II SA/Go 306/20

II SA/Go 306/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-08-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3762/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 9n, art. 9x
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi L. spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oraz za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne po terminie oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej jako k.p.a.) i art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), Burmistrz wymierzył firmie "L" sp. z o.o. (dalej jako spółka), administracyjną karę pieniężną za nie przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2015 r., za I półrocze 2016 r. oraz za II półrocze 2016 r. po terminie, w wysokości:
- za I półrocze 2015 r. wynosi 36 500,00 zł
- za II półrocze 2015 r. wynosi 36 500,00 zł
- za I półrocze 2016 r. wynosi 18 800,00 zł
- za II półrocze 2016 r. wynosi 500,00 zł łącznie 92 300,00 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedsiębiorca posiadający w czasie objętym przedmiotowym sprawozdaniem wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza pod numerem rejestrowym [...] nie przekazał sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz przesłał sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2015 r., za I półrocze 2016 r. oraz za II półrocze 2016 r. po ustawowym terminie.
Organ wskazał, iż z dniem [...] listopada 2019 r. na wniosek spółki została ona wykreślona z rejestru działalności regulowanej Burmistrza.
Następnie w dniu [...] grudnia 2019 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z nieprzekazaniem przez spółkę w/w sprawozdania i przekazaniem go po ustawowym terminie.
Organ stwierdził naruszenie art. 9n ust. 1 u.c.p.g., który w dacie składania sprawozdania przewidywał obowiązek składania sprawozdań za okresy półroczne, tj. do 31 lipca za I półrocze i do 31 stycznia za II półrocze. Organ wskazał, iż 19 lipca 2019 r. uchwalono zmianę ustawy, która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., wydłużając okresy sprawozdawcze, tj. do 31 stycznia następnego roku. Nie zmienia to zdaniem organu faktu, że do wejścia w życie zmiany tej ustawy istniał obowiązek składania sprawozdań półrocznych, a strona nie wywiązała się z tego obowiązku.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż spółka była zobowiązana do sporządzenia sprawozdania: za I półrocze 2015 r. oraz przekazania go do urzędu w terminie do 31 lipca 2015 r., za II półrocze 2015 r. oraz przekazanie go do urzędu w terminie do 31 stycznia 2016 r., za I półrocze 2016 r. oraz przekazanie go do urzędu w terminie do 31 lipca 2016 r., za II półrocze 2016 r. oraz przekazanie go do urzędu w terminie do 31 stycznia 2017 r.
Organ podał, że sprawozdanie za I półrocze 2015 r. w ogóle nie zostało złożone do dnia wydania decyzji natomiast sprawozdanie za II półrocze 2015 r., I półrocze 2016 r. oraz II półrocze 2016 r. zostało nadane dnia 6 lutego 2017 r. (data stempla pocztowego), tj. po ustawowym terminie: za II półrocze 2015 r. - 370 dni, za I półrocze 2016 r. - 188 dni, za II półrocze 2016 r. - 5 dni.
Następnie Burmistrz w oparciu o art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazał po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, obliczył wysokość kary pieniężnej nałożonej na spółkę.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie argumentując, iż zawiadomiła o tym, że sprawozdania zerowe za I półrocze i II półrocze 2015 r. oraz za I półrocze i II półrocze 2016 r. zostało przesłane do organu. Do pisma zostały załączone skany czterech sprawozdań oraz potwierdzenie nadania. W związku z powyższym spółka wniosła o odstąpienie od nałożonych na nią kar.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.1, art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
SKO wskazało, iż zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym przed 13 sierpnia 2019 r., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9n ust. 2 u.c.p.g.). Jednocześnie SKO wyjaśniło, że ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2019 r., zmianie uległa treść przepisu art. 9n ust. 1 u.c.p.g., bowiem przepis ten stanowi obecnie, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Niemniej jednak Kolegium uznało, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy znajduje zastosowanie art. 9n ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym, tj. zobowiązujący do składania sprawozdań półrocznych, bowiem w takiej formie przepis ten obowiązywał w czasie, gdy skarżąca spółka zobowiązana była do przedłożenia sprawozdań za I i II półrocze 2015 r. oraz I i II półrocze 2016 r.
W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), mocą której dokonano zmiany art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że między innymi dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania do dotychczasowej treści art. 9n ustępu 6. Niemniej analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa prawniczego odnoszącego się do art. 9n ust. 1 w jego brzmieniu przed dokonaną zmianą skłania do wniosku, że ustawodawca uwzględnił wyrażane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie nie wykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie.
Według SKO określony w art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" wynika nie tylko z gramatycznej wykładni tego przepisu, ale wynika także z jego wykładni celowościowej i logicznej. Organ gminy jest bowiem zobowiązany do sporządzenia rocznego sprawozdania z wykonania zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g.) i w tym celu musi posiadać miarodajne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady na terenie jego gminy.
Kolegium stwierdziło, iż dokonując wykładni pojęcia "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można ograniczać się wyłącznie do treści art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. i należy odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Zdaniem SKO obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać, a wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić.
Następnie organ odwoławczy po dokonaniu analizy uznał, iż termin do złożenia przedmiotowego sprawozdania jest terminem o charakterze mieszanym, materialno - procesowym, do którego ma zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W każdym razie, brak regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, że decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu.
Kolegium uznało nałożenie kary za uzasadnione w świetle okoliczności sprawy i przyjętej podstawy prawnej, uznając także za prawidłowy sposób jej wyliczenia.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o odstąpienie od nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych Kolegium wyjaśniło, że w przypadku stwierdzenia ziszczenia się przesłanek z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., tj. przekazania sprawozdania z uchybieniem ustawowemu terminowi organ jest obowiązany do wymierzenia przedsiębiorcy kary.
SKO podkreśliło, iż obowiązek sprawozdawczy powstaje z momentem wpisu do rejestru - nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca rzeczywiście wykonuje czynności w tym zakresie i pozostaje aktualny do czasu wykreślenia z rejestru, co w przypadku skarżącej miało miejsce dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. Decyzja, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. ma charakter związany, a zatem organ nie dysponuje żadnym marginesem dowolności w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. W szczególności, organ nie bierze pod uwagę takich okoliczności jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, czy dotychczasową działalność podmiotu. Również późniejsze przedłożenie sprawozdania nie zwalnia organu rozstrzygającego sprawę od obowiązku wymierzenia kary pieniężnej.
Na powyższą decyzję spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając organowi naruszenie :
1. art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 2 u.c.p.g. przez żądanie zaległych sprawozdań, w sytuacji gdy obowiązek sprawozdawczy spoczywa na podmiocie faktycznie prowadzącym działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych, tymczasem spółka w latach 2015/2016 nie odbierała odpadów z terenu gminy, o czym Burmistrz miał wówczas wiedzę,
2. art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w niniejszym artykule,
3. art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,
4. art.6 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez brak zastosowania przez organ administracji w decyzji wobec spółki kary pieniężnej na podstawie ustawy względniejszej, tj. znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 19 lipca 2019 r., która obowiązuje od dnia 6 września 2019 r. i braku zastosowania względniejszego a znowelizowanego art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. traktującego o obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań składanych w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy,
5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak jego zastosowania,
6. art. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zastosowanie w niniejszej sprawie sankcyjnej stawki kary pieniężnej z pominięciem konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz państwa prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zdaniem skarżącej art. 9n u.c.p.g. należy odnosić tylko do podmiotów, które faktycznie odbierają w określonym okresie sprawozdawczym odpady od właścicieli nieruchomości. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wymaganie składania sprawozdań zerowych przez inne podmioty, jak również wymierzanie w tym zakresie kar pieniężnych określonych w art. 9x u.c.p.g., stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisy o charakterze sankcyjnym.
Według skarżącej fakt zgłoszenia oraz utrzymywania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w przypadku gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadzi działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., a w konsekwencji kara nałożona na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. za nieterminowe złożenie tzw. sprawozdania "zerowego" nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią zdaniem skarżącej przemawia choćby treść art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g, wedle którego przedsiębiorca odbierający od właścicieli nieruchomości odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000,00 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Daje to podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na względzie podmiot faktycznie wykonujący tego rodzaju usługi na terenie gminy, a nie jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej.
Skarżąca dodała, iż dane objęte sprawozdaniem znane są organowi na podstawie innych źródeł np. z ewidencji dotyczącej gospodarowania odpadami.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż na podstawie art. 189c k.p.a. na czas wydania decyzji w przedmiotowej sprawie administracyjnej kary pieniężnej, przez organu obu instancji, należało zastosować przepis w znowelizowanym brzmieniu jako względniejszy dla skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.c.p.g. W myśl art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) stanowił, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9n ust. 2 u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.).
Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i jasno wynika to z dokumentów, że sprawozdanie za I i II półrocze 2015 r. oraz za I i II półrocze 2016 r. zostało złożone 95 dni po ustawowym terminie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut skargi, że art. 9n u.c.p.g. należy odnosić tylko do podmiotów, które faktycznie odbierają w określonym okresie sprawozdawczym odpady od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 roku, poz. 87, art. 1), przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 roku składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n u.c.p.g. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa sprawozdanie "zerowe". W orzecznictwie wyjaśniono, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).), to po nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 2092/17, CBOSA).
W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zdaniem skarżącej organy powinny uwzględnić fakt, że od dnia 6 września 2019 r. nastąpiła zmiana art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. w następstwie której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Z tego względu w ocenie skarżącej organy powinny zastosować przepis w znowelizowanym brzmieniu jako względniejszy dla skarżącej. Należy wskazać, że przepis art. 189c k.p.a. reguluje zagadnienie intertemporalne, czyli przypadek kolizji ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji (ustawa "inna niż w czasie naruszenia prawa") z ustawą obowiązującą w czasie naruszenia prawa (ustawa "ustawa obowiązująca poprzednio"). Przepis ten nakazuje stosowanie ustawy nowej, czyli ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji, chyba że stosowanie ustawy poprzednio obowiązującej jest względniejsze dla strony, tj. sprawcy naruszenia prawa. Komentowany przepis ma zatem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie naruszenia prawa. Zmiana normatywna może polegać na łącznej zmianie obu zakresów regulacji, tj. opisu zachowania (naruszenia zakazu lub niedopełnienia obowiązku) i określenia administracyjnej kary pieniężnej, albo tylko jednego z tych zakresów. Zmiana opisu zachowania może z kolei polegać na uchyleniu lub ograniczeniu albo zwiększeniu prawnego obowiązku lub zakazu. Zmiana dotycząca administracyjnej kary pieniężnej może mieć w szczególności postać zniesienia kary (administracyjnej depenalizacji), zmiany jej wysokości, przesłanek wymierzenia kary, odstąpienia od jej wymierzenia, przedawnienia kary czy udzielania ulg w jej wykonaniu (A.Wróbel, w:M. Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gintowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2020). Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie będący podstawą prawną sankcji administracyjnej tj. art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie uległ zmianie, w szczególności nie została zmniejszona wysokość kary, jak też nie uległ zmianie sam mechanizm wymierzania kary ("za każdy dzień opóźnienia"). Podstawę nałożenia kary administracyjnej stanowi niespełnienie obowiązku w postaci zaniechania złożenia sprawozdania za określony okres w ustalonym prawem terminie, który z istoty rzeczy musi być odnoszony do przepisów prawa obowiązującego w przedmiotowym okresie. W ocenie Sądu nie doszło do zmiany normatywnej dotyczącej nakładanej kary administracyjnej i w konsekwencji do naruszenia art. 189c k.p.a.
W aspekcie zarzutów skargi należy wskazać, że obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Sam obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z ustawy (art. 9o ust. 1) i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało również ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara administracyjna, bo tak ją ukształtowano, ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym i czy wezwał przed ukaraniem do złożenia sprawozdania (ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku). Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych, niezależnie od formy i rozmiaru prowadzonej faktycznie działalności gospodarczej jest profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowe wykonanie. Wskazuje się tu na cel oraz funkcje sprawozdawczości w zakresie gospodarowania odpadami, które stanowią element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że obowiązek sprawozdawczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale służy ściśle określonym celom, finalnie związanym z ochroną środowiska.
W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że przy wymierzaniu kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie są uwzględniane takie okoliczności jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, czy dotychczasowa działalność podmiotu. Wskazać należy na przepis art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W pozostałym zaś zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy u.c.p.g. odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna została wymierzona Spółce na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Mając na uwadze brzmienie powołanych powyżej przepisów, należy przyjąć, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Związane jest to z tym, że w art. 9zc u.c.p.g. nie wymieniono kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. To, że ustawodawca świadomie wyłączył kary za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego z konieczności uwzględnienia takich okoliczności jak stopień społecznej szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu, nie oznacza, że w tym zakresie można stosować przepisy Działu IV a k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1774/18, CBOSA).
Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w szczególności dotyczących wymiaru, odstąpienia lub stosowania ulg w karze administracyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu uznaje się, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyroki WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18; WSA w Kielcach, II SA/Ke 108/18 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18; CBOSA). W orzecznictwie zwrócono również uwagę, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych oznacza w praktyce zrównanie zobowiązania z tytułu administracyjnej kary pieniężnej ze zobowiązaniem podatkowym, zarówno co do charakteru prawnego, konstrukcji prawnej, czy też konsekwencji niewywiązania się z obowiązku jej uiszczenia. Uprawnione jest wręcz stwierdzenie, że administracyjna kara pieniężna ma charakter zobowiązania quasi podatkowego. Odesłanie od działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że tylko niektóre znajdujące się w tym dziale przepisy należy stosować wprost bez żadnych zmian, bądź z pewnymi modyfikacjami, względnie część z nich nie będzie miała w ogóle zastosowania z uwagi na ich bezprzedmiotowość do administracyjnych kar pieniężnych. Z punktu widzenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na gruncie ustawy o odpadach decydujące znaczenie mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej normujące problematykę ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a), a konkretnie odroczenia terminu płatności, odsetek za zwłokę, ulg w spłacie zobowiązań, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich. Zdaniem Sądu wykładnia przepisów u.c.p.g. wespół z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, że regulacje te mają charakter kompleksowy, czy też mówiąc inaczej całościowy (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., II OSK 3952/18, 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18, CBOSA).
W ocenie Sądu za stanowiskiem, które neguje możliwość stosowania do przedmiotowej kary przepisów działu IVa k.p.a. przemawia fakt, że każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą. Wobec powyższego z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. Z powyższych względów w ocenie Sądu naruszenie prawa polegające na nieterminowym złożeniu sprawozdania ma charakter nieusuwalny. Nie sposób uznać, że złożenie przedmiotowego sprawozdania po ustawowo określonym terminie można określić mianem zaprzestania naruszenia prawa (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., II OSK 3952/18, 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18, CBOSA). Należy podnieść, że ustawodawca w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. posłużył się jedynie pojęciem "zaprzestanie naruszenia prawa". W tym kontekście warto zauważyć, że przykładowo art. 56 ust. 6 a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020, poz. 833 ze zm.) stanowi, że Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek. Złożenie sprawozdania po terminie mogłoby być rozpatrywane jako zrealizowanie obowiązku, lecz takiej regulacji nie zawiera art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 15 października 2014 r., III SK 47/13, OSNP/2016/8/112). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich bowiem zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18, oraz WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18, CBOSA). Wskazać dalej należy, że ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawa nie uzależnia bowiem nałożenia kary od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie. Bezwarunkowo i bezwzględnie została ukształtowana wysokość kary, tj. 100 zł za każdy dzień opóźnienia "w przekazaniu po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, nie więcej jednak niż za 365 dni" (art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy). Przepis został sformułowany tak kategorycznie i jasno, że nie ma przy jego stosowaniu żadnych "luzów" czy wątpliwości. Jeśli chodzi o mechanizm wymierzania kary i możliwość jego miarkowania Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podzielił poglądy zaprezentowane w orzeczeniach sądów wojewódzkich zapadających w podobnych sprawach, że naruszeniem norm konstytucyjnych jest nakładanie na podmiot kar w wysokości drakońskiej, bez względu na okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu prawnego, czy bez możliwości miarkowania kary. Stosowany w sprawie przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jest jednak skonstruowany w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej w sposób uwzględniający tak szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów, wyrażającego się przecież w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia), przy czym wyklucza wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru, bowiem karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1774/18; 4 czerwca 2019 r., II OSK 1361/18 i 8 marca 2018 r., II OSK 2092/17; CBOSA). Wskazać jednak należy, że instytucje, które skarżąca może wykorzystywać na swoją obronę, dotyczące choćby możliwości umorzenia kary administracyjnej, są zawarte w przepisach ordynacji podatkowej, do której odsyła u.c.p.g. Są to jednak odrębne sprawy.
Skoro, z przyczyn wskazanych wyżej podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.