeniem tym posłużono jedynie do oznaczenia samego "wizyjnego systemu kontroli", a nie oznaczenia przedmiotu tego systemu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że system ten odnosi się do składowiska odpadów, jako "miejsca składowania odpadów".
Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.