II SA/GO 294/23

II SA/Go 294/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 113 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], wydaną na wniosek P Spółki z o. o., Wójt Gminy ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa i montaż farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z etapowaniem, zlokalizowanego w przeważającej części w gminie na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz w gminie, na działce ewidencyjnej nr [...]".
Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do Wójta Gminy o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji w zakresie rozumienia, w kontekście wyników przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko i związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach organów wydających dalsze decyzje procesu inwestycyjnego, pojęcia "całkowitej powierzchni planowanej farmy fotowoltaicznej", biorąc pod uwagę wskazanie na str. 8 uzasadnienia oraz na str. 1 "Charakterystyki przedsięwzięcia" w/w decyzji, iż planowane przedsięwzięcie polega na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 67 MW, której "Całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha".
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z "Charakterystyką przedsięwzięcia", stanowiącą załącznik nr 1 do w/w decyzji (str. 1 "Charakterystyki przedsięwzięcia", str. 8 uzasadnienia decyzji): "Całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha". Tymczasem powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi – bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej. Zakres i rozmieszczenie poszczególnych elementów farmy był analizowany na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz przedstawiony na załącznikach graficznych raportu, z których wynikało, że powierzchnia terenu farmy nie ogranicza się tylko do powierzchni modułów i stacji. Całkowita docelowa powierzchnia przekształcona i ogrodzona farmy fotowoltaicznej wyniesie do 89 ha. W związku z powyższym zachodzi obawa, czy określona w decyzji powierzchnia do przekształcenia (53,6 ha) nie zostanie błędnie zinterpretowana na etapie uzyskiwania kolejnych decyzji inwestycyjnych jako całkowita powierzchnia terenu planowanej farmy fotowoltaicznej i nie ograniczy możliwości realizacji farmy do powierzchni nie większej niż 53,6 ha.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wójt Gminy wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji znak [...] z dnia [...] września 2021 r. w ten sposób, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia należy rozumieć, iż powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że obszar 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni; terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha.
Na skutek zażalenia wniesionego przez M.S., powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...]. Postanowienie Kolegium zostało następnie zaskarżone przez M.S. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 213/22, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych postanowień, dalej k.p.a.) nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem postanowienie Wójta zmierzało do zmiany treści decyzji z dnia [...] września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. Wskazuje na to zestawienie treści sentencji postanowienia z [...] grudnia 2021 r. oraz decyzji z [...] września 2021 r. W zaskarżonym postanowieniu Wójt Gminy wskazał, że powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że wskazany obszar 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha. Tymczasem w pkt 2.1 sentencji decyzji z [...] września 2021 r., określającym wymogi dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ustawy o ochronie środowiska, mowa jest o wykonaniu instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha. O ile zatem w decyzji z dnia [...] września 2021 r. określono powierzchnię dotyczącą farmy fotowoltaicznej posługując się wielkością "do 53,6 ha", to w zaskarżonym postanowieniu podano, że powierzchnia zajęta przez farmy fotowoltaiczne jest "równa 53,6 ha", co prowadzi do istotnej, nieuprawnionej modyfikacji treści decyzji z [...] września 2021 r. Jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wyjaśniającym nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. Wójt Gminy wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji znak [...] z dnia [...] września 2021 r. w ten sposób, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2.1. decyzji, określającym środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia należy rozumieć w ten sposób, iż powierzchnia określona jako zajęta przez instalacje fotowoltaiczne do 53,6 ha oznacza wyłącznie obszar pod modułami bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że wskazany obszar do 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która jest większa i której położenie określają części graficzne dokumentów zgromadzonych w sprawie przez Wójta Gminy przed wydaniem w/w decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, ze zgodnie z informacją zamieszczoną na str. 10 i 11 raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, całkowita powierzchnia nieruchomości stanowi 1.401.932 m² a powierzchnia zajęta przez farmy fotowoltaiczne wyniesie 536 000 m². Użyte zatem w pkt 2.1. decyzji z dnia [...] września 2021 r. pojęcie "Instalacje fotowoltaiczne" ma tożsame znaczenie jak użyty w "Charakterystyce przedsięwzięcia" zwrot "instalacje". W skład tego pojęcia nie wchodzą kontenerowe stacje transformatorowe, inwertery, sieci i przyłącza kablowe średniego i niskiego napięcia, podziemna linia energetyczna do GPZ lub do przebiegającej przez działkę nr 175/15 linii 110 kV, główny punkt odbioru stacji GPO, nieutwardzone drogi wewnętrzne wyznaczone poprzez układ paneli i infrastruktury, ogrodzenia terenu. Potwierdza to także wskazanie stacji transformatorowych w odrębnym punkcie decyzji (pkt 2.3.) Z uwagi na powyższe powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne do 53,6 ha oznacza obszar wyłącznie pod modułami bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej. Zakres i rozmieszczenie poszczególnych elementów farmy był analizowany na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz przedstawiony na załącznikach graficznych raportu, z których wynikało, że powierzchnia terenu farmy nie ogranicza się tylko do powierzchni modułów. Nie przeczą temu cytowane wyżej fragmenty decyzji środowiskowej oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż nie posługują się one pojęciem instalacja, czy też instalacja fotowoltaiczna. Zatem całkowita docelowa i ogrodzona powierzchnia farmy fotowoltaicznej, jak wynika cytowanej wyżej fragmentów decyzji i raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz z części graficznych opracowań znajdujących się w aktach postępowania, wyniesie powyżej 53,6 ha. Odmienna interpretacja decyzji z dnia [...] września 2021 r. zakładałaby niezgodność jej ustaleń z dalszą treścią decyzji oraz jej załącznika w postaci "Charakterystyki przedsięwzięcia".
Na skutek wniesionego przez M.S. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż wątpliwości co do treści decyzji dotyczyły powierzchni planowanej inwestycji, wskazanej przez organ w sentencji decyzji (pkt 2.1), jej uzasadnieniu oraz w załączniku nr 1 do decyzji ("Charakterystyka przedsięwzięcia"). Analiza treści decyzji prowadzi do wniosku, że istotnie w/w parametr został niejednoznacznie określony przez organ I instancji i że w tym zakresie treść decyzji wymagała uzyskania wyjaśnień tego organu. Pojęcie "powierzchnia do 53,6 ha" zostało bowiem trzykrotnie użyte w treści decyzji i w każdym przypadku nadano mu odmienne znaczenie. I tak w pkt. 2.1 sentencji decyzji, dotyczącym określenia wymagań w zakresie ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ooś, zawarto zapis: "Wykonać instalacje fotowoltaiczne o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53 ha". Na str. 8 uzasadnienia wskazano natomiast, że "Inwestor dopuszcza możliwość realizacji inwestycji maksymalnie w 67 etapach, w wyniku których powstanie do 67 instalacji o mocy do 1 MW każda i łącznej powierzchni do 53,6 ha. Ponadto wykonane zostaną inne elementy infrastruktury. Z kolei w załączniku nr 1 do decyzji "Charakterystyka przedsięwzięcia", na str. 1 wskazano, że: "Całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha".
Pojęcie "instalacje fotowoltaiczne" bez bliższych określeń użyte w pkt. 2.1. sentencji wskazuje, że "powierzchnia do 53,6 ha" obejmuje teren pod wszystkimi urządzeniami wchodzącymi w skład instalacji farm fotowoltaicznych, a zatem powierzchnię pod panelami, stacjami transformatorowymi, inwerterami, liniami, przyłączeniami kablowymi itp. Z kolei sformułowanie uzasadnienia zawarte na str. 8 decyzji wskazuje że w/w powierzchnia to powierzchnia pod samymi panelami, albowiem pozostałe elementy instalacji fotowoltaiczne zostały wymienione odrębnie. Natomiast sposób opisu w Charakterystyce przedsięwzięcia" prowadzi do wniosku, że w/w powierzchnia obejmuje cały teren zajęty pod farmy fotowoltaiczne, zatem teren pod panelami, pozostałymi urządzeniami farmy, drogami wewnętrznymi, ogrodzeniem itp.
W zaskarżonym postanowieniu Wójt Gminy wyjaśnił, że użyte w pkt 2.1. sentencji decyzji określenie "powierzchnia do 53,6 ha" należy rozumieć, iż jest to wyłącznie obszar pod modułami bez uwzględnienia odstępów między rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że obszar do 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która jest większa i której położenie określają części graficzne dokumentów zgromadzonych w sprawie przez Wójta przed wydaniem w/w decyzji.
Tylko autor decyzji może udzielić wyjaśnień co do znaczenia użytych przez siebie pojęć i sformułowań, a zadaniem organu odwoławczego jest jedynie ocena, czy treść tych wyjaśnień nie narusza dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a., w szczególności czy nie prowadzi do zmiany treści rozstrzygnięcia.
W ocenie Kolegium, taka interpretacja omawianego pojęcia jest prawidłowa i nie skutkuje merytoryczną zmianą decyzji środowiskowej, a jedynie precyzuje jej zapisy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że istotnie wskazana w pkt. 2.1. decyzji powierzchnia 53,6 ha stanowi maksymalną, planowaną powierzchnię zajętą wyłącznie pod moduły fotowoltaiczne. Jak wynika bowiem z opisu zawartego m.in. w pkt 4 karty informacyjnej przedsięwzięcia, energię elektryczną wytwarzać będą moduły fotowoltaiczne połączone szeregowo, przy czym do budowy 1 MW wykorzystanych zostanie do 4000 modułów. Biorąc pod uwagę, że łączna moc farm fotowoltaicznych ma wynieść 67 MW, maksymalnie zainstalowanych zostanie (67 x 4000) 268 000 modułów. Zgodnie natomiast z kartą informacyjną produktu załączoną do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na farmach zainstalowane zostaną moduły firmy L o powierzchni ok. 2 m² każdy i w efekcie powierzchnia wszystkich modułów wyniesie (268 000 x 2) 536 000 m², co daje 53,6 ha.
Wyjaśnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu odpowiadają zatem rzeczywistej charakterystyce technicznej przedsięwzięcia. W istocie organ na str. 8 uzasadnienia decyzji prawidłowo zdefiniował pojęcie "instalacje" użyte w pkt. 2.1. decyzji i w tym kontekście wątpliwości budzi jedynie zapis "Charakterystyki przedsięwzięcia", który może być mylący. Organ I instancji nie wprowadził żadnych nowych treści do rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnił znaczenie pojęcia "powierzchnia do 53,6 ha" użytego w pkt 2.1. sentencji decyzji. Ponadto wyjaśnień tych organ udzielił wyłącznie w oparciu o dokumenty będące elementem akt administracyjnych sprawy, na podstawie których wydana została decyzja (raport, karta informacyjna przedsięwzięcia) – bez uwzględnienia nowych dowodów przedłożonych po wydaniu decyzji.
Tym samym niezasadne były zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 113 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wójta zmiany merytorycznej decyzji oraz ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Niezasadny był również zarzut wydania rozstrzygnięcia wbrew treści postanowienia RDOŚ, który w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. skierowanym do Wójta Gminy stwierdził, że nie posiada kompetencji do merytorycznej analizy wniosków kierowanych do organów wydających decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i wyjaśniania treści decyzji. Zaskarżone postanowienie nie koliduje także z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przeciwnie – treść tego raportu potwierdza prawidłowość udzielonych wyjaśnień.
Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 września 2022 r., II SA/Go 213/22. Nie naruszył również prawa doręczając stronom postanowienie i pozostałe pisma w trybie art. 49 k.p.a., albowiem na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy ooś taki sposób doręczenia był stosowany w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Na powyższe postanowienie SKO M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając:
1) naruszenie prawa procesowego,
a) art. 113 § 2 k.p.a. poprzez:
- wyjście przez organ poza ustawowe kompetencje przewidziane w art. 113 § 2 k.p.a. i dokonanie w rzeczywistości zmiany merytorycznej decyzji z dnia [...] września 2021 r. poprzez dokonanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego i wskazanie, iż pomimo że w sentencji pierwotnej decyzji obszar objęty decyzją dotyczył powierzchni 53,4 ha. w zaskarżonej stanowił już obszar objęty środowiskowymi uwarunkowaniami niemal dwukrotnie większy;
- rozstrzygnięcie postanowieniem ponownie merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest ponownym merytorycznym załatwieniem sprawy administracyjnej, a tym samym nie może być alternatywą dla merytorycznego określenia praw czy obowiązków strony na podstawie przepisów prawa materialnego;
- dokonanie de facto wyjaśnienia wątpliwości nie treści decyzji a treści jej uzasadnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy SKO podało w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na inne znaczenia; brzmienie sentencji decyzji w punkcie 2.1. nie budzi wątpliwości a przy zachowaniu minimum należytej staranności i dokonaniu wykładni językowej oraz celowościowej należy dojść do przekonania, że całość inwestycji winna mieć powierzchnię nie większą niż 53,6 ha;
b) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz w ich granicy poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia ponad przyznane organowi kompetencje w art. 113 § 2 k.p.a., co doprowadziło do przekroczenia uprawnień organu;
2) wydanie postanowienia wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu w postaci postanowienia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i stwierdzenie wbrew jednoznacznym brzmieniom w/w dokumentów, iż całkowita powierzchnia terenu planowanej farmy fotowoltaicznej może być większa i wynieść do 89 ha w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy wskazuje, iż jej wielkość wynosić ma nie więcej niż 53,6 ha, a ponadto uznanie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej obejmuje obszar większy aniżeli wnioskował o to sam inwestor – wnioskodawca przedsięwzięcia, dokonanie sprzecznej z zasadami logicznego myślenia wykładni zapisu nie budzącego wątpliwości oraz wykładnię oczywiście sprzeczną ze stanem faktycznym oraz znaczeniem językowym.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji – w całości, ewentualnie o uchylenie postanowienia organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż SKO nie odniosło się do zarzutu w zakresie przekroczenia kompetencji, powołując się jedynie na materiał dowodowy sprawy i dokonując własnej niczym nie potwierdzonej analizy określenia farmy fotowoltaicznej w sposób sprzeczny z wykładnią językową tego pojęcia. SKO powiela błędy organu I instancji, który dokonał zmiany merytorycznej decyzji i uzupełnił ją o nowe całkowicie oderwane od stanu faktycznego elementy. To inwestor składając niezbędne wnioski wskazywał na całkowitą powierzchnię przekształcenia. Pojęcie całkowitej powierzchni przekształcenia nie budzi wątpliwości i obejmować winno całość wszystkich planowanych inwestycji na gruncie do 53,6 ha.
Skoro zaś inwestor przyjął, że powierzchnia przekształcenia wynosić będzie 53,6 ha i o wydanie warunków zabudowy w występował wyłącznie w tym zakresie, jak również nie kwestionował decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sentencji której wyraźnie wskazano liczbowo powierzchnie przekształcenia, organy nie miały ma kompetencji do określania postanowieniem zmiany prawomocnej decyzji w zakresie powierzchni o którą wnioskował sam inwestor. Dokonana wyjaśnieniem zmiana jest faktycznie merytorycznym ponownym rozstrzygnięciem sprawy, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i organów. Skoro inwestor uznał, i organ również to przyjął, że powierzchnia przekształcenia wynosi 53,4 ha i taki obszar ujęto w innych decyzjach uzgodnieniowych, to należy uznać, że określenie powierzchni 89 ha (ponad półtora razy więcej), jest zdecydowanym przekroczeniem zarówno wniosku jak i prawomocnych decyzji.
Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może być ono wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności wydanej decyzji. Potrzeba wyjaśnienia stronie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej powstaje wówczas, gdy treść decyzji budzi u strony uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, z uwagi na użyte w niej sformułowania. Organy nie wyjaśniły jakie wątpliwości interpretacyjne, przy wyraźnym literalnym brzmieniu sentencji, może posiadać inwestor.
Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów, wskazując na oczywistość przyjęcia obszaru większego niż wnioskowany. Z drugiej strony organ zaprzecza sam sobie wskazując, że uzgodnienia, w tym postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2021 r., dotyczą nie samych paneli, a "wykonania instalacji fotowoltaicznej na powierzchni 53,4 ha". Wykonanie zaś instalacji fotowoltaicznej to nie samo posadowienie paneli, ale wykonanie całej infrastruktury z tym związanej.
Skoro decyzja Wójta Gminy dotyczy farmy fotowoltaicznej, mającej obszar 53,6 ha, nie sposób uznać za zasadne wyjaśnienia Wójta, iż uzgodnienia oraz decyzja dotyczą większej powierzchni gruntów. Oczywistym winno być, iż obszar 53,6 ha dotyczy kompleksu farmy fotowoltaicznej (paneli i całego niezbędnego osprzętu) a nie jak próbuje to forsować inwestor, jedynie paneli. Zmierza to bowiem do ominięcia prawa, poprzez badanie przez organu uzgadniające mniejszej powierzchni aniżeli tej rzeczywistej, mającej wpływ na środowisko.
Wyjaśnienia wydane w formie postanowienia nie tylko wychodzą poza zakres samej decyzji Wójta Gminy, ale przekraczają również kompetencję w zakresie objętym uzgodnieniami. Naruszają one również uprawnienie stron, w tym skarżącego, albowiem skarżący jako osoba nie posiadająca wiedzy w przedmiocie objętym przedsięwzięciem inwestycyjnym, nie zaskarżając poprzednich orzeczeń, działał w pełnym przekonania, iż powierzchnia inwestycji to obszar wskazany przez organ 1 instancji w wymiarze 53,6 ha.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO wynika, że de facto organ dokonał wykładni uzasadnienia decyzji. SKO wskazuje bowiem, że w uzasadnieniu decyzji posłużono się pojęciem w różnym zakresie znaczeniowym. Takie działanie wykracza kolejny raz poza kompetencje organu w art. 113 § 2 k.p.a.
Zapisy sentencji decyzji nie budzą jakiejkolwiek wątpliwości, zarówno pod kątem celowości przedmiotowego postępowania, językowym oraz logicznym. Przedmiotowe postanowienie w sposób oczywisty narusza prawo, a SKO oraz organ I instancji próbuje forsować bezprawne stanowisko mimo, że takie działania zostały przez WSA w Gorzowie Wlkp. uznane za niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy dotyczą decyzji drugiego z wymienionych organów z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o ustaleniu na wniosek P Spółki z o. o. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa i montaż farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z etapowaniem, zlokalizowanego w przeważającej części w gminie na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz w gminie, na działce ewidencyjnej nr [...]".
Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół tego, czy organy rozstrzygające wniosek inwestora o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. wykroczyły poza ustawowe kompetencje wynikające art. 113 § 2 k.p.a. i dokonały w rzeczywistości merytorycznej zmiany tej decyzji.
Przywołany wyżej przepis nie pozwala na zmianę decyzji ani jej uzupełnienie o nowe elementy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Nie może także pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W omawianym trybie nie można także zmieniać decyzji uzupełniać jej czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (por. wyroki NSA z 24 czerwca 2008 r., II GSK 195/08 oraz II GSK 211/08, a także z 30 marca 2016 r. I OSK 1460/14 oraz z 5 maja 2016 r., I OSK 1892/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w oparciu o treść art. 113 § 2 k.p.a., jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2372/10). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji służy wyjaśnieniu, jak określoną kwestię rozumiał organ wydający decyzję. Organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję (por także wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1529/10). Kluczowe jest, aby w postępowaniu mającym na celu sprecyzowanie treści wydanej decyzji, organ nie dokonywał ponownej oceny w sprawie i weryfikacji swojego stanowiska, gdyż to jest możliwe tylko w postępowaniu merytorycznym, zwykłym lub nadzwyczajnym (wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2020 r., II SA/Po 73/20).
W rozpatrywanej sprawie pkt 2.1 rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. stanowi o wykonaniu instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha. Na stronie 8 decyzji wskazano, że "całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha". Z kolei na str. 9 decyzji wskazano, że: "Projektowane panele fotowoltaiczne o całkowitej mocy do 67 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą wykonane zostaną na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]. Inwestor dopuszcza możliwość realizacji inwestycji maksymalnie w 67 etapach, w wyniku których powstanie do 67 instalacji o mocy do 1 MW każda i łącznej powierzchni do 53,6 ha. Ponadto wykonane zostaną m.in.:
- kontenerowe stacje transformatorowe w liczbie do 67 sztuk,
- inwertery w ilości 225 sztuk,
- sieci i przyłącza kablowe średniego i niskiego napięcia,
- podziemna linia energetyczna do GPZ lub do przebiegającej przez działkę nr [...] linii 110 kV,
- dopuszcza się wykonanie głównego punktu odbioru stacji GPO (SN/110kV),
- nieutwardzone drogi wewnętrzne wyznaczone poprzez układ paneli i infrastruktury,
- ogrodzenia terenu o wysokości ok. 2m dla poszczególnych farm fotowoltaicznych".
Wobec faktu, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. zawiera w treści rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniu cytowane wyżej fragmenty, zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, w tym art. 113 § 2 k.p.a. Skoro bowiem w skład planowanej inwestycji wchodzi nie tylko 67 instalacji o mocy do 1 MW każda, całkowitej mocy do 67 MW i łącznej powierzchni do 53,6 ha, ale (co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i co wynika z treści cyt. wyżej fragmentu na str. 9 decyzji) – ponadto – pozostałe wymienione tam elementy infrastruktury, to wynika z tego, iż wskazana w decyzji powierzchnia "do 53,6 ha" nie obejmuje owych pozostałych elementów infrastruktury. Stąd też zawarte w wydanym w I instancji postanowieniu Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. stwierdzenie, w myśl którego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2.1. decyzji, należy rozumieć w ten sposób, iż powierzchnia określona jako zajęta przez instalacje fotowoltaiczne do 53,6 ha, "oznacza wyłącznie obszar pod modułami bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej" – mieści się w granicach art. 113 § 2 k.p.a. Co również istotne, dla potrzeb tej argumentacji wystarczające było odwołanie się do rozstrzygnięcia decyzji oraz jej uzasadnienia. Innymi słowy, wbrew zarzutom skargi, organ ten wyjaśniając, w jaki sposób należy rozumieć jego decyzję z dnia [...] września 2021 r., nie wykroczył poza przewidzianą tym przepisem ustawową kompetencję i zmienił tej decyzji poprzez dokonanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, iż organy orzekające w sprawie nie wykroczyły poza ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 213/22, przez co nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał bowiem, iż określona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powierzchnia dotycząca wykonania instalacji fotowoltaicznych nie budziła zastrzeżeń co do zgodności z prawem, natomiast brak jest podstaw do tego, aby modyfikować treść decyzji, kierując się nowymi – w stosunku do już zakończonego decyzją postępowania – dowodami i dokumentami. Zastrzeżenia WSA w Gorzowie Wlkp. odnośnie wcześniejszych postanowień organów w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczyły uwzględnienia dokumentów, które nie były elementem postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2021 r., zastąpienia zwrotu "do 53,6 ha" zwrotem "równa 53,6 ha" oraz zmiany treści tej decyzji poprzez wprowadzenie uchylonymi postanowieniami po raz pierwszy wielkości powierzchni "do 89 ha".
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasad wynikających z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. (zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli) wskazać należy, iż o naruszeniu tych zasad – w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji nie wykraczało poza granice kompetencji przyznane przez art. 113 § 2 k.p.a. – nie świadczy fakt, że organy uznały stanowisko skarżącego za niezasadne i podjęły rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez niego jako stronę postępowania.
W konsekwencji skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.