II SA/Go 304/23

II SA/Go 304/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 450
art. 10 ust. 12
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
§ 3, § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi I.M. na akt Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej I.M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Aktem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Starosta (dalej: organ) – działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., dalej: P.r.d.) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 a, b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: rozp. MI), zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu w związku z realizacją zadania pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] na odcinku od km 3+702 do km 4+188, w tym mostu w miejscowości [...] w km 3+887 (dawniej 3+650) – roboty drogowo-mostowe".
Skargę na powyższy akt złożyła I.M., w której zarzuciła:
1. naruszenie art. 2 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1P.r.d. poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi publicznej przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów, w dodatku bez ważnych powodów;
2. naruszenie art. 20, art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz dyskryminację jednych podmiotów gospodarczych przy wolności gospodarczej oraz dyskryminację jednych podmiotów gospodarczych przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów, w dodatku bez ważnych powodów;
3. naruszenie art. 10. ust. 5. i 6. P.r.d. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania na drogach (w tym pkt 3.1.1 oraz 3.12.19 załączników do tego rozporządzenia) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu wnikliwej analizy skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu znaki zakazu ograniczające swobodę korzystania z dróg, podczas gdy naruszona norma prawa wprost wskazuje, iż w przypadku wprowadzenia ograniczenia przejazdu przez przedmiotowy most należy uwzględnić wszystkie skutki, jakie wywoła takie ograniczenie, nie tylko w zakresie potencjalnej utraty gwarancji wykonawcy (na którą stale powołuje się podległy Staroście Powiatowy Zarząd Dróg, pomimo iż okoliczność ta nie powinna mieć tak istotnego znaczenia), ale także możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, jak i inne podmioty, które mają swoje siedziby w bliskiej odległości do przedmiotowej przeprawy mostowej. Pomimo wyczekiwanego przez wszystkich mieszkańców remontu mostu, który znacznie polepszył jego warunki techniczne, niespodziewanie zakazano możliwości przejazdu przez most, pozbawiając tym samym praw przyznanych wcześniej, tj. kiedy stan techniczny mostu był znacznie gorszy;
4. naruszenie § 6 oraz § 8 rozporządzenia MI a to wobec braku logicznego uzasadnienia wprowadzenia określonej organizacji ruchu i braku wskazania na efektywność organizacji ruchu oraz braku uwzględnienia i rozważenia potrzeb społeczności lokalnej, bez wnikliwej analizy skutków wprowadzonego ograniczenia oraz wbrew możliwościom technicznym mostu, które przecież uległy znacznej poprawie skutek przeprowadzonego, wielomiesięcznego remontu;
5. ustanowienie zakazu ruchu B-1 na moście, zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 16 t., a przez to uniemożliwienie skarżącej możliwości wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności poprzez brak możliwości dojazdu do zakładu Spółki, dostarczania towaru do klientów w obrębie działalności firmy skarżącej, w szczególności znajdujących się na drugim brzegu [...];
6. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także na nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w minimalnym - niewystarczającym stopniu; potwierdzeniem powyższego niech będzie choćby fakt, iż dopiero w trakcie wielomiesięcznej korespondencji poprzedzającej złożenie niniejszej skargi, organ zaczął ustalać jakie skarżąca ma pojazdy, o jakim tonażu jak również dopiero obecnie "próbował" zasięgnąć opinii czy przejazd pojazdów skarżącej przez most doprowadzi do jakichkolwiek niekorzystnych oddziaływań na most.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż w 2011 r. zgoda na przejazd przez most w [...] pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 10 t, należących do firmy skarżącej (zatwierdzenie organizacji ruchu nr [...]), została wydana przez zarządcę drogi bez przeprowadzenia odpowiednich badań i ekspertyz, które wykazałaby, że przejazd tego rodzaju pojazdami jest dopuszczalny bez negatywnego wpływu na stan techniczny mostu. Na mocy porozumienia z dnia [...] grudnia 2014 r. pomiędzy Miastem a Powiatem, z dniem [...] stycznia 2015 r. Miasto przejęło zadanie w zakresie zarządzania, administrowania i utrzymania drogi powiatowej nr [...] od granicy administracyjnej miasta [...] do [...] włącznie z mostem na rzece [...]. Powyższe porozumienie wygasło w momencie podpisania protokolarnego odbioru końcowego zadania dot. remontu drogi powiatowej nr [...] na odcinku od km 3+702 do km 4+188, w tym remontu mostu w m. [...] w km 3+887. W związku z ww. porozumieniem, opracowanie dokumentacji technicznej na remont mostu zostało zlecone przez Miasto. Powiat w trakcie realizacji robót budowlanych pełnił funkcję inwestora jako właściciel drogi i mostu.
Organ zaznaczył, że ze względu na pogarszający się stan techniczny obiektu mostowego, w 2018 r. Prezydent Miasta ograniczył tonaż poruszających się po moście pojazdów nie pozostawiając jednocześnie prawa do przejazdu dla pojazdów należących do skarżącej. Wobec powyższego, w 2019 r. została ograniczona możliwość przejazdu przedmiotowych pojazdów skarżącej przez most w [...] (zatwierdzenie - pismo nr [...] z dnia [...].10.2018 r). Wówczas już bardzo zły stan techniczny mostu przyczynił się do podjęcia pilnych działań związanych z jego remontem. Dodatkowo do dokumentacji technicznej opracowana została stała organizacja ruchu (zatwierdzenie: [...] z [...].07.2019), która nie zawierała żadnego "wyłączenia" i również w tej organizacji ruchu pojazdy skarżącej nie mogły przemieszczać się po moście w [...]. Starosta, zatwierdził nową organizację ruchu (pismo nr [...] z dnia [...].01.2022 r. ). Zgodnie z nową organizacją ruchu, do przejazdu przez most w [...] dopuszczone zostały pojazdy należące do Powiatowego Zarządu Dróg, autobusy i służby komunalne.
Powyższe wyłączenia z zakazu poruszania się po moście pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 16 ton wynikały – jak wyjaśnił organ - z następujących przyczyn:
- pojazdy PZD (Powiatowego Zarządu Dróg) prowadzą działalność na rzecz społeczeństwa oraz wykonują zadania publiczne w zakresie dróg określone w ustawie o samorządzie powiatowym, w tym zadania zarządcy drogi. Zadania zarządcy drogi opisane są w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Usankcjonowanie zarządów dróg uregulowane jest zaś w art. 21 ustawy o drogach publicznych. Powiatowy Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną Powiatu wykonującą zadania powiatu związane z zarządem drogami powiatowymi i w związku z powyższym powinien mieć zapewnioną możliwość przejazdu przez most w celu wykonywania swoich ustawowych zadań;
- autobusy - wynika to z faktu, iż autobusy pełnią rolę komunikacji zbiorowej obsługującej lokalny ruch pasażerski. Umożliwienie autobusom przejazdu wynikało z konieczności zapewnienia usług przewozów o charakterze użyteczności publicznej, czyli powszechnie dostępnej usługi wykonywanej w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze;
- pojazdy komunalne - ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, wskazuje, że zgodnie z art. 3 gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania (szczególnie ust. 3 - 5), czyli ustawowym obowiązkiem gminy jest zadbanie o odbiór śmieci.
Organ wskazał, że wprowadzenie ograniczenia tonażu na moście do 16 t wynika z przeprowadzonych badań i ekspertyz, które w jasny sposób określają jego dopuszczalną nośność. Należy dodać, że obiekt mostowy został zbudowany 100 lat temu. Posiada mocno "zmęczoną" konstrukcję. Podczas przeprowadzonej inwestycji obiekt został oczyszczony, ubytki naprawione, odtworzeniu uległa płyta pomostowa, która była w bardzo złym stanie technicznym. Głównym zadaniem remontu mostu było przywrócenie jego stanu pierwotnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przeprowadzony remont mostu nie polegał na jego przebudowie, w wyniku której nastąpiła zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych, lecz polegał na przywróceniu mostu do stanu pierwotnego.
W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wprowadzone ograniczenie tonażu mostu uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej, bowiem jak wskazano wyżej, już od 2019 r. przejazd przez most w [...] dla pojazdów o masie powyżej 3,5 t był wykluczony, a następnie od 2022 r. powyżej 16 t jest wykluczony. Zatem nie jest to nowe ograniczenie, lecz istniejące od kilku lat, i mimo jego istnienia nie doprowadziło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Ponadto skarżąca wymienia w składzie swojej floty transportowej pojazdy o masie własnej 14t do 20t, tak więc część z nich może swobodnie poruszać się przedmiotowym mostem, nie łamiąc przepisów.
Nie polegają też na prawdzie – zdaniem organu - twierdzenia skarżącej, iż rolnicy otrzymali zgodę na przeprawę mostem. Powiatowy Zarząd Dróg nie wydał żadnej zgody na przejazd pojazdów rolniczych (pismo do Izby rolniczej [...]). Również nie wydano żadnego zezwolenia bądź opinii dot. przejazdów przez most pojazdów wojskowych. Pojazdy wojskowe przemieszczają się przeprawą w ciągu drogi ekspresowej [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż przejazd przez most w [...] jest wykluczony dla wszystkich pojazdów o masie powyżej 16t, poza pojazdami należącymi do PZD, autobusów i pojazdów komunalnych. Również inne firmy, mające swoje siedziby w [...] i okolicach nie mają zgody na przejazd przez most. Zatem sytuacja skarżącej nie różni się od innych przedsiębiorców w tym obszarze. Wręcz zezwolenie skarżącej na poruszanie się pojazdami o masie całkowitej powyżej 16t dyskryminowałoby pozostałych przedsiębiorców, oraz mogłoby spowodować roszczenia innych firm (np. pobliskiej żwirowni, która korzysta z transportu cięższego niż dopuszczalny) o możliwość korzystania z obiektu mostowego (na zasadzie równego traktowania).
Organ podkreślił, że ograniczenia w ruchu drogowym na moście w [...] wynikają z konstrukcji i uwarunkowań technicznych mostu. Gwarancja udzielona przez wykonawcę po wyremontowaniu mostu, dotyczy nie tylko nawierzchni jezdni (o czym pisze skarżąca), a całej konstrukcji obiektu. Badania nośności mostu wykonane zostały nie tylko przez projektanta, który ujął odpowiednie normy w projekcie technicznym, ale również prowadzone były przez wykonawcę podczas prowadzonych prac remontowych, wskazując jednoznacznie KLASĘ E, dla której określone są odpowiednie parametry nośności, których nie można przekroczyć. Umożliwienie przejazdu przez most pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton stwarzałoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz możliwości powstania szkody znacznej wartości w mieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności stanowił akt Starosty z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu, szczegółowo opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 P.r.d. oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozp. MI jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13).
Prawo do zaskarżenia aktu - zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia8 marca 1996 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.).Ustawodawca w art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie w art. 101 ust. 1 u.s.g) wprowadził warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu powiatu - wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy akt będący podmiotem skargi (uchwała, zarządzenie) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o interes własny podmiotu skarżącego. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.o.d.p.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi powinien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, iż skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Należy przy tym zauważyć, iż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy (powiatu) powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
Zdaniem Sądu, skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarżąca wskazała bowiem, że w miejscowości [...], prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Zakład I.M., w której przeważającą częścią działalności jest produkcja wyrobów budowlanych z betonu. Działalność prowadzi w miejscowości znajdującej się od strony [...], przed mostem w miejscowości [...], w ciągu drogi powiatowej [...]. W ramach prowadzonej działalności posiada klientów, jak i sam obszar świadczenia usług obejmuje teren z dwóch stron [...]. Z tych względów w ramach realizacji zamówień, odbioru towaru, dostaw materiału, kierowcy samochodów ciężarowych należących do taboru pojazdów w ramach prowadzonej przez skarżącą działalności, dotychczas korzystali z mostu znajdującego się na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w km 3+887.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 zdanie pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał (zarządzeń): pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał (wyroki WSA: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170). Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne, czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Zauważyć jednak należy, że kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższego przepisu, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć, na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość. W przypadku aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania, że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSAz dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2022 r.,I OSK 2292/19, por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 1797/19, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., III OSK 3740/21, CBOSA).
Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozp. MI, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 P.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 P.r.d.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Warunki te określone zostały w rozp. MI. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).
W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., I OSK 2497/18 – CBOSA). Zatwierdzenie projektu ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze (moście drogowym), którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu musi zawierać umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczenia danego znaku zakazu na drodze.
W rozpoznawanej sprawie zatwierdzony przez Starostę w dniu [...] stycznia 2022 r. projekt zmiany organizacji ruchu nie świadczy o przeprowadzeniu takiej analizy i oceny. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się w ww. akcie na projekt zmiany stałej organizacji ruchu sporządzony przez F spółka jawna, bez dokonania przez organ analizy i oceny wszystkich istotnych okoliczności w świetle wskazanych wyżej przepisów, co słusznie zarzuca skarżąca. Tym bardziej w sytuacji, gdy zastosowanie określonego znaku zakazu powoduje taką zmianę organizacji ruchu, której efektem są konkretne i znaczące niedogodności dla skarżącej, jako prowadzącej działalność gospodarczą. Zatwierdzony przez organ znak drogowy zakazu wjazdu na most pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 16 t (z wyłączeniem pojazdów specjalnych PZD, służb komunalnych oraz autobusów komunikacji lokalnej), spowodował bowiem, że pojazdy skarżącej (której zakład znajduje się ok. 100 m od mostu) o masie całkowitej ponad 16 t, nie będą mogły przejeżdżać przez most w [...] lecz zmuszone będą korzystać z mostu na trasie [...] (oddalonego od zakładu skarżącej o ok. 80 km). Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że ograniczenia w ruchu drogowym na moście w [...] wynikają z konstrukcji i uwarunkowań technicznych mostu. Organ wyjaśnił, że badania nośności mostu wykonane zostały m.in. przez projektanta mostu. W treści zatwierdzonego aktu jak i aktach sprawy (w tym projektu zmiany stałej organizacji ruchu sporządzonego przez F spółka jawna), próżno jednak szukać wyjaśnień (sąd orzeka na podstawie przekazanych akt administracyjnych sprawy - art. 133 p.p.s.a.)w zakresie uwarunkowań technicznych mostu jak i badań w zakresie jego nośności, których skutkiem jest wprowadzenie znaku zakazu wjazdu na most pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 16 t. Organ wskazał także, że badania nośności mostu prowadzone były również przez wykonawcę – P sp. z o.o.- podczas prowadzonych prac remontowych. Ze względu jednak na udzieloną przez wykonawcę gwarancję w zakresie wykonanych prac remontowych, nie jest możliwe – jak wskazał organ - dopuszczenie wnioskowanych przez skarżącą pojazdów. Powyższe stanowisko organu jest jednak niekonsekwentne. Pomijając fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na fakt udzielenia gwarancji na wykonane roboty budowlane, to zauważyć należy, że wykonawca po otrzymaniu od organu danych dotyczących ciężarów i rozkładu nacisku osi trzech pojazdów skarżącej, mających brać udział w przejeździe przez wyremontowany most, nie wykluczył – co do zasady - możliwości poruszania się na moście pojazdów skarżącej (wskazanych w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r.) lecz "zgodę" na przejazd uzależnił od wykonania analizy statycznej wraz z określeniem możliwości i ewentualnych warunków przejazdu tych pojazdów, której koszt wyniesie 28 000 zł (pismo wykonawcy z dnia [...] grudnia2022 r.).
Skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów.
Wskazane wyżej braki, powodujące wadliwość zaskarżonego aktu, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie jego nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1p.p.s.a.