II SA/Go 306/25

II SA/Go 306/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1, art. 200 w zw. z art. 64b § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS), decyzją z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...], zobowiązał Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] (dalej: skarżący) do zapłaty kwoty 141 zł, jako kosztów za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie drogi dojazdowej do [...], budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych i ciężarowych, budowie placu manewrowego i budowie sieci elektroenergetycznej na działce o nr [...],.
Uzasadniając decyzję PPIS wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...], uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], PPIS zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) w sprawie ustalenia opłaty za czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji.
Następnie, w dniu [...] lutego 2025 r., PPIS wydał decyzję nr [...], zobowiązującą skarżącego do zapłaty kwoty 141 zł, jako kosztów za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że powyższą kwotę wyliczono na podstawie zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] marca 2024 r. Zgodnie z tym zarządzeniem ustalono następujące szczegółowe wyliczenie kosztów: 1) koszty bezpośrednie -84,10 zł (w tym; koszt średniego wynagrodzenia pracowników nadzoru wraz z pochodnymi w kwocie 80,40 zł i koszty materiałowe w kwocie 3,70 zł), 2) koszty pośrednie - 69,00 zł (w tym: koszt średniego wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi w kwocie 31,80 zł, koszt usług pocztowych w kwocie 23,60 zł, koszty energii, wody, gazu w kwocie 1,80 zł).
W konsekwencji suma kosztów bezpośrednich i suma kosztów pośrednich za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, wyniosła po zaokrągleniu 141 zł.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie prawa materialnego, polegające na braku zastosowania regulacji z art. 22a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, dalej: u.P.I.S). W ocenie skarżącego z jednoznacznej treści tego artykułu wynika, że zadanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wykonuje Wojskowa Inspekcja Sanitarna finansowana z budżetu państwa.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, polegające na niezasadnym zastosowaniu regulacji z art. 36 ust. 1 i 4 u.P.I.S., a tym samym nieprawidłowym naliczeniu kwoty 141 zł jako kosztów za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w sytuacji gdy czynnością za wykonanie której naliczono opłatę było postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...], polegające na uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, że PPIS naruszył art. 6, 7,77, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wydanie przez PPIS postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. na wniosek [...] Urzędu Wojewódzkiego jest zdarzeniem podlegającym opłacie.
W uzasadnieniu odwołania skarżący zwrócił uwagę, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] jest jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej, której statut nadał Minister Obrony Narodowej na podstawie zarządzenia nr 28/MON z dnia 31 października 2013 r. Zatem w stosunku do Rejonowego Zarządu Infrastruktury ma zastosowanie w całości regulacja z art. 22a u.P.I.S. Z regulacji tej wynika, że w przypadku Rejonowego Zarządu Infrastruktury postępowania z tej ustawy mają być prowadzone przez Wojskowe Inspekcje Sanitarne, a nie Państwową Inspekcję Sanitarną, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony.
Dalej skarżący wskazał, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury nie zwracał się do PPIS o wykonanie wskazanych czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. PPIS zażądał opłaty za wydanie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r., które zostało wydane na skutek pisma Wojewody [...], a nie z wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...].
Ponadto skarżący zarzucił, że nie można żądać zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji, postanowienia, albowiem koszty postępowania ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczególnego, który nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów - wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., I OSK 3458/15.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PWIS), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PPIS.
W uzasadnieniu decyzji PWIS w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, polegającego na braku zastosowania przez PPIS regulacji z art. 22a u.P.I.S. PWIS wskazał, że jak stanowi art. 22a ust. 1 ww. ustawy, w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych oraz w podmiotach, w tym spółkach, utworzonych przez te jednostki, urzędzie obsługującym Ministra Obrony Narodowej, podmiotach leczniczych utworzonych i nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego i rejonach zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych oraz w stosunku do wojsk obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przemieszczających się przez to terytorium zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje Wojskowa Inspekcja Sanitarna finansowana z budżetu państwa.
Natomiast w art. 22a ust. 2a ww. ustawy określono, iż Wojskowa Inspekcja Sanitarna wykonuje zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej również poza terenem jednostek i podmiotów, o których mowa w ust. 1, w stosunku do: 1) żołnierzy służby czynnej; 2) funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego; 3) żołnierzy wojsk obcych i ich personelu cywilnego przemieszczających się przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywających na tym terytorium.
PWIS zaznaczył, że z projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikało, że inwestycja ta będzie realizowana na obszarze stanowiącym teren zamknięty, zgodnie z decyzją Nr 80/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz.U. MON z 2022 r., poz. 92 ze zm.). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, PPIS powinien ustalić, czy był uprawniony do wydania postanowienia uzgadniającego projekt ww. decyzji dla inwestycji zlokalizowanej na terenie jednostki, o której mowa w art. 22a ust. 1 u.P.I.S., czy też nie.
W sytuacji gdy PPIS nie posiadał kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w konsekwencji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. z naruszeniem właściwości, zasadnym będzie rozważenie kwestii wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego, do czego winien odnieść się PPIS ponownie rozpatrując sprawę. Dopiero po ustaleniu wskazanej wyżej kwestii, organ będzie mógł ewentualnie orzekać w przedmiocie ustalenia opłaty.
PWIS wskazał ponadto, że skarżący nie mógł kwestionować zasadności wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2024 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby to postanowienie zostało doręczone skarżącemu. Zostało ono doręczone jedynie organowi zwracającemu się o uzgodnienie projektu decyzji, tj. Wojewodzie [...]. W konsekwencji skarżący nie miał możliwości wniesienia zażalenia w ww. postanowienie. Do powyższego powinien również odnieść się PPIS ponownie rozpatrując sprawę. Dlatego też wydanie przez PPIS decyzji zobowiązującej do zapłaty w związku z czynnościami nadzoru zapobiegawczego było – zdaniem PWIS – przedwczesne.
W uzasadnieniu decyzji PWIS wskazał także na rozbieżność w przedstawionych w zaskarżonej decyzji szczegółowych elementach, które składają się na opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
PWIS zwrócił także uwagę, że ww. opłaty nalicza się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust. 4 ww. u.P.I.S.
Sposób ustalenia wysokości opłat określają przepisy § 1 - § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Rozporządzenie określa sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 - 3 u.P.I.S., zwane dalej "badaniami laboratoryjnymi oraz innymi czynnościami" (§ 1 ww. rozporządzenia).
Zgodnie z § 2 cytowanego rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania.
W myśl § 3 rozporządzenia do kosztów bezpośrednich zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności, które obejmują. 1. średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2. koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3. koszty podróży służbowych pracowników, pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4. przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.
Natomiast zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznej poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1. średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z od wynagrodzenia; 2. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych, pralniczych; 3. koszty zużytej energii elektrycznej, wody, gazu; 4. koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5. koszty transportu.
Stosownie do § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej.
PWIS odniósł się do tzw. innych czynności, wykonywanych w związku ze sprawowaniem m.in. zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. u.P.I.S. W wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK .1695/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.P.I.S. jest ustalana nie za "uzgodnienia" lub opinie, lecz za konkretne czynności, których wynikiem jest właśnie uzgodnienie albo opinia. Z powyższego wyroku wynika, że "(...) istotą orzeczenia o opłacie jest wskazanie konkretnych czynności poprzedzających faktycznie przedstawienie stanowiska organu w formie postanowienia zawierającego opinię". Ponadto, jak wynika z przedstawionego w ww. wyroku stanowiska "(...) opłata ta powinna być ustalona za konkretne czynności nadzoru zapobiegawczego (np. dokonanie analizy określonej dokumentacji). Wydanie postanowienia, a zresztą również decyzji administracyjnej, gdyby w sprawie było to przewidziane, stanowi już wynik poszczególnych czynności, za które ustala się opłatę. Ustawa nie wprowadza bowiem opłaty za wydanie postanowienia, czy też decyzji, lecz za poszczególne czynności poprzedzające te akty administracyjne".
Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/06, wskazano, że "W decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 wyżej powołanej ustawy wymagane jest sprecyzowanie, jakie czynności organ wykonał, podejmując działania z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz określenie kosztów wykonania tych czynności".
W ocenie PWIS niezależnie od faktu, że PPIS musi ustalić, czy był uprawniony do wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaznaczyć należy, iż PPIS w uzasadnieniu zaskarżonej nie wskazał, jakie konkretne czynności poprzedziły wydanie postanowienia [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., którego przedmiotem było uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.
Powyższe kwestionuje również skarżący zarzucając, że nie można żądać zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji lub postanowienia.
PWIS zaznaczył, że PPIS w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że kwota do zapłaty stanowi koszt za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienie projektu ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadnienie decyzji ogranicza się do stwierdzenia, że kwota opłaty obejmuje koszty wykonania czynności kontrolnych i stanowi kalkulację kosztów ustalonych na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzeniem Dyrektora PSSE w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2024 r., a także uwzględnia czas kontroli.
Zatem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazły się informacje o konkretnych czynnościach pozostających w "merytorycznym związku", a więc stanowiących przejaw nadzoru sanitarnego wykonanego przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w następstwie których została naliczona opłata. Do tego typu czynności należy przykładowo zaliczyć dokonanie analizy określonej dokumentacji czy też podejmowanie działań ocennych i wartościujących. Wskazanie tego typu czynności stanowiłoby element uzasadnienia naliczenia opłaty na postawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. Do elementów uzasadniających naliczenie opłaty nie można natomiast zaliczyć wskazania czynności takich jak: "przygotowanie decyzji administracyjnej", "przygotowanie postanowienia", "wydanie opinii", "dokonanie uzgodnienia" itp.
Powyższe uchybienia i niejasności, zdaniem PWIS, stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy PPIS do ponownego rozparzenia, w oparciu o wskazane przepisy prawne.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu skarżącego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - czyli uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania.
Uzasadniając sprzeciw skarżący wskazał, że nie ma potrzeby zwracania się do PPIS aby on "ustalił, że był uprawniony do wydania postanowienia uzgadniającego projekt". Skoro bowiem organ ten wydał to postanowienie, to musiał się uznać za właściwy. Postanowienie to było podstawą do wydania przez PPIS zaskarżonej w odwołaniu decyzji zobowiązującej skarżącego do zapłaty kwoty 141 zł, za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji. Z powyższego wynika, że w przypadku wydania przez nieuprawniony organ postanowienia uzasadniającego projekt, ten sam nieuprawniony organ nie może żądać opłaty. Opłata przysługuje jedynie organowi właściwemu do wydania postanowienia uzgadniającego projekt. Kwestia właściwości organu w świetle art. 22a ust. 2 u.P.I.S. jest zagadnieniem nie wymagającym przeprowadzenia uzupełniającego stanu faktycznego przez PPIS, tylko dokonaniem przez organ odwoławczy przeprowadzenia wykładni a następnie subsumcji art. 22a ust. 2 cytowanej ustawy. Zdaniem skarżącego PWIS nie powinien zastosować regulacji z art. 138 § 2 k.p.a., a powinien zastosować regulację z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, albowiem zaskarżona decyzja PPIS została wydana przez organ nieuprawniony.
Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Odpowiadając na sprzeciw PWIS wniósł o jego oddalenie, w całości, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak zakreślone pole normowania i zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. Nr 2/2004, s. 60).
Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.
Należy też podkreślić, ze zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Doktryna ta pochodzi z czasu, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności.
Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu).
Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez Sąd - na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie - nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji PPIS. PWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikało, że inwestycja ta będzie realizowana na obszarze stanowiącym teren zamknięty, zgodnie z decyzją Nr 80/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Zatem - jak wskazał PWIS - PPIS powinien ustalić, czy był uprawniony do wydania postanowienia uzgadniającego projekt ww. decyzji dla inwestycji zlokalizowanej na terenie jednostki, o której mowa w art. 22a ust. 1 u.P.I.S., czy też nie.
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy, w tym zarzutów zawartych w sprzeciwie (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że ocena właściwości rzeczowej organu inspekcji sanitarnej I instancji, należy do organu inspekcji sanitarnej II instancji, który to organ, jako organ odwoławczy w całokształcie rozpatruje i rozstrzyga sprawę załatwioną decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji. Rację ma zatem skarżący stwierdzając w uzasadnieniu sprzeciwu, że kwestia właściwości organu w świetle art. 22a ust. 2 u.P.I.S. jest zagadnieniem nie wymagającym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez PPIS, tylko dokonania przez PWIS wykładni a następnie subsumcji normy prawnej wywodzonej z art. 22a ust. 2 ww. ustawy.
Nadto, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie - występujących według PWIS w sprawie rozbieżności w przedstawionych w decyzji PPIS szczegółowych elementach, które składają się na wysokość opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest obowiązkiem organu odwoławczego, gdyż organ ten dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. Potrzebna jest tylko ocena ustalonego stanu faktycznego. Ewidentne jest zatem, że nie został w sprawie spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).